HvJ EU, 09-02-2017, nr. C-560/14

Volgens artikel 1 van richtlijn 2004/83 heeft deze richtlijn tot doel minimumnormen vast te stellen voor enerzijds de voorwaarden waaraan onderdanen van derde landen en staatlozen moeten voldoen om voor internationale bescherming in aanmerking te komen, en anderzijds de inhoud van de verleende bescherming.

Volgens artikel 2, onder e), van richtlijn 2004/83 komt een persoon voor de subsidiairebeschermingsstatus in aanmerking wanneer er zwaarwegende gronden bestaan om aan te nemen dat hij, wanneer hij naar zijn land van herkomst terugkeert, een reëel risico zou lopen op ernstige schade als omschreven in artikel 15 van deze richtlijn. Volgens laatstgenoemd artikel worden als ernstige schade beschouwd, de doodstraf of executie [onder a], of de foltering of andere onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen van de betrokkene [onder b], of ook nog de ernstige bedreiging van het leven of de persoon van een burger als gevolg van willekeurig geweld in het kader van een internationaal of binnenlands gewapend conflict [onder c].

Artikel 4 van richtlijn 2004/83, in hoofdstuk II met het opschrift ‘Beoordeling van verzoeken om internationale bescherming’, geeft indicaties voor de wijze waarop de aan dergelijke verzoeken ten grondslag liggende feiten en omstandigheden moeten worden beoordeeld. Zo bepaalt artikel 4, lid 1, tweede volzin, dat de lidstaat tot taak heeft om de relevante elementen van het verzoek om internationale bescherming in samenwerking met de verzoeker te beoordelen. Voorts blijkt uit artikel 4, lid 3, dat de beoordeling van een verzoek om internationale bescherming moet plaatsvinden op individuele basis en onder meer rekening houdt met een aantal aldaar vermelde aspecten, waaronder, volgens het bepaalde onder c) van dit lid, de individuele situatie en persoonlijke omstandigheden van de verzoeker, teneinde te beoordelen of op basis van de persoonlijke omstandigheden van de verzoeker, de daden waaraan hij blootgesteld is of blootgesteld zou kunnen worden met vervolging of ernstige schade overeenkomen.

Richtlijn 2005/857. stelt minimumnormen vast voor de procedures voor de behandeling van verzoeken tot toekenning van de vluchtelingenstatus. Artikel 3 van deze richtlijn stelt het toepassingsgebied daarvan vast, en bepaalt in lid 1 dat zij van toepassing is op alle asielverzoeken. Lid 3 van artikel 3 luidt evenwel: ‘Wanneer de lidstaten een procedure volgen of invoeren waarbij asielverzoeken tegelijkertijd worden behandeld als verzoeken op basis van het Verdrag van Genève en als verzoeken om andere vormen van internationale bescherming verleend overeenkomstig de in artikel 15 van richtlijn 2004/83/EG bepaalde omstandigheden, passen zij de richtlijn gedurende de gehele procedure toe.’ Lid 4 van dit artikel 3 bepaalt: ‘Bovendien kunnen de lidstaten besluiten deze richtlijn toe te passen bij procedures waarin wordt beslist over verzoeken om ongeacht welke vorm van internationale bescherming.’

Artikel 12, lid 1, van richtlijn 2005/85, met het opschrift ‘Persoonlijk onderhoud’, bepaalt: ‘Alvorens de beslissingsautoriteit een beslissing neemt, wordt de asielzoeker in de gelegenheid gesteld persoonlijk gehoord te worden over zijn asielverzoek door een daartoe naar nationaal recht bevoegde persoon.’ Volgens de leden 2 en 3 van artikel 12 kan evenwel in een aantal aldaar vermelde gevallen van het persoonlijk onderhoud worden afgezien.8.

Zoals reeds opgemerkt, bestonden er in Ierland volgens de destijds op de feiten van de zaak toepasselijke regeling specifieke en afzonderlijke opeenvolgende procedures voor het asielverzoek en voor het verzoek om toekenning van subsidiaire bescherming.

De procedure voor de toekenning van subsidiaire bescherming werd geregeld door de European Communities (Eligibility for Protection) Regulations 2006 (regeling van 2006 inzake de voorwaarden om in het kader van de Europese Gemeenschappen voor bescherming in aanmerking te komen), die op 9 oktober 2006 door de Minister for Justice, Equality and Law Reform (hierna: ‘Minister’) was vastgesteld en met name de omzetting van richtlijn 2004/83 nationaal recht beoogde.

In die regeling was niet bepaald dat de persoon die om subsidiaire bescherming verzoekt, in het kader van de behandeling van zijn verzoek persoonlijk moet worden gehoord. De regeling inzake de procedure voor de behandeling van verzoeken tot subsidiaire bescherming heeft inmiddels twee hervormingen ondergaan9., die ratione temporis evenwel niet relevant zijn voor de onderhavige zaak.

Volgens vaste rechtspraak vormt de eerbiediging van de rechten van de verdediging een fundamenteel beginsel van het Unierecht waarvan het recht om in elke procedure te worden gehoord integraal deel uitmaakt.14.

Het recht van eenieder om te worden gehoord voordat jegens hem een voor hem nadelige individuele maatregel wordt genomen, is thans uitdrukkelijk vastgelegd in artikel 41, lid 2, onder a), van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, aangezien dit een bijzondere uitdrukking is van het recht op behoorlijk bestuur.15.

Zoals ik recentelijk nog in herinnering heb kunnen brengen16., blijft in de rechtspraak discussie bestaan over de toepasbaarheid van artikel 41 van het Handvest op lidstaten wanneer zij het Unierecht ten uitvoer brengen.17. Volgens een eerste opvatting in de rechtspraak, waarbij ik mij aansluit18., vormt dit artikel een bepaling van algemene toepassing die niet alleen geldt voor de instellingen, organen en instanties van de Unie, maar ook voor de lidstaten wanneer zij maatregelen nemen om het recht van de Unie ten uitvoer te brengen.19. Een andere opvatting in de rechtspraak gaat uit van de bewoordingen van deze bepaling, die uitdrukkelijk uitsluitend is gericht tot de instellingen, de organen en de instanties van de Unie, en niet tot de lidstaten. Volgens die opvatting, volgt hieruit dat het recht om de worden gehoord van een persoon die partij is bij een procedure voor een overheidsdienst van een lidstaat waarin deze dienst het Unierecht ten uitvoer brengt, zijn grondslag niet vindt in artikel 41 van het Handvest, maar in het algemene Unierechtelijke beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging.20.

In de onderhavige zaak is dit vraagstuk weliswaar in zekere mate relevant voor de exacte vaststelling van de rechtsgrondslag van M.'s recht om te worden gehoord, maar in werkelijkheid heeft het, zoals de Commissie ter terechtzitting heeft opgemerkt, geen praktische gevolgen, omdat er geen twijfel over bestaat dat dit recht door de Ierse autoriteiten moet worden geëerbiedigd, ongeacht of het op artikel 41 van het Handvest of op het algemene beginsel van het Unierecht is gebaseerd.

Wat de inhoud van het recht om te worden gehoord betreft, blijkt uit de rechtspraak van het Hof dat dit recht waarborgt dat eenieder in staat wordt gesteld naar behoren en daadwerkelijk zijn standpunt kenbaar te maken in het kader van een administratieve procedure en voordat een besluit wordt genomen dat zijn belangen op nadelige wijze kan beïnvloeden.21. Dat recht impliceert tevens dat de bevoegde dienst met de nodige aandacht kennis neemt van de opmerkingen van de betrokkene door alle relevante gegevens van het geval zorgvuldig en onpartijdig te onderzoeken en de beschikking toereikend te motiveren.22.

Opgemerkt is dat het recht om te worden gehoord een dubbele functie heeft: ten eerste is het van belang voor de behandeling van de zaak en voor een zo nauwkeurig en correct mogelijke vaststelling van de feiten, en ten tweede moet het verzekeren dat de betrokkene effectief wordt beschermd. Het beoogt met name te garanderen dat elk besluit waardoor een persoon wordt benadeeld, met volledige kennis van zaken wordt vastgesteld23. en dat de bevoegde autoriteit in staat wordt gesteld om een vergissing te corrigeren of dat de betrokkene in staat wordt gesteld persoonlijke omstandigheden aan te voeren die ervoor pleiten dat het besluit wordt genomen, niet wordt genomen of een bepaalde inhoud heeft.24.

Wanneer de overheden van de lidstaten maatregelen nemen die binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen, rust op hen de verplichting tot eerbiediging van de rechten van de verdediging, en derhalve ook van het recht om te worden gehoord van de adressaten van besluiten die de belangen van die adressaten aanmerkelijk raken, ook al voorziet de toepasselijke wetgeving niet uitdrukkelijk in een dergelijke formaliteit.25.

Uit de rechtspraak blijkt dat wanneer de voorwaarden waaronder de eerbiediging van de rechten van de verdediging in het kader van een bepaalde procedure moet worden gewaarborgd, niet door het Unierecht zijn vastgesteld, deze voorwaarden een aangelegenheid van het nationale recht zijn, mits de in dat verband vastgestelde maatregelen dezelfde draagwijdte hebben als die voor particulieren in vergelijkbare nationaalrechtelijke situaties (gelijkwaardigheidsbeginsel) en de uitoefening van de door de rechtsorde van de Unie verleende rechten van de verdediging in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk wordt gemaakt (doeltreffendheidsbeginsel)26.. Die vereisten van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid geven uitdrukking aan de algemene verplichting van de lidstaten om de eerbiediging van de rechten van verdediging die de justitiabelen aan het Unierecht ontlenen, te waarborgen, met name bij de vaststelling van procedurevoorschriften.27.

Niettemin blijkt dat de grondrechten, zoals de eerbiediging van de rechten van de verdediging, geen absolute gelding hebben, maar kunnen worden beperkt, mits deze beperkingen werkelijk beantwoorden aan de doeleinden van algemeen belang die met de betrokken maatregel worden nagestreefd, en, het nagestreefde doel in aanmerking genomen, geen onevenredige en onduldbare ingreep impliceren waardoor de gewaarborgde rechten in hun kern worden aangetast.28.

Daarnaast moet het bestaan van een schending van de rechten van de verdediging worden beoordeeld aan de hand van de specifieke omstandigheden van het geval, met name de aard van de betrokken handeling, de context van de vaststelling ervan en de rechtsregels die de betrokken materie beheersen.29. Meer in het bijzonder heeft het Hof erop gewezen dat de wijze waarop de betrokkene zijn recht om te worden gehoord moet kunnen uitoefenen voordat jegens hem een besluit wordt genomen, moet worden beoordeeld in het licht van het doel van toepasselijke regeling.30.

Uit het bovenstaande volgt dat het in de algehele context van de rechtspraak van het Hof over de rechten van de verdediging zoals hierboven beschreven, alsook van het stelsel en de doelstellingen van de betrokken Unieregeling, is dat de lidstaten de voorwaarden en modaliteiten moeten vaststellen voor de waarborging van het recht om te worden gehoord van adressaten van besluiten die de belangen van die adressaten aanmerkelijk raken31., met inachtneming van het gelijkwaardigheidsbeginsel en het doeltreffendheidsbeginsel zoals vermeld in punt 32 van deze conclusie.

In de bij de verwijzende rechter aanhangige zaak biedt het Unierecht geen duidelijke regels voor de vaststelling van de voorwaarden en modaliteiten ter waarborging dat in de administratieve procedure het recht om te worden gehoord van een onderdaan van een derde land die een verzoek tot subsidiaire bescherming indient, wordt geëerbiedigd.

Zo zijn deze voorwaarden en modaliteiten in het kader van een regeling als die welke voor de verwijzende rechter relevant is, niet vastgesteld in richtlijn 2004/83, die geen procedurevoorschriften bevat die van toepassing zijn op de behandeling van een verzoek tot internationale bescherming32., en evenmin in richtlijn 2005/85, die ingevolge artikel 3 ervan niet van toepassing is op verzoeken tot subsidiaire bescherming, tenzij wanneer een lidstaat één enkele procedure invoert voor de behandeling van de twee verzoeken tot internationale bescherming (asiel en subsidiaire bescherming)33., waarvan, zoals gezien, geen sprake was in de regeling die ten tijde van de feiten van deze zaak in Ierland van toepassing was.34.

Uit de vaststelling dat richtlijn 2005/85 niet van toepassing is, volgt dat het vraagstuk van het eventuele bestaan van een recht op een hoorzitting in de procedure betreffende het verzoek tot subsidiaire bescherming van M. in elk geval niet kan worden geanalyseerd tegen de achtergrond van artikel 12 van richtlijn 2005/85. Deze bepaling kan in casu immers niet worden toegepast, ook niet op analoge wijze. Zoals Ierland terecht heeft opgemerkt, zou een — zij het indirecte — toepassing daarvan immers enerzijds ertoe zou leiden dat de keuze van de wetgever van een lidstaat die onder vigeur van richtlijn 2005/85 ervoor heeft geopteerd om asielverzoeken en verzoeken tot subsidiaire bescherming aan twee verschillende procedures te onderwerpen, in wezen teniet wordt gedaan, en anderzijds elke nuttige werking ontnemen aan de leden 3 en 4 van artikel 3 van deze richtlijn door in wezen voor te schrijven dat deze regeling ook wordt toegepast op gevallen waarin zij niet van toepassing is.

Bij gebreke aan specifieke bepalingen in het Unierecht blijkt uit de in punt 32 vermelde rechtspraak dat de lidstaten overeenkomstig het beginsel van procedurele autonomie bevoegd blijven om de voorwaarden en de procedurele regels vast te stellen voor de eerbiediging van het recht om te worden gehoord in de procedure betreffende de behandeling van een verzoek tot subsidiaire bescherming, met dien verstande dat daarbij de eerbiediging van de grondrechten en van het gelijkwaardigheids- en doeltreffendheidsbeginsel worden gewaarborgd35..

Zo brengt het vereiste dat de doeltreffendheid van de Unierechtelijke bepalingen inzake subsidiaire bescherming ten volle wordt gewaarborgd, met zich mee dat de nationale procedurele regels het verloop van de procedure betreffende de verzoeken tot toekenning van deze bescherming zodanig moeten regelen dat zij aanvragers effectieve toegang tot de hun door richtlijn 2004/83 verleende rechten waarborgen.36. In de onderhavige zaak houdt dit in dat de nationale regeling dient te voorzien in voorwaarden en procedureregels voor de uitoefening van het recht om in de procedure te worden gehoord, die de betrokkenen effectieve toegang bieden tot de rechten die uit de subsidiairebeschermingsstatus voortvloeien.

In dit verband blijkt uit de in punt 34 en 35 van deze conclusie vermelde rechtspraak dat bij de beoordeling van de draagwijdte van het recht om te worden gehoord, en van de voorwaarden en procedurele regels die voor de eerbiediging daarvan nodig zijn, rekening moet worden gehouden met de aard en de doelstellingen van de procedure die in het geding is, dat wil zeggen, in het onderhavige geval de procedure die gericht is op toekenning van de subsidiairebeschermingsstatus bedoeld in richtlijn 2004/83.

De in richtlijn 2004/83 geformuleerde regels inzake subsidiaire bescherming hebben uitdrukkelijk tot doel een ‘passende status’ te verlenen aan eenieder die, ofschoon hij niet voldoet aan de voorwaarden om als vluchteling te worden erkend, niettemin internationale bescherming behoeft.37. De subsidiaire bescherming vormt derhalve een soort aanvullende bescherming ten opzichte van voor vluchtelingen geldende bescherming38., die uitsluitend wordt toegekend indien is voldaan aan andere vereisten dan die welke voor de toekenning van het recht op asiel gelden, en rechten toekent die naar de aard ervan verschillen van die welke met de vluchtelingenstatus worden toegekend.39.

Tegen de achtergrond van deze doelstelling wordt de procedure voor de beoordeling van het verzoek tot subsidiaire bescherming gekenmerkt door het feit de specifieke individuele situatie van de verzoeker een wezenlijke rol speelt bij de beoordeling van dat verzoek, hetgeen overigens tot uitdrukking komt in de bepalingen van richtlijn 2004/83.

Wat enerzijds de soorten ernstige schade als bedoeld in artikel 15 van richtlijn 2004/83 betreft, waarvan het risico de erkenning van subsidiaire bescherming rechtvaardigt40., volgt uit de rechtspraak deze allemaal impliceren dat rekening wordt gehouden met de specifieke individuele situatie van de verzoeker. Zoals het Hof heeft gepreciseerd zien de bepalingen onder a) en b) van dit artikel immers op situaties waarin degene die om subsidiaire bescherming verzoekt specifiek wordt blootgesteld aan het risico op een bepaalde soort schade. Met betrekking tot het bepaalde onder c) van dit artikel dat weliswaar ziet op een algemener risico van schade, heeft het Hof er echter op gewezen dat ook in laatstgenoemde geval de persoonlijke situatie van de verzoeker een fundamentele rol kan spelen bij de eindbeslissing. Het Hof heeft immers verklaard dat hoe meer de verzoeker eventueel het bewijs kan leveren dat hij specifiek wordt geraakt om redenen die te maken hebben met zijn persoonlijke omstandigheden, hoe lager de mate van willekeurig geweld zal zijn die vereist is opdat hij in aanmerking komt voor subsidiaire bescherming41.

Anderzijds blijkt uit artikel 4, lid 3, onder c), van richtlijn 2004/83 overigens uitdrukkelijk dat bij het onderzoek van een verzoek tot internationale bescherming, en derhalve ook van een verzoek tot subsidiaire bescherming, rekening moet worden gehouden met de individuele en persoonlijke situatie van de verzoeker, teneinde te beoordelen of op basis van diens persoonlijke omstandigheden, de daden waaraan hij blootgesteld is of blootgesteld zou kunnen worden, met ernstige schade overeenkomen.

Daarnaast is terecht opgemerkt dat de procedure tot toekenning van de subsidiairebeschermingsstatus, net als die tot de toekenning van de vluchtelingenstatus, wordt gekenmerkt door een moeilijke materiële en menselijke situatie en betrekking heeft op de vrijwaring van essentiële rechten van de betrokkene, voor wie de te nemen beslissing van vitaal belang is. Deze procedure onderscheidt zich dus door bijzonder centrale rol van de persoon van de betrokkene, die niet alleen de procedure inleidt, maar ook de enige is die zijn persoonlijke achtergrond die tot toekenning van deze status kan leiden, alsmede de context daarvan concreet kan uiteenzetten.42.

Het is overigens juist wegens de specifieke doelstellingen en aard van de procedure tot toekenning van subsidiaire bescherming en de verschillen daarvan ten opzichte van de procedure tot toekenning van de vluchtelingenstatus dat het Hof in het arrest M. (C-277/11, EU:C:2012:744) met nadruk heeft gewezen op het wezenlijke karakter van het recht van de betrokkenen om in deze procedure te worden gehoord, alsmede op het vereiste dat dit recht in deze procedure ten volle wordt gewaarborgd, ook in een stelsel in twee fasen als het stelsel dat in het hoofdgeding aan de orde is.43.

Uit het bovenstaande volgt dat, gelet op de specifieke aard en de doelstellingen van de procedure die tot erop gericht is, na te gaan of is voldaan aan de vereisten voor toekenning van de subsidiairebeschermingsstatus, de doeltreffendheid van de toegang tot de rechten die door deze status worden toegekend, impliceert dat de betrokkene in staat wordt gesteld om het recht om in deze procedure te worden gehoord, op bijzonder effectieve wijze uit te oefenen. Slechts indien de verzoeker werkelijk de mogelijkheid heeft om zijn persoonlijke achtergrond en de context daarvan naar behoren en doeltreffend te presenteren, door aan de bevoegde overheidsdienst alle feiten en aspecten ter ondersteuning van zijn verzoek volledig en passend uiteen te zetten, heeft hij effectieve toegang tot de met deze status gepaard gaande rechten zoals vastgesteld in richtlijn 2004/83.

In dit verband dient erop te worden gewezen dat ook het zojuist vermelde vereiste te waarborgen dat het recht om te worden gehoord op bijzonder effectieve wijze kan worden uitgeoefend, evenzeer voor de procedure betreffende de subsidiairebeschermingsstatus als voor die betreffende de vluchtelingenstatus geldt. Hoewel, zoals gezegd, voor de toekenning van elke status verschillende vereisten gelden, hebben beide procedures immers de in de punten 43 en 46 van deze conclusie vermelde kenmerken, namelijk dat de persoon van de verzoeker centraal staat en dat de belangen die op het spel staan, voor hem van vitaal belang zijn, en dat de eindbeslissing belangrijk is voor de specifieke persoonlijke situatie van de verzoeker. Dit wordt overigens bevestigd door het feit dat het genoemde artikel 4, lid 3, onder c), van richtlijn 2004/83 op beide statussen van toepassing is.

Overigens volgt uit de omstandigheid dat de twee statussen worden toegekend op grond van verschillende criteria, alsmede uit het uit het genoemde artikel 4, lid 3, onder c), van richtlijn 2004/83 voortvloeiende vereiste dat de individuele en persoonlijke situatie van de verzoeker specifiek en afzonderlijk wordt beoordeeld met betrekking tot de twee verschillende criteria (te weten, enerzijds, het risico van vervolging, en anderzijds, het risico van ernstige schade), dat het recht om te worden gehoord in de twee procedures een procedurele waarborg vormt die naar verschillende aspecten verwijst.

Op dit punt rijst de — voor het hoofdgeding fundamentele — vraag of aan het genoemde vereiste van waarborging van de doeltreffendheid van het recht om te worden gehoord in de procedure betreffende de toekenning van subsidiaire bescherming uitsluitend kan worden voldaan door de betrokkenen persoonlijk te horen, dan wel of daartoe, zoals de Ierse regering heeft aangevoerd, in een stelsel in twee fasen voor de toekenning van internationale bescherming de mogelijkheid om schriftelijke opmerkingen in te dienen kan volstaan, omdat de betrokkene reeds in de eerdere procedure tot toekenning van de vluchtelingenstatus is gehoord.

In dit verband merk ik in de eerste plaats op dat, anders dan M. lijkt te menen, uit het arrest M. (C-277/11, EU:C:2012:744) niet blijkt dat het Hof heeft geoordeeld dat de betrokkene in de procedure tot toekenning van subsidiaire bescherming volstrekt altijd moet worden gehoord.

Meer in het bijzonder blijkt die uitlegging niet uit de overweging van het Hof in de laatste volzin van punt 95, tweede streepje van dit arrest, die letterlijk is weergegeven in punt 15 van deze conclusie. Deze overweging moet worden bezien in de context van het arrest. Naar mijn oordeel antwoordt het Hof daarmee namelijk op het in punt 90 van het arrest beschreven argument dat indien de betrokkene in een stelsel in twee fasen bij de behandeling van de asielaanvraag al is gehoord, hij ‘niet opnieuw dient te worden gehoord bij de behandeling van het verzoek om subsidiaire bescherming, omdat dit vormvoorschrift in feite een herhaling zou betekenen van het gesprek dat de vreemdeling in een overwegend gelijkaardige context reeds heeft gehad’.

Tegen de achtergrond van het bovenstaande en van punt 91 van dit arrest ben ik van mening dat het Hof heeft willen zeggen dat in een stelsel ‘in twee fasen’ het feit dat de betrokkene al in de procedure betreffende het asielverzoek is gehoord, niet impliceert, dat wil zeggen niet (noodzakelijkerwijs, zou ik eraan toevoegen) tot gevolg heeft, dat de betrokkene niet hoeft te worden gehoord in de procedure betreffende de subsidiaire bescherming, aangezien het recht om te worden gehoord in elk geval ook in deze laatste procedure ten volle moet worden gewaarborgd.

Het arrest M. (C-277/11, EU:C:2012:744) dient daarom mijns inziens niet aldus te worden gelezen dat een hoorzitting absoluut noodzakelijk is in de procedure betreffende de toekenning van subsidiaire bescherming, maar dient veeleer te worden gezien als een krachtig pleidooi voor het vereiste dat het recht om te worden gehoord in een dergelijke procedure ook in een stelsel in twee fasen volledig wordt geëerbiedigd. Een dergelijke uitlegging is overigens in overeenstemming met de asielregeling, die voorziet in uitzonderingen op de mogelijkheid om een hoorzitting te houden.44.

Deze overwegingen pleiten weliswaar niet voor de toekenning van een absoluut recht om in alle gevallen in de procedure betreffende subsidiaire bescherming persoonlijk te worden gehoord, maar ik ben, gezien het vereiste van bijzondere waarborging van de doeltreffendheid van het recht om in dit soort procedure te worden gehoord, met gelet op de bijzondere aard en de doelstellingen daarvan, wel van mening dat, anders dan Ierland betoogt, het recht van de verzoeker om persoonlijk te worden gehoord in elk geval de regel dient te zijn en geen uitzondering mag zijn, en dat de hoorzitting derhalve slechts in uitzonderlijke gevallen achterwege mag worden gelaten, ook in een stelsel ‘in twee fasen’.

Conform mijn opmerkingen in punt 30 van deze conclusie heeft het recht om te worden gehoord in het kader van de procedure tot toekenning van subsidiaire bescherming in dit verband de functie, de bevoegde overheidsdienst in staat te stellen om de betrokkene een standpunt te laten innemen over de feiten die aan zijn verzoek ten grondslag liggen, om enerzijds te waarborgen dat de betrokkene effectief wordt beschermd, en anderzijds dat deze overheidsdienst met volledige kennis van zaken een beslissing neemt.

Welnu, het recht op een hoorzitting vormt de maximale uitdrukking van het recht om te worden gehoord. Voor de verzoeker is dit de enige gelegenheid om zijn persoonlijke achtergrond uiteen te zetten en rechtstreeks een gesprek te voeren met de persoon die het best in staat is om rekening te houden met zijn persoonlijke situatie.45. Bij deze gelegenheid kan hij eventuele nieuwe elementen aandragen die hij niet in zijn argumentatie had opgenomen, en vooral zijn zienswijze toelichten over twijfels die eventueel zijn gerezen of over eventuele nieuwe elementen die tegenstrijdig worden beschouwd.

Voor de bevoegde nationale autoriteit vormt deze hoorzitting de gelegenheid om concreet — ook subjectieve en in een schriftuur dus moeilijk te ontwaren — elementen te onderzoeken die mogelijkerwijze niet relevant waren voor toekenning van de vluchtelingenstatus, maar dat wel kunnen zijn voor toekenning van de subsidiairebeschermingsstatus.

In een procedure als die betreffende de toekenning van subsidiaire bescherming, waarin de persoon van de betrokkene een centrale rol heeft en het vaak onmogelijk is om schriftelijk bewijs te leveren, vormt de hoorzitting een moment dat dienaangaande van fundamenteel belang is, ook om de persoonlijkheid van de betrokkene en de geloofwaardigheid van de in diens verzoek aangevoerde informatie te beoordelen.

Naar mijn mening gelden bovenstaande overwegingen ook in een situatie waarin, in een stelsel in twee fasen als het stelsel dat ten tijde van de feiten van het hoofdgeding in Ierland gold, het verzoek tot toekenning van de subsidiairebeschermingsstatus is gebaseerd op een feitelijk kader dat vergelijkbaar is met dat waarop het afgewezen asielverzoek was gebaseerd.

Zoals het Hof in het arrest M. heeft opgemerkt, moet, wanneer een lidstaat heeft gekozen voor onderscheiden en opeenvolgende procedures voor de behandeling van het asielverzoek en van het verzoek tot subsidiaire bescherming, het recht van de betrokkene om te worden gehoord immers in elk van beide procedures ten volle worden gewaarborgd.46.

Daaruit volgt dat het feit dat het recht om te worden gehoord volledig is geëerbiedigd in het kader van de voorafgaande procedure inzake de asielaanvraag, niet impliceert dat het in punt 48 van deze conclusie vermelde bijzondere vereiste dat de effectieve uitoefening van dit recht wordt gewaarborgd, wordt beperkt in de onderscheiden, daaropvolgende procedure inzake de toekenning van subsidiaire bescherming. Zoals in punt 50 van deze conclusie is opgemerkt, wordt het recht om in de twee procedures te worden gehoord bovendien gerelateerd aan verschillende criteria, en vormt het derhalve een procedurele waarborg die afzonderlijke contexten dekt.47.

Hieruit volgt dat in een stelsel in twee fasen — het resultaat van een vrije keuze van de betrokken lidstaat — de bevindingen van de overheidsdienst in de eerste procedure niet automatisch kunnen worden overgenomen in de tweede procedure. Het is immers niet mogelijk de eerbiediging van het recht om te worden gehoord van de ene procedure in een andere ‘over te nemen’. Gelet op het fundamentele karakter van het recht om te worden gehoord, gelden deze overwegingen in een context als die van internationale bescherming nog sterker voor negatieve bevindingen betreffende de geloofwaardigheid, die een doorslaggevende invloed op de eindbeslissing kunnen hebben.

Dienaangaande moet nog worden opgemerkt dat, hoewel het Unierecht niet specifiek bepaalt hoe de geloofwaardigheid van een aanvrager van internationale bescherming moet worden beoordeeld — zodat elke lidstaat in zijn eigen interne rechtsorde de procedurele regels voor de beoordeling van de geloofwaardigheid dient vast te stellen48. —, de procedurele autonomie van de lidstaten wordt begrenst door het doeltreffendheidsbeginsel, dat, zoals gezien, bestaat in de noodzaak effectieve toegang te waarborgen tot de rechten die worden verleend door de betrokken regeling inzake de subsidiaire bescherming, die op haar beurt verlangt dat het recht om te worden gehoord op bijzonder doeltreffende wijze wordt uitgeoefend.49.

Een uitlegging van het recht om te worden gehoord die erop gericht is, de fundamentele rol van de hoorzitting in het kader van de procedure tot toekenning van internationale bescherming te erkennen, ligt overigens in de lijn van de recente keuzes van de Uniewetgever op dit gebied, die enerzijds in richtlijn 2013/32 de gevallen waarin van het persoonlijk onderhoud kan worden afgezien in het kader van de — inmiddels één enkele — procedure inzake verzoeken om internationale bescherming, drastisch heeft beperkt50., en anderzijds in verordening nr. 604/2013 (Dublin III)51. de lidstaten de verplichting heeft opgelegd om in het kader van de procedure om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming, een persoonlijk onderhoud te voeren met de betrokkene.

Wat tot slot de vraag betreft van het eventuele recht om in het kader van de procedure getuigen op te roepen en te ondervragen, wijs ik erop dat uit de structuur van het recht om te worden gehoord zoals deze uit de in de punten 29 en volgende van deze conclusie vermelde rechtspraak blijkt, niet volgt dat dit recht noodzakelijkerwijs een dergelijk recht omvat. Dit neemt overigens niet weg dat een lidstaat in het kader van zijn bevoegdheid om op dit gebied gunstigere normen vast te stellen of te handhaven52. kan voorzien in een recht om in het kader van de procedure getuigen op te roepen en te ondervragen.