HvJ EU, 21-04-2016, nr. C-558/14

HvJ EU, 21-04-2016, nr. C-558/14

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Uitspraak 21‑04‑2016

T. von Danwitz, C. Lycourgos, C. Vajda

Partij(en)

In zaak C-558/14,*

betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door het Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (hooggerechtshof van Baskenland, Spanje) bij beslissing van 5 november 2014, ingekomen bij het Hof op 5 december 2014, in de procedure

Mimoun Khachab

tegen

Subdelegación del Gobierno en Álava,

wijst

HET HOF (Vierde kamer),

samengesteld als volgt: T. von Danwitz, kamerpresident, C. Lycourgos (rapporteur) en C. Vajda, rechters,

advocaat-generaal: P. Mengozzi,

griffier: A. Calot Escobar,

gezien de stukken,

gelet op de opmerkingen van:

—

de Spaanse regering, vertegenwoordigd door L. Banciella Rodríguez-Miñón als gemachtigde,

—

de Duitse regering, vertegenwoordigd door T. Henze en B. Beutler als gemachtigden,

—

de Franse regering, vertegenwoordigd door D. Colas en F.-X. Bréchot als gemachtigden,

—

de Hongaarse regering, vertegenwoordigd door G. Szima en Z. Fehér als gemachtigden,

—

de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door M. Bulterman en B. Koopman als gemachtigden,

—

de Europese Commissie, vertegenwoordigd door M. Condou-Durande en L. Lozano Palacios als gemachtigden,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 23 december 2015,

het navolgende

Arrest

1

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 7, lid 1, onder c), van richtlijn 2003/86/EG van de Raad van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging (PB L 251, blz. 12, met rectificatie in PB 2012, L 71, blz. 55).

2

Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen M. Khachab en de Subdelegación del Gobierno en Álava (vertegenwoordiging van de regering in Álava; hierna: ‘vertegenwoordiging van de regering’) ter zake van de afwijzing van de aanvraag van Khachab om afgifte van een tijdelijke verblijfsvergunning voor zijn echtgenote met als doel gezinshereniging.

Toepasselijke bepalingen

Unierecht

3

De overwegingen 2, 4 en 6 van richtlijn 2003/86 luiden als volgt:

‘(2)

Maatregelen op het gebied van gezinshereniging moeten in overeenstemming zijn met de verplichting om het gezin te beschermen en het gezinsleven te respecteren, die in veel internationale rechtsinstrumenten wordt opgelegd. In deze richtlijn worden de grondrechten en de beginselen in acht genomen die met name worden erkend in artikel 8 van het [op 4 november 1950 te Rome ondertekende] Europees Verdrag voor de bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, en in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie [hierna: ‘Handvest’].

[…]

(4)

Gezinshereniging is een noodzakelijk middel om een gezinsleven mogelijk te maken en draagt bij tot de vorming van een sociaal-culturele stabiliteit die de integratie van onderdanen van derde landen in de lidstaten bevordert, hetgeen bovendien de mogelijkheid biedt de economische en sociale samenhang te versterken, een fundamentele doelstelling van de [Europese] Gemeenschap die in het [EG-]Verdrag is vastgelegd.

[…]

(6)

Om de bescherming van het gezin te waarborgen en de mogelijkheid te bieden het gezinsleven voort te zetten of op te bouwen, moeten, op basis van gemeenschappelijke criteria, de materiële voorwaarden worden vastgesteld voor de uitoefening van het recht op gezinshereniging.’

4

Volgens artikel 1 van richtlijn 2003/86 is het doel van deze richtlijn ‘de voorwaarden te bepalen voor de uitoefening van het recht op gezinshereniging door onderdanen van derde landen die wettig op het grondgebied van de lidstaten verblijven’.

5

Artikel 3, lid 1, van deze richtlijn luidt als volgt:

‘Deze richtlijn is van toepassing wanneer de gezinshereniger wettig in een lidstaat verblijft, in het bezit is van een door een lidstaat afgegeven verblijfstitel met een geldigheidsduur van één jaar of langer en reden heeft om te verwachten dat hem een permanent verblijfsrecht zal worden toegekend, indien de leden van zijn gezin onderdanen van een derde land met ongeacht welke status zijn.’

6

Overeenkomstig artikel 4, lid 1, onder a), van richtlijn 2003/86 geven de lidstaten uit hoofde van deze richtlijn, en op voorwaarde dat aan de in hoofdstuk IV en artikel 16 van deze richtlijn gestelde voorwaarden is voldaan, toestemming tot toegang en verblijf aan onder meer de echtgenoot van de gezinshereniger.

7

Hoofdstuk IV van richtlijn 2003/86 heeft als opschrift ‘Vereisten voor de uitoefening van het recht op gezinshereniging’. Artikel 7, lid 1, van dit hoofdstuk bepaalt:

‘Bij de indiening van het verzoek tot gezinshereniging kan de betrokken lidstaat de persoon die het verzoek heeft ingediend, verzoeken het bewijs te leveren dat de gezinshereniger beschikt over:

a)

huisvesting die in de betrokken regio als normaal beschouwd wordt voor een vergelijkbaar gezin en die voldoet aan de algemene normen inzake veiligheid en hygiëne welke in de betrokken lidstaat gelden;

b)

een ziektekostenverzekering die voor hemzelf en zijn gezinsleden in de betrokken lidstaat alle risico's dekt die normaal voor de onderdanen van die lidstaat zijn gedekt;

c)

stabiele en regelmatige inkomsten die volstaan om hemzelf en zijn gezinsleden te onderhouden, zonder een beroep te doen op het stelsel voor sociale bijstand van de betrokken lidstaat. De lidstaten beoordelen daartoe de aard en de regelmaat van deze inkomsten en kunnen rekening houden met de nationale minimumlonen en pensioenen, evenals met het aantal gezinsleden.’

8

Artikel 15, lid 1, van deze richtlijn bepaalt:

‘Uiterlijk na vijf jaar verblijf, en voor zover aan de gezinsleden geen verblijfstitel is verleend om andere redenen dan gezinshereniging, hebben de echtgenoot of de niet-gehuwde partner en meerderjarige kinderen, indien zulks vereist is op aanvraag, recht op een autonome verblijfstitel, onafhankelijk van de gezinshereniger.

[…]’

9

Artikel 16, lid 1, onder a), van deze richtlijn is als volgt geformuleerd:

‘De lidstaten kunnen in de volgende gevallen het verzoek tot toegang en verblijf met het oog op gezinshereniging afwijzen of, in voorkomend geval, de verblijfstitel van een gezinslid intrekken of weigeren te verlengen:

a)

wanneer de in deze richtlijn gestelde voorwaarden niet of niet meer worden vervuld.

[…]’

10

Artikel 17 van deze richtlijn luidt:

‘In geval van afwijzing van een verzoek, intrekking of niet-verlenging van een verblijfstitel, alsmede in geval van een verwijderingsmaatregel tegen de gezinshereniger of leden van diens gezin houden de lidstaten terdege rekening met de aard en de hechtheid van de gezinsband van de betrokken persoon en met de duur van zijn verblijf in de lidstaat, alsmede met het bestaan van familiebanden of culturele of sociale banden met zijn land van herkomst.’

Spaans recht

11

Artikel 16, leden 1 en 2, van Ley Orgánica 4/2000 sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (organieke wet 4/2000 betreffende de rechten en vrijheden van vreemdelingen in Spanje en hun sociale integratie; hierna: ‘organieke wet 4/2000’) van 11 januari 2000 (BOE nr. 10 van 12 januari 2000), bepaalt in de op het hoofdgeding toepasselijke versie ervan:

‘1. In Spanje wonende vreemdelingen hebben recht op een familie- en gezinsleven op de in deze organieke wet voorziene wijze en overeenkomstig de bepalingen in de internationale verdragen waarbij Spanje partij is.

2.

In Spanje wonende vreemdelingen hebben recht op gezinshereniging met de in artikel 17 genoemde gezinsleden.’

12

Artikel 17, lid 1, onder a), van organieke wet 4/2000 bepaalt:

‘De in Spanje wonende vreemdeling heeft recht op hereniging in Spanje met de volgende gezinsleden:

a)

de echtgenoot van de ingezetene, tenzij hij wettelijk of feitelijk gescheiden is dan wel het huwelijk niet rechtsgeldig is gesloten. […]’

13

Artikel 18 van organieke wet 4/2000, met het opschrift ‘Voorwaarden voor gezinshereniging’, bepaalt in lid 2:

‘De gezinshereniger moet op de in de uitvoeringsbepalingen voorgeschreven wijze aantonen dat hij beschikt over passende huisvesting en over voldoende inkomsten om zichzelf en zijn gezin na hereniging te onderhouden.

Bij de berekening van het inkomen in het kader van gezinshereniging worden inkomsten afkomstig van socialebijstandsvoorzieningen niet meegeteld, maar wordt wel rekening gehouden met andere inkomsten van de in Spanje wonende echtgenoot die met de gezinshereniger samenwoont.

[…]’

14

Real Decreto 557/2011 por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, tras su reforma por Ley Orgánica 2/2009 (koninklijk besluit 557/2011 tot vaststelling van de uitvoeringsbepalingen van organieke wet 4/2000, zoals gewijzigd bij organieke wet 2/2009; hierna: koninklijk besluit 557/2011) van 20 april 2011 (BOE nr. 103 van 30 april 2011) bepaalt in artikel 54, met het opschrift ‘Financiële middelen die door een vreemdeling moeten worden aangetoond voor de verkrijging van een verblijfsvergunning met als doel gezinshereniging’, het volgende:

‘1.

De vreemdeling die een verblijfsvergunning met als doel gezinshereniging aanvraagt, verstrekt bij die aanvraag de documenten waaruit blijkt dat hij over voldoende financiële middelen beschikt om zijn gezin te onderhouden, ook wat betreft medische zorg indien de kosten daarvan niet door de sociale zekerheid worden gedekt; deze middelen belopen ten tijde van de aanvraag ten minste het hierna te noemen bedrag in euro of in het wettelijk equivalent ervan in buitenlandse valuta, afhankelijk van het aantal personen voor wie de vreemdeling gezinshereniging aanvraagt, terwijl ook rekening wordt gehouden met de reeds in Spanje wonende gezinsleden te zijnen laste:

a)

in het geval van gezinnen die met inbegrip van de gezinshereniger en de in Spanje met hem te herenigen persoon bestaan uit twee leden: een maandinkomen ter hoogte van 150 % van de [Indicador Público de Rentas de Efectos Múltiples; publieke inkomensindicator voor diverse doeleinden (IPREM)].

[…]

2.

De verblijfsvergunning wordt geweigerd wanneer onomstotelijk wordt vastgesteld dat er geen uitzicht is op het behoud van de financiële middelen in het jaar dat volgt op de indiening van de aanvraag. Bij de beoordeling of er uitzicht is op het behoud van een inkomstenbron gedurende dat jaar, wordt de ontwikkeling van de inkomstenpositie van de gezinshereniger in de zes maanden voorafgaand aan de aanvraag in aanmerking genomen.

[…]’

Hoofdgeding en prejudiciële vraag

15

M. Khachab is onderdaan van een derde land en woont in Spanje. Hij is in het bezit van een vergunning voor langdurig verblijf in die lidstaat. Op 20 februari 2012 heeft hij bij de Spaanse autoriteiten voor zijn echtgenote Aghadar een tijdelijke verblijfsvergunning met als doel gezinshereniging aangevraagd. Bij besluit van 26 maart 2012 heeft de vertegenwoordiging van de regering die aanvraag afgewezen omdat Khachab niet had aangetoond over voldoende inkomsten te beschikken om zijn gezin na hereniging te onderhouden.

16

Khachab heeft tegen die afwijzing bezwaar gemaakt bij de vertegenwoordiging van de regering, die dat bezwaar bij besluit van 25 mei 2012 om de volgende redenen heeft afgewezen:

‘[…] Ter ondersteuning van zijn aanvraag heeft [Khachab] een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd met de onderneming ‘Construcciones y distribuciones constru-label S.L.’ overgelegd. Uit het Sistema de Información Laboral de la Seguridad Social [systeem voor arbeidsmarktgegevens van de sociale zekerheid] blijkt echter dat de arbeidsovereenkomst van betrokkene met de bedoelde onderneming op 1 maart 2012 is beëindigd en dat hij in totaal slechts 15 dagen in 2012 en 48 dagen in 2011 heeft gewerkt. Hij was dus werkloos ten tijde van het besluit — en is dat nog steeds — en heeft niet aangetoond dat hij over voldoende financiële middelen beschikt om na hereniging in het levensonderhoud van zijn gezin te voorzien. Er was op deze datum ook geen vooruitzicht dat hij daar in het jaar na de datum van indiening van de aanvraag over zou beschikken. Er was dan ook aan geen van de vereisten tot verlening van de verblijfsvergunning voor gezinshereniging voldaan.’

17

Khachab heeft tegen dat laatste besluit beroep ingesteld bij de Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no 1 de Vitoria-Gasteiz (provinciale bestuursrechter nr. 1 te Vitoria-Gasteiz). Bij uitspraak van 29 januari 2013 heeft deze rechterlijke instantie dat besluit bevestigd en zich hoofdzakelijk gebaseerd op dezelfde redenen als die welke in het besluit van 26 maart 2012 zijn uiteengezet.

18

Khachab heeft tegen deze uitspraak hoger beroep ingesteld bij de Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (hooggerechtshof van Baskenland). Ter ondersteuning van zijn hoger beroep voert Khachab aan dat in de uitspraak geen rekening is gehouden met het in de loop van de procedure in eerste aanleg aan de orde gestelde nieuwe feit, dat hij sinds 26 november 2012 voor een agrarische onderneming werkzaam is als sinaasappelplukker en dus werk heeft dat hem voldoende inkomsten verschaft. Voorts geeft hij aan dat hij in het bezit is van een vergunning voor langdurig verblijf en sinds 2009 met Aghadar is getrouwd. Hij voert bovendien aan dat hij beschikt over passende huisvesting en meer dan vijf jaar premies en bijdragen in Spanje heeft afgedragen. Daarnaast is hij van mening dat rekening moet worden gehouden met het huidige economische klimaat, waarin het realiseren van duurzame en effectieve werkzekerheid uiterst moeilijk is.

19

In dit verband twijfelt de verwijzende rechter over de uitlegging van artikel 7, lid 1, onder c), van richtlijn 2003/86, ingevolge welke bepaling voor het recht op gezinshereniging vereist is dat de gezinshereniger bij de indiening van het verzoek tot gezinshereniging ‘over stabiele, regelmatige en voldoende inkomsten beschikt’. De verwijzende rechter vraagt zich in het bijzonder af of de Spaanse regelgeving met deze bepaling verenigbaar is. Op grond van de Spaanse regelgeving kan gezinshereniging en daarmee de afgifte van een tijdelijke verblijfsvergunning aan een gezinslid van de gezinshereniger door de nationale autoriteiten worden geweigerd, wanneer het, op basis van de ontwikkeling van de inkomstenpositie van de gezinshereniger in de zes maanden voorafgaand aan de datum van de indiening van het verzoek tot gezinshereniging, waarschijnlijk is dat de gezinshereniger in het jaar volgend op deze datum niet hetzelfde inkomstenniveau kan behouden als waarover hij op die datum beschikte.

20

Volgens de verwijzende rechter wordt in de Spaanse taalversie van artikel 7, lid 1, onder c), van richtlijn 2003/86, net als in de Engelse en in de Franse taalversies van deze bepaling, de tegenwoordige tijd, en niet de toekomstige tijd, van het werkwoord ‘beschikken’ gebruikt. De verwijzende rechter vraagt zich derhalve af of moet worden nagegaan of de gezinshereniger, om voor gezinshereniging in aanmerking te komen, op het tijdstip van indiening van het verzoek tot gezinshereniging over ‘stabiele, regelmatige en voldoende inkomsten’ moet beschikken, dan wel of er ook rekening kan worden gehouden met de inkomsten waarover hij in de loop van het jaar volgend op dit verzoek zal beschikken.

21

Derhalve heeft het Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (hooggerechtshof van Baskenland) de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vraag gesteld:

‘Moet artikel 7, lid 1, onder c), van richtlijn [2003/86] aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling als die in het hoofdgeding, die het mogelijk maakt een verzoek tot gezinshereniging af te wijzen wanneer de gezinshereniger niet beschikt over stabiele en regelmatige inkomsten die volstaan om zichzelf en zijn gezinsleden te onderhouden, en wel op basis van een prospectieve beoordeling door de nationale autoriteiten van de waarschijnlijkheid dat de gezinshereniger in het jaar dat volgt op de indiening van het verzoek zijn inkomsten behoudt, waartoe wordt gekeken naar de ontwikkeling van de inkomenspositie van de gezinshereniger in de zes maanden voorafgaand aan het verzoek?’

Beantwoording van de prejudiciële vraag

22

Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 7, lid 1, onder c), van richtlijn 2003/86 aldus moet worden uitgelegd dat het de bevoegde autoriteiten van een lidstaat mogelijk maakt een verzoek tot gezinshereniging af te wijzen op basis van een prospectieve beoordeling van de waarschijnlijkheid dat de gezinshereniger in het jaar dat volgt op de indiening van dat verzoek al dan niet over stabiele en regelmatige inkomsten blijft beschikken die volstaan om zichzelf en zijn gezinsleden te onderhouden zonder een beroep te doen op het stelsel voor sociale bijstand van de betrokken lidstaat, waarbij deze beoordeling wordt gebaseerd op de ontwikkeling van de inkomenspositie van de gezinshereniger in de zes maanden voorafgaand aan dat verzoek.

23

Overeenkomstig artikel 4, lid 1, van richtlijn 2003/86 geven de lidstaten toestemming tot toegang en verblijf, uit hoofde van gezinshereniging, aan onder meer de echtgenoot van de gezinshereniger, mits is voldaan aan de voorwaarden van hoofdstuk IV van deze richtlijn, met het opschrift ‘Vereisten voor de uitoefening van het recht op gezinshereniging’.

24

Als een van de in hoofdstuk IV bedoelde voorwaarden bepaalt artikel 7, lid 1, onder c), van deze richtlijn dat de lidstaten de ruimte hebben te eisen dat het bewijs wordt geleverd dat de gezinshereniger beschikt over stabiele en regelmatige inkomsten die volstaan om hemzelf en zijn gezinsleden te onderhouden, zonder een beroep te doen op het stelsel voor sociale bijstand van de betrokken lidstaat. Overeenkomstig laatstgenoemde bepaling beoordelen de lidstaten daartoe de aard en de regelmaat van deze inkomsten en kunnen zij rekening houden met de nationale minimumlonen en pensioenen, evenals met het aantal gezinsleden.

25

Het Hof heeft reeds geoordeeld dat aangezien gezinshereniging de algemene regel is, de bevoegdheid in artikel 7, lid 1, onder c), van richtlijn 2003/86 strikt moet worden uitgelegd. De lidstaten mogen hun handelingsvrijheid dus niet zo gebruiken dat afbreuk wordt gedaan aan het doel van de richtlijn en aan het nuttig effect daarvan (arrest O e.a., C-356/11 en C-357/11, EU:C:2012:776, punt 74 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

26

Hiertoe blijkt uit overweging 4 van richtlijn 2003/86 dat de algemene doelstelling van deze richtlijn is de integratie van onderdanen van derde landen in de lidstaten te bevorderen door via de gezinshereniging een gezinsleven mogelijk te maken (zie arrest Parlement/Raad, C-540/03, EU:C:2006:429, punt 69).

27

Bovendien heeft het Hof al geoordeeld dat artikel 7, lid 1, onder c), van richtlijn 2003/86 niet aldus mag worden toegepast dat deze toepassing zou indruisen tegen de grondrechten zoals neergelegd in met name artikel 7 van het Handvest (zie arrest O e.a., C-356/11 en C-357/11, EU:C:2012:776, punt 77).

28

Artikel 7 van het Handvest mag niet aldus worden uitgelegd dat het de lidstaten hun beoordelingsmarge ontzegt bij het onderzoek van verzoeken om gezinshereniging. De bepalingen van richtlijn 2003/86 moeten bij dat onderzoek echter worden uitgelegd en toegepast tegen de achtergrond van met name artikel 7 van het Handvest, zoals overigens blijkt uit de bewoordingen van overweging 2 van deze richtlijn, op grond waarvan de lidstaten de verzoeken om gezinshereniging onderzoeken teneinde het gezinsleven te begunstigen (zie in die zin arrest O e.a., C-356/11 en C-357/11, EU:C:2012:776, punten 79 en 80).

29

In het licht van de bovengenoemde elementen moet in de eerste plaats worden bepaald of artikel 7, lid 1, onder c), van richtlijn 2003/86 aldus moet worden uitgelegd dat het de bevoegde autoriteit van deze lidstaat mogelijk maakt om te beoordelen of de gezinshereniger, na de datum van indiening van het betreffende verzoek, stabiele, regelmatige en voldoende inkomsten behoudt.

30

Hoewel deze bepaling niet uitdrukkelijk in een dergelijke mogelijkheid voorziet, volgt uit de tekst ervan, en in het bijzonder uit het gebruik van de bewoordingen ‘stabiele’ en ‘regelmatige’, dat deze financiële middelen in zekere mate een bestendig en continu karakter moeten hebben. Hiertoe beoordelen de lidstaten, in de bewoordingen van de tweede zin van artikel 7, lid 1, onder c), van richtlijn 2003/86, met name de ‘regelmaat’ van deze inkomsten, wat een periodieke analyse van de ontwikkeling van deze inkomsten met zich brengt.

31

Uit artikel 7, lid 1, onder c), van richtlijn 2003/86 volgt dan ook dat de bewoordingen ervan niet aldus kunnen worden uitgelegd dat zij zich ertegen verzetten dat de bevoegde autoriteit van de lidstaat waarin een verzoek tot gezinshereniging is gedaan, kan onderzoeken of aan het inkomstenvereiste van de gezinshereniger is voldaan door rekening te houden met een beoordeling van het behoud van deze inkomsten na de datum van indiening van dit verzoek.

32

Deze uitleg is niet in strijd met de omstandigheid die de verwijzende rechter onder de aandacht heeft gebracht, namelijk dat artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/86 de tegenwoordige tijd gebruikt, wanneer het bepaalt dat de betrokken lidstaat de persoon die het verzoek tot gezinshereniging heeft ingediend, kan verzoeken het bewijs te leveren dat de gezinshereniger ‘beschikt’ over de in lid 1, onder a) tot en met c) genoemde elementen. De gezinshereniger dient te bewijzen dat hij over al deze elementen beschikt, waaronder met name ‘voldoende inkomsten’, op het moment waarop zijn aanvraag tot gezinshereniging wordt beoordeeld, wat het gebruik van de tegenwoordige tijd rechtvaardigt. Voor zover uit de bewoordingen van artikel 7, lid 1, onder c), van deze richtlijn volgt dat de inkomsten van de gezinshereniger niet alleen moeten ‘volstaan’, maar ook ‘stabiel’ en ‘regelmatig’ moeten zijn, brengen dergelijke eisen een prospectief onderzoek naar deze inkomsten door de bevoegde nationale autoriteit met zich.

33

Deze uitleg wordt bevestigd door de bewoordingen van artikel 7, lid 1, onder a) en b) van richtlijn 2003/86. Er moet namelijk op worden gewezen dat de voorwaarden inzake het beschikken over ‘huisvesting die als normaal beschouwd wordt’ en een ‘ziektekostenverzekering’, zoals voorzien in respectievelijk de punten a) en b) van deze bepaling, eveneens in die zin worden uitgelegd dat zij de lidstaten de mogelijkheid bieden om zich, ter waarborging van een stabiel en bestendig verblijf van de gezinshereniger op hun grondgebied, tijdens het onderzoek naar de aanvraag tot gezinshereniging, te baseren op de waarschijnlijkheid dat deze gezinshereniger na de datum van de indiening van het verzoek tot gezinshereniging, aan deze voorwaarden blijft voldoen.

34

De uitlegging van artikel 7, lid 1, onder c), van richtlijn 2003/86, zoals uiteengezet in punt 31 van het onderhavige arrest, wordt eveneens bevestigd door de artikelen 3, lid 1, en 16, lid 1, onder a) van deze richtlijn.

35

Enerzijds beperkt artikel 3, lid 1, van richtlijn 2003/86 de personele werkingssfeer van deze richtlijn tot de gezinshereniger die een verblijfstitel met een geldigheidsduur van tenminste één jaar heeft verkregen en die reden heeft om te verwachten dat hem een permanent verblijfsrecht zal worden toegekend. De beoordeling van het bestaan van een dergelijke verwachting vereist noodzakelijkerwijs dat de bevoegde autoriteit van de betrokken lidstaat een onderzoek naar de toekomstige ontwikkeling van de situatie van de gezinshereniger met het oog op de verkrijging van deze verblijfstitel verricht.

36

Zoals de advocaat-generaal in punt 33 van zijn conclusie heeft opgemerkt, zou het in deze omstandigheden incoherent zijn met het systeem waarin deze richtlijn voorziet indien een uitlegging van artikel 7, lid 1, onder c), van richtlijn 2003/86 tot resultaat zou hebben dat de betreffende autoriteit niet zou mogen beoordelen of de gezinshereniger na de datum van de indiening van het verzoek tot gezinshereniging stabiele, regelmatige en voldoende inkomsten behoudt.

37

Anderzijds moet er op worden gewezen dat, wanneer de in richtlijn 2003/86 gestelde voorwaarden niet meer worden vervuld, artikel 16, lid 1, onder a) van de richtlijn de lidstaten toestaat om de verblijfstitel van een gezinslid in te trekken of te weigeren deze te verlengen.

38

Ingevolge deze bepaling kan de bevoegde autoriteit van de betrokken lidstaat aldus met name de verblijfstitel van een gezinslid met als doel gezinshereniging intrekken wanneer de gezinshereniger niet meer over stabiele, regelmatige en voldoende inkomsten in de zin van artikel 7, lid 1, onder c), van richtlijn 2003/86 beschikt. Deze mogelijkheid tot intrekking van de verblijfstitel brengt met zich dat de betreffende autoriteit van de gezinshereniger kan verlangen dat hij na de datum van de indiening van het verzoek tot gezinshereniging over deze inkomsten beschikt.

39

Ten slotte moet worden opgemerkt dat deze uitlegging wordt bevestigd door het doel van artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/86. Het bewijs van het inkomstenvereiste uit lid 1, onder c), stelt de bevoegde autoriteit in staat zich ervan te verzekeren dat na gezinshereniging zowel de gezinshereniger als zijn gezinsleden tijdens hun verblijf niet ten laste van de sociale bijstand van de betrokken lidstaat dreigen te komen (zie in die zin arrest Chakroun, C-578/08, EU:C:2010:117 punt 46).

40

Uit het voorgaande volgt dat de mogelijkheid waarin in artikel 7, lid 1, onder c), van richtlijn 2003/86 is voorzien noodzakelijkerwijs met zich brengt dat de bevoegde autoriteit van de betrokken lidstaat op een prospectieve manier, na de datum van de indiening van het verzoek tot gezinshereniging, beoordeelt of de gezinshereniger stabiele, regelmatige en voldoende inkomsten behoudt.

41

Gelet op deze conclusie moet in de tweede plaats worden nagegaan of deze bepaling de bevoegde autoriteit van de betrokken lidstaat toestaat om de toekenning van een verblijfstitel met als doel gezinshereniging afhankelijk te stellen van de waarschijnlijkheid dat de gezinshereniger deze financiële middelen in het jaar dat volgt op de indiening van het verzoek behoudt, waartoe wordt gekeken naar zijn inkomsten in de zes maanden voorafgaand aan deze aanvraag.

42

In dit verband zij erop gewezen dat, overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel, dat deel uitmaakt van de algemene beginselen van Unierecht, de in de nationale regeling ter omzetting van artikel 7, lid 1, onder c), van richtlijn 2003/86 gebruikte middelen geschikt moeten zijn om de door die regeling nagestreefde doelen te verwezenlijken en niet verder mogen gaan dan ter bereiking daarvan noodzakelijk is (zie wat betreft artikel 7, lid 2, van richtlijn 2003/86, arrest K en A, C-153/14, EU:C:2015:453, punt 51).

43

Ten slotte moet eraan worden herinnerd dat uit de rechtspraak van het Hof volgt dat ingevolge artikel 17 van richtlijn 2003/86 verzoeken om gezinshereniging individueel moeten worden behandeld (arresten Chakroun, C-578/08, EU:C:2010:117, punt 48 en K en A, C-153/14, EU:C:2015:453, punt 60), en dat het aan de bevoegde nationale autoriteiten is om bij de tenuitvoerlegging van richtlijn 2003/86 en bij het onderzoek van de verzoeken om gezinshereniging, een evenwichtige en redelijke beoordeling van alle in het geding zijnde belangen te maken (zie in die zin arrest O e.a., C-356/11 en C-357/11, EU:C:2012:776, punt 81).

44

In het onderhavige geval bepaalt artikel 54, lid 2, eerste alinea, van koninklijk besluit 557/2011 dat de verblijfsvergunning met als doel gezinshereniging wordt geweigerd wanneer onomstotelijk wordt vastgesteld dat er geen uitzicht is op het behoud van de financiële middelen in het jaar dat volgt op de indiening van de aanvraag. Deze bepaling vermeldt dat bij de beoordeling of er uitzicht is op het behoud van een inkomstenbron gedurende dat jaar, de ontwikkeling van de inkomstenpositie van de gezinshereniger in de zes maanden voorafgaand aan de aanvraag in aanmerking wordt genomen.

45

In dit verband zij erop gewezen dat de duur van een jaar, waarin de gezinshereniger naar alle waarschijnlijkheid over voldoende inkomsten dient te beschikken, redelijk is en niet verder gaat dan noodzakelijk is om op individuele wijze het mogelijke risico te kunnen beoordelen dat de gezinshereniger na gezinshereniging ten laste van de sociale bijstand van de betrokken lidstaat komt. Deze periode van een jaar komt overeen met de geldigheidsduur van de verblijfstitel waarover de gezinshereniger ingevolge artikel 3, lid 1, van richtlijn 2003/86 ten minste dient te beschikken om een verzoek tot gezinshereniging te kunnen indienen. Bovendien hebben de bevoegde autoriteiten van de betrokken lidstaat ingevolge artikel 16, lid 1, onder a) van deze richtlijn de mogelijkheid om de verblijfstitel van een gezinslid van de gezinshereniger in te trekken indien de gezinshereniger gedurende het verblijf van dit gezinslid en tot het moment dat het gezinslid — volgens artikel 15, lid 1, van richtlijn 2003/86, uiterlijk na vijf jaar verblijf in deze lidstaat — een autonome verblijfstitel verkrijgt, niet meer over stabiele, regelmatige en voldoende inkomsten beschikt.

46

Wat de toepassing van het proportionaliteitsvereiste op nationaal niveau betreft moet eveneens rekening worden gehouden met de omstandigheid dat, ingevolge de bewoordingen van artikel 54, lid 2, eerste alinea, van koninklijk besluit 557/2011, de bevoegde nationale autoriteit de verblijfsvergunning met als doel gezinshereniging slechts kan weigeren wanneer ‘onomstotelijk’ wordt vastgesteld dat er geen uitzicht bestaat dat de gezinshereniger de financiële middelen in het jaar dat volgt op de indiening van de aanvraag behoudt. Om een verblijfsvergunning met als doel gezinshereniging te verkrijgen, legt deze bepaling de gezinshereniger enkel op dat hij over voldoende inkomsten zal blijven beschikken.

47

Wat betreft het feit dat de prospectieve beoordeling van de inkomsten van de gezinshereniger wordt gebaseerd op een periode van zes maanden voorafgaand aan de indiening van het verzoek, moet worden opgemerkt dat richtlijn 2003/86 hierover geen nadere bepaling omvat. Een dergelijke periode is in elk geval niet in strijd met de doelstelling van deze richtlijn.

48

Uit een en ander volgt dat artikel 7, lid 1, onder c), van richtlijn 2003/86 aldus moet worden uitgelegd dat het de bevoegde autoriteiten van een lidstaat de mogelijkheid biedt een verzoek om gezinshereniging af te wijzen op basis van een prospectieve beoordeling van de waarschijnlijkheid dat de gezinshereniger in het jaar dat volgt op de indiening van dat verzoek al dan niet over stabiele en regelmatige inkomsten blijft beschikken die volstaan om zichzelf en zijn gezinsleden te onderhouden zonder een beroep te doen op het stelsel voor sociale bijstand van de betrokken lidstaat, waarbij deze beoordeling wordt gebaseerd op de ontwikkeling van de inkomenspositie van de gezinshereniger in de zes maanden voorafgaand aan dat verzoek.

Kosten

49

Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Vierde kamer) verklaart voor recht:

Artikel 7, lid 1, onder c), van richtlijn 2003/86/EG van de Raad van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging moet aldus worden uitgelegd dat het de bevoegde autoriteiten van een lidstaat de mogelijkheid biedt een verzoek om gezinshereniging af te wijzen op basis van een prospectieve beoordeling van de waarschijnlijkheid dat de gezinshereniger in het jaar dat volgt op de indiening van dat verzoek al dan niet over stabiele en regelmatige inkomsten blijft beschikken die volstaan om zichzelf en zijn gezinsleden te onderhouden zonder een beroep te doen op het stelsel voor sociale bijstand van de betrokken lidstaat, waarbij deze beoordeling wordt gebaseerd op de ontwikkeling van de inkomenspositie van de gezinshereniger in de zes maanden voorafgaand aan dat verzoek.

ondertekeningen

Conclusie 23‑12‑2015

P. Mengozzi

Partij(en)

Zaak C-558/141.

Mimoun Khachab

tegen

Subdelegación del Gobierno en Álava

[verzoek van het Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma del País Vasco (hooggerechtshof van de autonome regio Baskenland, Spanje) om een prejudiciële beslissing]

1.

In deze zaak wordt het Hof verzocht zich uit te spreken over de voorwaarden die de lidstaten mogen stellen aan de toegang tot en het verblijf op hun grondgebied van gezinsleden van derdelanders. Volgens artikel 7 van richtlijn 2003/86/EG van de Raad van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging2., die die toegang en dat verblijf regelt, mogen de lidstaten eisen dat de gezinshereniger beschikt over huisvesting, over een ziektekostenverzekering en over stabiele en regelmatige inkomsten die volstaan om zichzelf en zijn gezinsleden te onderhouden. Zij mogen ook integratievoorwaarden stellen.

2.

Dit verzoek om een prejudiciële beslissing heeft betrekking op de inkomensvoorwaarde. Meer bepaald wenst de verwijzende rechter van het Hof te vernemen of de gezinshereniger aan deze voorwaarde voldoet wanneer hij ten tijde van de indiening van zijn verzoek om gezinshereniging bij de bevoegde autoriteiten van de betrokken lidstaat genoeg inkomsten heeft om zijn gezin te onderhouden, dan wel of die lidstaat mag eisen dat ook daarna nog voldoende inkomsten beschikbaar zijn, teneinde zich ervan te verzekeren dat de gezinshereniger na de komst van zijn gezinsleden in staat zal blijven in hun onderhoud te voorzien.

3.

Hoewel het Hof reeds uitspraak heeft moeten doen over de integratievoorwaarden die de betrokken lidstaat in het kader van gezinshereniging mag stellen3., alsook over de voorwaarde dat de gezinshereniger over voldoende inkomsten moet beschikken om geen beroep te hoeven doen op het stelsel voor sociale bijstand van die lidstaat4., heeft het daarentegen niet eerder de vraag voorgelegd gekregen of de gezinshereniger mag worden verzocht het bewijs te leveren dat hij naar alle waarschijnlijkheid de inkomsten zal behouden waarover hij op het tijdstip van indiening van zijn verzoek om gezinshereniging beschikt, en zo ja, voor welke periode dat bewijs dan mag worden verlangd. Deze zaak biedt het Hof dus de gelegenheid dit te onderzoeken.

I — Toepasselijke bepalingen

A — Unierecht

4.

Volgens artikel 1 van richtlijn 2003/86 beoogt deze richtlijn ‘de voorwaarden te bepalen voor de uitoefening van het recht op gezinshereniging door onderdanen van derde landen die wettig op het grondgebied van de lidstaten verblijven’.

5.

Deze richtlijn is volgens artikel 3, lid 1, ervan van toepassing ‘wanneer de gezinshereniger wettig in een lidstaat verblijft, in het bezit is van een door een lidstaat afgegeven verblijfstitel met een geldigheidsduur van één jaar of langer en reden heeft om te verwachten dat hem een permanent verblijfsrecht zal worden toegekend, indien de leden van zijn gezin onderdanen van een derde land met ongeacht welke status zijn’.

6.

Artikel 4, lid 1, van richtlijn 2003/86 bepaalt:

‘De lidstaten geven uit hoofde van deze richtlijn, en op voorwaarde dat aan de in hoofdstuk IV en artikel 16 gestelde voorwaarden is voldaan, toestemming tot toegang en verblijf aan de volgende gezinsleden:

a)

de echtgenoot van de gezinshereniger […].’

7.

In hoofdstuk IV van richtlijn 2003/86 staat artikel 7, waarvan het eerste lid luidt:

‘Bij de indiening van het verzoek tot gezinshereniging kan de betrokken lidstaat de persoon die het verzoek heeft ingediend, verzoeken het bewijs te leveren dat de gezinshereniger beschikt over:

a)

huisvesting die in de betrokken regio als normaal beschouwd wordt voor een vergelijkbaar gezin en die voldoet aan de algemene normen inzake veiligheid en hygiëne welke in de betrokken lidstaat gelden;

b)

een ziektekostenverzekering die voor hemzelf en zijn gezinsleden in de betrokken lidstaat alle risico's dekt die normaal voor de onderdanen van die lidstaat zijn gedekt;

c)

stabiele en regelmatige inkomsten die volstaan om hemzelf en zijn gezinsleden te onderhouden, zonder een beroep te doen op het stelsel voor sociale bijstand van de betrokken lidstaat. De lidstaten beoordelen daartoe de aard en de regelmaat van deze inkomsten en kunnen rekening houden met de nationale minimumlonen en pensioenen, evenals met het aantal gezinsleden.’

8.

Artikel 16, lid 1, van richtlijn 2003/86/EG bepaalt:

‘De lidstaten kunnen in de volgende gevallen het verzoek tot toegang en verblijf met het oog op gezinshereniging afwijzen of, in voorkomend geval, de verblijfstitel van een gezinslid intrekken of weigeren te verlengen:

a)

wanneer de in deze richtlijn gestelde voorwaarden niet of niet meer worden vervuld.

Wanneer de gezinshereniger bij verlenging van de verblijfstitel niet over voldoende middelen van bestaan beschikt zonder een beroep te doen op het in artikel 7, lid 1, onder c), bedoelde stelsel voor sociale bijstand van de lidstaat, houdt de lidstaat rekening met de bijdrage van de gezinsleden aan het inkomen van het huishouden;

[…].’

9.

Artikel 17 van richtlijn 2003/86 bepaalt dat de lidstaten ‘[i]n geval van afwijzing van een verzoek, intrekking of niet-verlenging van een verblijfstitel, alsmede in geval van een verwijderingsmaatregel tegen de gezinshereniger of leden van diens gezin […] terdege rekening [houden] met de aard en de hechtheid van de gezinsband van de betrokken persoon en met de duur van zijn verblijf in de lidstaat, alsmede met het bestaan van familiebanden of culturele of sociale banden met zijn land van herkomst’.

B — Spaans recht

10.

Volgens artikel 16, lid 2, van Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (organieke wet 4/2000 van 11 januari 2000 betreffende de rechten en vrijheden van vreemdelingen in Spanje en hun sociale integratie; hierna: ‘organieke wet 4/2000’)5. hebben ‘[i]n Spanje wonende vreemdelingen […] recht op hereniging met de in artikel 17 genoemde gezinsleden’. Artikel 17, lid 1, onder a), van dezelfde wet bepaalt dat dit recht op gezinshereniging zich onder meer uitstrekt tot ‘de echtgenoot van de ingezetene, tenzij hij wettelijk of feitelijk gescheiden is dan wel het huwelijk niet rechtsgeldig is gesloten’.

11.

Artikel 18, lid 2, van organieke wet 4/2000, dat betrekking heeft op de ‘voorwaarden voor gezinshereniging’, bepaalt dat [d]e gezinshereniger […] op de in de uitvoeringsbepalingen voorgeschreven wijze [moet] aantonen dat hij beschikt over passende huisvesting en over voldoende inkomsten om zichzelf en zijn gezin na hereniging te onderhouden. Bij de berekening van het inkomen in het kader van gezinshereniging worden inkomsten afkomstig van socialebijstandsvoorzieningen niet meegeteld, maar wordt wel rekening gehouden met andere inkomsten van de in Spanje wonende echtgenoot die met de gezinshereniger samenwoont.’

12.

Artikel 54, lid 1, van Real Decreto 557/2011, de 20 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, tras su reforma por Ley Orgánica 2/2009 (koninklijk besluit 557/2001 van 20 april 2011 tot vaststelling van de uitvoeringsbepalingen van organieke wet 4/2000 betreffende de rechten en vrijheden van vreemdelingen in Spanje en hun sociale integratie, zoals gewijzigd bij organieke wet 2/2009; hierna: ‘koninklijk besluit 557/2011’)6., bepaalt dat ‘[d]e vreemdeling die een machtiging tot verblijf met als doel gezinshereniging aanvraagt, […] bij die aanvraag documenten [moet] overleggen waaruit blijkt dat hij over voldoende financiële middelen beschikt om zijn gezin te onderhouden, ook wat betreft medische zorg indien de kosten daarvan niet door de sociale zekerheid worden gedekt; die middelen moeten op het tijdstip van indiening van de aanvraag ten minste gelijk zijn aan het hieronder genoemde bedrag in euro of in het wettelijk equivalent ervan in buitenlandse valuta, afhankelijk van het aantal personen waarvoor de vreemdeling gezinshereniging aanvraagt, terwijl ook rekening wordt gehouden met de reeds in Spanje wonende gezinsleden te zijnen laste:

‘a)

in het geval van gezinnen die met inbegrip van de gezinshereniger en de in Spanje met hem te herenigen persoon bestaan uit twee leden: een maandinkomen ter hoogte van 150 % van de [Indicador Público de Rentas de Efectos Múltiples; publieke inkomensindicator voor diverse doeleinden; hierna: ‘IPREM’].’

13.

De IPREM is een indicator die in Spanje wordt gebruikt als referentiebedrag voor de toekenning van, onder meer, bijstand, beurzen, subsidies of werkloosheidsuitkeringen. Deze indicator is in 2004 ingevoerd en heeft het wettelijk minimumloon als normbedrag voor de toekenning van die uitkeringen vervangen.

14.

Artikel 54, lid 2, eerste alinea, van koninklijk besluit 557/2011 bepaalt dat ‘[d]e machtiging [tot voorlopig verblijf] wordt geweigerd wanneer onomstotelijk wordt vastgesteld dat er geen uitzicht is op het behoud van de financiële middelen in het jaar dat volgt op de indiening van de aanvraag. Bij de beoordeling of er uitzicht is op het behoud van een inkomstenbron gedurende dat jaar, wordt de ontwikkeling van de inkomenspositie van de gezinshereniger in de zes maanden voorafgaand aan de aanvraag in aanmerking genomen.’

II — Feiten, procedure in het hoofdgeding en prejudiciële vraag

15.

De heer Khachab is in het bezit van een vergunning voor landurig verblijf in Spanje. Hij is sinds 2009 gehuwd met Ilham Aghadar.

16.

Op 20 februari 2012 heeft hij bij de Subdelegación del Gobierno en Álava (vertegenwoordiging van de regering in Álava) voor zijn echtgenote een machtiging tot voorlopig verblijf met als doel gezinshereniging aangevraagd.

17.

Bij besluit van 26 maart 2012 heeft de Subdelegación del Gobierno en Álava die aanvraag afgewezen omdat Khachab niet had ‘aangetoond over voldoende inkomsten te beschikken om zijn gezin na hereniging te onderhouden’.

18.

Khachab heeft tegen die afwijzing bezwaar aangetekend. Bij besluit van 25 mei 2012 heeft de Subdelegación del Gobierno en Álava dat bezwaar afgewezen. Zij heeft aangevoerd dat de door Khachab overgelegde arbeidsovereenkomst, die hij op 16 februari 2012 was aangegaan met het bedrijf Construcciones y distribuciones constru-label SL, op 1 maart 2012 was beëindigd, dat Khachab in 2012 slechts 15 dagen en in 2011 niet meer dan 48 dagen voor dat bedrijf had gewerkt, en dat hij ten tijde van het door hem aangevochten besluit geen enkele beroepsactiviteit uitoefende. De Subdelegación del Gobierno en Álava heeft daaruit afgeleid dat Khachab niet over voldoende inkomsten beschikte om zijn gezin na hereniging te onderhouden. Zij heeft ook beklemtoond dat er geen enkele aanwijzing was dat hij in het jaar na de indiening van zijn aanvraag wel genoeg inkomsten zou hebben.

19.

Bij uitspraak van 29 januari 2013 heeft de Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no 1 de Vitoria-Gasteiz (bestuursrechter te Vitoria-Gasteiz) de beslissing van de Subdelegación del Gobierno en Álava van 25 mei 2012 bevestigd. Hij heeft overwogen dat Khachab in de zes maanden voorafgaand aan zijn aanvraag slechts 63 dagen voor het bedrijf Construcciones y distribuciones constru-label SL had gewerkt, tegen een salaris van 929 EUR. Verder waren de door Khachab overgelegde arbeidsovereenkomsten uit de tijd vóór de met dat bedrijf gesloten overeenkomst van korte duur geweest. De bestuursrechter heeft daaruit afgeleid dat er geen enkele reden was om aan te nemen dat Khachab in het jaar na zijn aanvraag over voldoende inkomsten zou blijven beschikken om zijn gezin te onderhouden.

20.

Khachab is van de uitspraak van 29 januari 2013 in hoger beroep gegaan bij de verwijzende rechter. Hij verwijt de Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no 1 de Vitoria-Gasteiz met name geen rekening te hebben gehouden met een nieuw feit, namelijk dat hij sinds 26 november 2012 werkzaam is als sinaasappelplukker en dus genoeg inkomsten heeft om zijn gezin te onderhouden. De Abogado del Estado heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep. Hij stelt dat met nieuwe feiten geen rekening kon worden gehouden en dat uit het dossier van de administratieve procedure bleek dat Khachab geen enkel uitzicht had op het behoud van voldoende inkomsten in het jaar na zijn aanvraag.

21.

Het Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma del País Vasco (hooggerechtshof van de autonome regio Baskenland) heeft daarom de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:

‘Moet artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/86 aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling als die in het hoofdgeding, die het mogelijk maakt een verzoek om gezinshereniging af te wijzen met het argument dat de gezinshereniger niet beschikt over stabiele en regelmatige inkomsten die volstaan om zichzelf en zijn gezin te onderhouden, en wel op basis van een prospectieve beoordeling door de nationale autoriteiten van het perspectief op het behoud van de financiële middelen in het jaar dat volgt op de indiening van het verzoek, waartoe wordt gekeken naar de ontwikkeling van de inkomenspositie van de gezinshereniger in de zes maanden voorafgaand aan het verzoek?’

22.

De Spaanse, de Duitse, de Hongaarse en de Nederlandse regering alsmede de Europese Commissie hebben over deze vraag schriftelijke opmerkingen ingediend.

III — Beoordeling

23.

De verwijzende rechter wenst in wezen van het Hof te vernemen of artikel 7, lid 1, aanhef en onder c), van richtlijn 2003/86, waarin is bepaald dat de betrokken lidstaat van de gezinshereniger mag verlangen dat hij beschikt over ‘stabiele en regelmatige inkomsten die volstaan om hemzelf en zijn gezinsleden te onderhouden’, de bevoegde autoriteiten van die staat toestaat om een prospectieve inkomenstoets uit te voeren, dat wil zeggen om niet alleen te kijken naar de inkomsten van de gezinshereniger op het tijdstip van indiening en/of beoordeling van het verzoek om gezinshereniging, maar ook naar de inkomsten waarover hij in het jaar na dat verzoek zal beschikken, waartoe de waarschijnlijkheid dat de gezinshereniger zijn inkomsten nog één jaar zal behouden, wordt beoordeeld op basis van de inkomsten waarover hij in de zes maanden voorafgaand aan het verzoek heeft beschikt.

24.

Ik merk op dat de prejudiciële vraag niet gaat over het ‘volstaan’ van de inkomsten, dat wil zeggen over de hoogte ervan in vergelijking met, met name, het niveau van de nationale minimumlonen en -pensioenen, maar over het ‘regelmatige’ en ‘stabiele’ karakter van die inkomsten. Nagegaan moet namelijk worden of de bevoegde autoriteiten van de betrokken lidstaat niet alleen mogen eisen dat de gezinshereniger in het verleden over voldoende inkomsten heeft beschikt, maar ook dat er in de toekomst — gedurende een nader te bepalen periode en met een nader te bepalen regelmaat — genoeg inkomsten beschikbaar zullen zijn.

25.

Ik zal mij in deze conclusie dan ook niet bezighouden met de vraag of artikel 7, lid 1, aanhef en onder c), de Spaanse autoriteiten toestaat om van de gezinshereniger te eisen dat hij een inkomen ter hoogte van minimaal 150 % van de IPREM heeft.7. Ik wijs er echter op dat het Hof in het arrest Chakroun heeft geoordeeld dat ‘de lidstaten wel een bepaald referentiebedrag kunnen vaststellen, maar niet […] een minimuminkomen kunnen bepalen waaronder geen gezinshereniging wordt toegestaan, zonder enige concrete beoordeling van de situatie van iedere aanvrager’8., en dat die uitlegging steun vindt in artikel 17 van richtlijn 2003/869., dat eist dat rekening wordt gehouden met de specifieke omstandigheden van elk geval.

26.

De aan het Hof voorgelegde vraag bestaat in mijn ogen uit twee onderdelen. Ten eerste wil de verwijzende rechter van het Hof vernemen of de bevoegde autoriteiten van de betrokken lidstaat rekening mogen houden met de toekomstige inkomsten van de gezinshereniger, dat wil zeggen of een prospectieve beoordeling van de inkomensvoorwaarde van artikel 7, lid 1, onder c) van richtlijn 2003/86 überhaupt is toegestaan. Het tweede onderdeel van de vraag heeft betrekking op de in het kader van een dergelijke beoordeling in aanmerking te nemen factoren, dat wil zeggen op de duur van de periode gedurende welke de gezinshereniger nog over voldoende inkomsten zal moeten beschikken (volgens de Spaanse regeling na de indiening van het verzoek om gezinshereniging nog één jaar), en op de waarschijnlijkheid dat die inkomsten gedurende die periode beschikbaar blijven (die volgens de Spaanse regeling wordt beoordeeld aan de hand van de ontwikkeling van de inkomenspositie van de gezinshereniger in de zes maanden voorafgaand aan het verzoek).

27.

Ik zal hieronder dus eerst onderzoeken of artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/86 een prospectieve inkomenstoets toestaat. Ik merk al meteen op dat het in mijn ogen geen enkele twijfel lijdt dat deze richtlijn de lidstaten de ruimte laat om een dergelijke toets in te voeren. Daarna zal ik ingaan op de door de bevoegde autoriteiten van de betrokken lidstaat gevolgde methode om te beoordelen of het waarschijnlijk is dat de inkomsten van de gezinshereniger gedurende een bepaalde periode beschikbaar zullen blijven, en op de duur van die periode. Ik merk in dit verband op dat, nu richtlijn 2003/86 op dit punt zwijgt, de lidstaten weliswaar zelf die methode mogen bepalen, maar bij de uitoefening van die bevoegdheid niet het doel van deze richtlijn, namelijk het bevorderen van gezinshereniging, uit het oog mogen verliezen. Tegen de achtergrond van deze doelstelling zal ik de door de Spaanse regeling voorgeschreven en in het voorgaande punt in herinnering geroepen beoordelingsmethode onderzoeken.

A — Staat artikel 7, lid 1, onder c), van richtlijn 2003/86 een prospectieve inkomenstoets toe?

28.

Volgens artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/86 kan de betrokken lidstaat ‘de persoon die het verzoek om gezinshereniging heeft ingediend, verzoeken het bewijs te leveren dat de gezinshereniger beschikt over’, onder meer, ‘vaste en regelmatige inkomsten die volstaan om zichzelf en zijn gezinsleden te onderhouden zonder een beroep te doen op het stelsel voor sociale bijstand van de betrokken lidstaat’. Die bepaling geeft echter geen definitie van ‘vaste’ en ‘regelmatige’ inkomsten. Er staat weliswaar dat de lidstaten ‘de aard en de regelmaat van deze inkomsten [beoordelen]’10., maar deze toevoeging is te vaag om echt van nut te zijn bij de beoordeling of inkomsten als ‘vast’ en ‘regelmatig’ zijn te beschouwen. Daarentegen definieert genoemde bepaling niet alleen, althans negatief, wat moet worden verstaan onder inkomsten die ‘volstaan’ (namelijk inkomsten die hoog genoeg zijn om de gezinshereniger en zijn gezin in staat te stellen zonder sociale bijstand in hun onderhoud te voorzien), maar bevat zij ook aanwijzingen met betrekking tot de wijze waarop dat aspect van de inkomsten moet worden beoordeeld. Artikel 7, lid 1, onder c), laatste volzin, bevat immers de precisering dat de lidstaten bij de beoordeling van die inkomsten ‘rekening [kunnen] houden met de nationale minimumlonen en pensioenen, evenals met het aantal gezinsleden’.

29.

Het eerste lid van dat artikel maakt met andere woorden niet duidelijk of de stabiliteit en de regelmaat van de inkomsten het voorwerp kunnen zijn van een prospectieve beoordeling. Ik meen namelijk dat in dit verband geen bijzondere betekenis moet worden toegekend aan het gebruik van de tegenwoordige tijd in hetzelfde artikel (‘de betrokken lidstaat [kan] […] [verlangen] […] dat de gezinshereniger beschikt’)11.: uit het gebruik van de tegenwoordige in plaats van de toekomstige tijd (‘de betrokken lidstaat [kan] […] [verlangen] […] dat de gezinsherenigerzal beschikken’) kan volgens mij niet worden afgeleid dat een dergelijke prospectieve beoordeling is uitgesloten.12. Ook kan dat artikel niet aldus worden gelezen dat de gezinshereniger ‘[b]ij de indiening van het verzoek’ over genoeg inkomsten dient te beschikken. Die tijdsbepaling houdt in mijn ogen geen verband met het bezit van die inkomsten, maar met de bevoegdheid van de betrokken lidstaat om het bewijs daarvan te verlangen: het is ‘[b]ij de indiening van het verzoek’ dat ‘de betrokken lidstaat de persoon die het verzoek heeft ingediend, [kan] verzoeken het bewijs te leveren’ dat de gezinshereniger over voldoende inkomsten beschikt13..

30.

Hoewel uit artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/86 dus niet valt op te maken of de stabiliteit en de regelmaat van de inkomsten prospectief kunnen worden beoordeeld, verschaft in mijn ogen artikel 16 van deze richtlijn wel een antwoord op deze vraag.

31.

Volgens artikel 16, lid 1, aanhef en onder a), van richtlijn 2003/86 kunnen de lidstaten immers ‘het verzoek tot toegang en verblijf met het oog op gezinshereniging afwijzen of, in voorkomend geval, de verblijfstitel van een gezinslid intrekken of weigeren te verlengen’, onder meer ‘wanneer de in deze richtlijn gestelde voorwaarden niet of niet meer worden vervuld’.14. Met andere woorden: als na het verlenen van toestemming tot toegang en verblijf aan de gezinsleden een van de in richtlijn 2003/86 geformuleerde voorwaarden voor gezinshereniging niet ‘meer word[t] vervuld’, mogen de bevoegde autoriteiten van de betrokken lidstaat de verblijfstitel van de gezinsleden intrekken. Dat de gezinshereniger beschikt over inkomsten die volstaan om zichzelf en zijn gezinsleden te onderhouden zonder een beroep te doen op het stelsel voor sociale bijstand van de betrokken lidstaat, is een van de in richtlijn 2003/86 uitdrukkelijk geformuleerde ‘voorwaarden’ voor gezinshereniging. Artikel 7, lid 1, onder c), van deze richtlijn maakt namelijk deel uit van de bepalingen van hoofdstuk IV van de richtlijn (‘Vereisten voor de uitoefening van het recht op gezinshereniging’).15. Uit artikel 16, lid 1, van de richtlijn blijkt dus dat de betrokken lidstaten mogen verlangen dat de gezinshereniger over voldoende inkomsten beschikt om zijn gezin te onderhouden tijdens de gehele duur van het verblijf van dat gezin op het grondgebied van de betrokken lidstaat, dat wil zeggen totdat de gezinsleden in aanmerking komen voor een zelfstandige verblijfstitel, onafhankelijk van die van de gezinshereniger. Vanaf dat moment vallen zij namelijk niet meer onder richtlijn 2003/86, die het recht op gezinshereniging regelt.

32.

Een analyse van de totstandkomingsgeschiedenis van de artikelen 7 en 16 van richtlijn 2003/86 bevestigt de door mij in het voorgaande punt getrokken conclusie. Daaruit blijkt namelijk dat volgens de in het oorspronkelijke richtlijnvoorstel van de Commissie opgenomen versie van artikel 16 vervalsing van documenten, fraude of een schijnhuwelijk of —adoptie de enige gronden waren waarop een lidstaat de verblijfstitel van gezinsleden mocht intrekken of weigeren te verlengen.16. In die oorspronkelijke versie van artikel 16 was dus niet bepaald dat de verblijfstitel van de gezinsleden mocht worden ingetrokken indien de gezinshereniger niet meer over voldoende inkomsten beschikte om in hun onderhoud te voorzien. Nadat de delegaties van diverse lidstaten hadden voorgesteld om in de tekst van artikel 7, lid 1, een minimumperiode op te nemen gedurende welke de gezinshereniger aan onder meer de inkomenseis zou moeten voldoen17., en omdat de delegaties het niet eens konden worden over de duur van een dergelijke periode18., is hetzelfde artikel 16 uiteindelijk gewijzigd in die zin, dat de lidstaten de mogelijkheid hebben gekregen de verblijfstitel van de gezinsleden in te trekken wanneer de gezinshereniger niet langer aan de voorwaarde van artikel 7, lid 1, onder c), van richtlijn 2003/86 voldoet. Het is dus wel degelijk omdat de lidstaten van de gezinshereniger mogen eisen dat hij over voldoende inkomsten beschikt om zijn gezin na binnenkomst op hun grondgebied te onderhouden, dat artikel 16, lid 1, van deze richtlijn hun toestaat om de verblijfstitel van de gezinsleden in te trekken wanneer de gezinshereniger na de toestemming tot gezinshereniging niet langer aan die voorwaarde voldoet.

33.

Er is nog een andere bepaling van richtlijn 2003/86 die pleit voor de zienswijze dat de lidstaten hun bevoegde autoriteiten moeten kunnen toestaan om in het kader van gezinshereniging een prospectieve inkomenstoets uit te voeren. Volgens artikel 3, lid 1, is deze richtlijn ‘van toepassing wanneer de gezinshereniger wettig in een lidstaat verblijft, in het bezit is van een door een lidstaat afgegeven verblijfstitel met een geldigheidsduur van één jaar of langer en reden heeft om te verwachten dat hem een permanent verblijfsrecht zal worden toegekend, indien de leden van zijn gezin onderdanen van een derde land met ongeacht welke status zijn’19.. Deze bepaling preciseert niet wanneer er sprake is van een ‘reden om te verwachten dat een permanent verblijfsrecht zal worden toegekend’. In de van 3 april 2014 daterende mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement betreffende richtsnoeren voor de toepassing van richtlijn 2003/8620. (hierna: ‘Commissiemededeling’) staat echter te lezen dat de gezinshereniger die in het bezit is van een ‘verblijfstitel[…] voor specifieke doeleinden met een beperkte, niet-verlengbare geldigheidsduur’, in beginsel dat vooruitzicht niet heeft.21. Nu artikel 3, lid 1, van richtlijn 2003/86 de bevoegde autoriteiten van de betrokken lidstaat toestaat om met betrekking tot de verkrijging van een permanent verblijfsrecht een prospectieve beoordeling te verrichten, zou het incoherent zijn een dergelijke beoordeling uit te sluiten waar het gaat om de inkomsten waarover de gezinshereniger na de toestemming tot gezinshereniging zal beschikken.

34.

Overigens wordt artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/86 ook door de Commissie zo uitgelegd. In de Commissiemededeling staat namelijk dat ‘[d]e stabiliteit en regelmatigheid van de inkomsten moeten worden beoordeeld op basis van een prognose dat de inkomsten redelijkerwijs in de nabije toekomst beschikbaar zijn, zodat de indiener van het verzoek geen beroep hoeft te doen op het stelsel voor sociale bijstand’.22.

35.

In casu verlangt artikel 54, lid 2, eerste alinea, van koninklijk besluit 557/2011 van de bevoegde autoriteiten dat zij een prospectieve inkomenstoets uitvoeren. De bevoegde autoriteiten moeten volgens die bepaling immers beoordelen of er ‘uitzicht [is] op het behoud van een inkomstenbron gedurende [het] jaar’ dat volgt op de indiening van het verzoek om gezinshereniging. Zoals wij hebben gezien, staat richtlijn 2003/86 een dergelijke beoordeling toe.

36.

Het antwoord aan de verwijzende rechter moet dan ook luiden dat artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/86, gelezen in samenhang met de artikelen 16, lid 1, onder a), en 3, lid 1, van deze richtlijn, zich niet ertegen verzet dat de lidstaten hun bevoegde autoriteiten toestaan om in het kader van gezinshereniging een prospectieve inkomenstoets uit te voeren, dat wil zeggen om niet alleen rekening te houden met de inkomsten die de gezinshereniger heeft op het moment waarop hij het verzoek om gezinshereniging indient, maar ook met de inkomsten waarover hij daarna zal beschikken.

B — Beoordeling door de bevoegde autoriteiten van de lidstaten van de waarschijnlijkheid dat de gezinshereniger na de indiening van het verzoek om gezinshereniging over zijn inkomsten blijft beschikken

37.

Hoewel uit richtlijn 2003/86 duidelijk blijkt dat de lidstaten hun bevoegde autoriteiten mogen toestaan om in het kader van gezinshereniging een prospectieve inkomenstoets uit te voeren, preciseert deze richtlijn niet volgens welke methode moet worden beoordeeld of de gezinshereniger zijn inkomsten zal behouden, noch gedurende welke periode de inkomsten beschikbaar moeten blijven om als ‘vast’ en ‘regelmatig’ in de zin van artikel 7, lid 1, onder c), te gelden23.. Het is dus aan de lidstaten om die beoordelingsmethode vast te stellen, en om te bepalen hoe lang de gezinshereniger de inkomsten moet behouden waarover hij beschikt op het moment waarop de gezinshereniging wordt toegestaan.24.

38.

Het Hof heeft evenwel geoordeeld dat ‘aangezien gezinshereniging de algemene regel is, de bevoegdheid in artikel 7, lid 1, aanhef en [onder c)], van de richtlijn strikt moet worden uitgelegd’, alsook dat ‘de lidstaten hun handelingsvrijheid niet zo mogen gebruiken dat afbreuk wordt gedaan aan het doel van de richtlijn, namelijk de bevordering van gezinshereniging’.25. Ik wijs er in dit verband op dat gezinshereniging ‘de algemene regel’ is, aangezien het hier een recht betreft. Het Hof heeft immers geoordeeld dat artikel 4, lid 1, van richtlijn 2003/86, waarin is bepaald dat de lidstaten ‘toestemming’ tot toegang en verblijf geven aan bepaalde gezinsleden, ‘de lidstaten precieze positieve verplichtingen op[legt], waaraan duidelijk omschreven subjectieve rechten beantwoorden, aangezien het de lidstaten verplicht om in de door de richtlijn vastgestelde gevallen de gezinshereniging van bepaalde leden van het gezin van de gezinshereniger toe te staan zonder hun beoordelingsmarge te kunnen uitoefenen’.26.

39.

Bovendien blijkt uit de rechtspraak dat de ingevolge artikel 7, lid 1, aanhef en onder c), van richtlijn 2003/86 aan de lidstaten toekomende bevoegdheid om van de gezinshereniger te eisen dat hij over vaste, regelmatige en voldoende inkomsten beschikt, moet worden uitgelegd in het licht van het recht op eerbieding van het gezinsleven.27. Ook moet bij de uitoefening van die bevoegdheid het evenredigheidsbeginsel in acht worden genomen.28. Tot slot dient rekening te worden gehouden met artikel 17 van richtlijn 2003/86, dat een concrete beoordeling van de situatie van iedere aanvrager verlangt.29.

40.

Nu de bevoegdheid van de lidstaten om het bewijs van vaste, regelmatige en voldoende inkomsten te verlangen, strikt moet worden uitgelegd, moet dit vanzelfsprekend ook gelden voor de uit die bevoegdheid voortvloeiende bevoegdheid van de lidstaten om te voorzien in een prospectieve inkomenstoets door hun bevoegde autoriteiten. En ook bij de uitoefening van die bevoegdheid moeten het evenredigheidsbeginsel en artikel 17 van richtlijn 2003/86 in acht worden genomen.

41.

Zoals wij hebben gezien, bepaalt in casu artikel 54, lid 2, eerste alinea, van koninklijk besluit 557/2011 dat de gezinshereniger over voldoende inkomsten moet blijven beschikken om zijn gezin in het jaar na de indiening van het verzoek om gezinshereniging te onderhouden, en dat bij de beoordeling van de waarschijnlijkheid dat die inkomsten gedurende dat jaar beschikbaar zullen blijven, wordt gekeken naar de ontwikkeling van de inkomenspositie van de gezinshereniger in de zes maanden voorafgaand aan het verzoek.

42.

Wat betreft de periode van één jaar gedurende welke de gezinshereniger volgens de Spaanse regeling voldoende inkomsten moet houden: deze lijkt mij niet disproportioneel. Ik memoreer in dit verband dat in het kader van de voorbereidende werkzaamheden voor richtlijn 2003/86 door sommige delegaties langere perioden waren voorgesteld, variërend van twee tot vijf jaar. Ook hadden enkele lidstaten voorgesteld om de periode gedurende welke de gezinshereniger aan de inkomensvoorwaarde van artikel 7, lid 1, aanhef en onder c), van richtlijn 2003/86 moet blijven voldoen, gelijk te trekken met de verblijfsperiode waarna zijn gezinsleden recht hebben op een zelfstandige verblijfstitel, die niet langer van zijn verblijfstitel afhankelijk is, welke periode volgens artikel 15, lid 1, van deze richtlijn maximaal vijf jaar mag bedragen.30.

43.

Wat betreft de methode die moet worden gevolgd om te beoordelen of de inkomsten van de gezinshereniger vanaf het tijdstip van indiening van het verzoek om gezinshereniging dus nog één jaar beschikbaar zullen zijn: ik zie niet in waarom de inaanmerkingneming van de ontwikkeling van de inkomenspositie van de gezinshereniger in de zes maanden voorafgaand aan dat verzoek, afbreuk zou doen aan het doel of het nuttig effect van richtlijn 2003/86. Het is niet gezegd dat de gezinshereniger en zijn gezin beter af zouden zijn indien werd gekeken naar het inkomenspatroon over een langere periode, bijvoorbeeld van één jaar. Dit zou wel het geval zijn als de gezinshereniger bijvoorbeeld eerst zeven maanden had gewerkt, daarna werkloos was geworden en vervolgens vier maanden later weer werk had gevonden31., maar niet als hij van de twaalf maanden vóór zijn verzoek alleen de laatste vijf had gewerkt32..

44.

In casu heeft Khachab op 20 februari 2012 een verzoek om gezinshereniging ingediend. Blijkens de verwijzingsbeslissing heeft hij in de zes maanden daarvóór slechts 63 dagen gewerkt (voor het bedrijf Construcciones y distribuciones constru-label SL).33. Als dit inderdaad zijn situatie is, kan in mijn ogen niet worden aangenomen dat hij over voldoende inkomsten zal beschikken om zijn echtgenote na haar binnenkomst op het Spaanse grondgebied te onderhouden. Ik merk echter op dat Khachab in het bezit lijkt te zijn van een vergunning tot langdurig verblijf en naar zijn zeggen meer dan vijf jaar lang premies en bijdragen in Spanje heeft afgedragen, wat erop wijst dat hij over regelmatige inkomsten beschikt, althans daarover beschikte toen hem die vergunning werd verleend. Ook wijs ik erop dat hij op 26 november 2012 weer werk heeft gevonden, al lijken de nationale procesregels de verwijzende rechter inderdaad te beletten dat feit in aanmerking te nemen.

45.

Het is derhalve aan de verwijzende rechter om aan de hand van die gegevens, met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel en door een onderzoek van de persoonlijke situatie van Khachab conform artikel 17 van richtlijn 2003/86, te beoordelen of het waarschijnlijk is dat hij genoeg inkomsten heeft om zijn echtgenote te onderhouden, en zo ja, dat hij over voldoende inkomsten zal blijven beschikken nadat de gezinshereniging is toegestaan.

IV — Conclusie

46.

Gelet op een ander geef ik het Hof in overweging de vraag van het Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma del País Vasco (hooggerechtshof van de autonome regio Baskenland) te beantwoorden als volgt:

‘1)

Artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/86/EG van de Raad van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging, gelezen in samenhang met de artikelen 16, lid 1, onder a), en 3, lid 1, van deze richtlijn, verzet zich niet ertegen dat de lidstaten hun bevoegde autoriteiten toestaan om bij de beoordeling van een verzoek om gezinshereniging een prospectieve inkomenstoets uit te voeren, dat wil zeggen om niet alleen rekening te houden met de inkomsten die de gezinshereniger heeft op het moment waarop hij zijn verzoek indient, maar ook met de inkomsten waarover hij daarna zal beschikken.

2)

De aan de bevoegde autoriteiten van de betrokken lidstaat toekomende bevoegdheid om in het kader van gezinshereniging een prospectieve inkomenstoets uit te voeren, mag geen afbreuk doen aan het doel van richtlijn 2003/86, namelijk het bevorderen van gezinshereniging, en moet worden uitgeoefend met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel en van artikel 17 van deze richtlijn, met name wat betreft de duur van de periode gedurende welke de inkomsten van de gezinshereniger beschikbaar moeten blijven.’

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.