HvJ EU, 16-07-2020, nr. C-129/19

Ten eerste voeren de Italiaanse regering en de Commissie aan dat uit artikel 12 van richtlijn 2004/80 in zijn geheel genomen duidelijk naar voren komt dat de lidstaten uitsluitend voor grensoverschrijdende situaties schadeloosstellingsregelingen moeten invoeren. Lid 1 van artikel 12 verwijst uitdrukkelijk naar grensoverschrijdende situaties. Het zou merkwaardig zijn om lid 2 van datzelfde artikel aldus te lezen dat het een ruimere werkingssfeer heeft dan lid 1.

Dit argument kan mij niet overtuigen.

Artikel 12, lid 1, van richtlijn 2004/80 luidt als volgt: ‘De voorschriften van deze richtlijn betreffende de toegang tot schadeloosstelling in grensoverschrijdende situaties functioneren op basis van de schadeloosstellingsregelingen van de lidstaten voor slachtoffers van op hun grondgebied gepleegde opzettelijke geweldmisdrijven.’ Artikel 12, lid 2, van die richtlijn luidt op zijn beurt als volgt: ‘Alle lidstaten zorgen ervoor dat hun nationale wetgeving voorziet in een schadeloosstellingsregeling voor slachtoffers van op hun grondgebied gepleegde opzettelijke geweldmisdrijven, die een billijke en passende schadeloosstelling van slachtoffers garandeert.’

Uit artikel 12, lid 1, van richtlijn 2004/80 volgt slechts dat het — in de artikelen 1 tot en met 11 neergelegde — systeem van samenwerking dat bij die richtlijn is opgezet om te zorgen voor schadeloosstelling wegens grensoverschrijdende misdrijven, geënt moet zijn op nationale schadeloosstellingsregelingen. Deze bepaling impliceert eenvoudigweg dat de voorschriften van richtlijn 2004/80 een aanvulling vormen op de nationale schadeloosstellingsregelingen die de lidstaten vaststellen ten behoeve van de slachtoffers van opzettelijke geweldmisdrijven die op hun grondgebied worden gepleegd.

Artikel 12, lid 2, is een vervolg op die bepaling en voegt eraan toe dat de lidstaten moeten voorzien in een schadeloosstellingsregeling voor slachtoffers van opzettelijke geweldmisdrijven die op hun grondgebied worden gepleegd. Indien er op nationaal niveau al geen regeling bestond, zouden de in hoofdstuk I van richtlijn 2004/80 vastgestelde voorschriften uiteraard nergens op geënt kunnen zijn.

Op tekstueel niveau volgt uit die bepalingen geenszins dat de werkingssfeer van artikel 12 beperkt is tot grensoverschrijdende situaties. Op zich is het uit het oogpunt van de bewoordingen van lid 2 van dat artikel dan ook volkomen gerechtvaardigd om deze bepaling — zoals verweerster voorstelt — aldus op te vatten dat de lidstaten regelingen moeten vaststellen die zich uitstrekken tot alle ‘op hun grondgebied gepleegde opzettelijke geweldmisdrijven’. Dit leidt ook niet tot enige interne inconsistentie bij de uitlegging van artikel 12 van richtlijn 2004/80.

Ten tweede stellen de Italiaanse regering en de Commissie dat uit artikel 1 van richtlijn 2004/80 volgt dat de verplichting om nationale schadeloosstellingsregelingen in te voeren beperkt is tot grensoverschrijdende situaties. De lidstaten moeten krachtens deze bepaling waarborgen dat het recht bestaat een aanvraag tot schadeloosstelling in te dienen wanneer ‘een opzettelijk geweldmisdrijf is gepleegd in een andere lidstaat dan de lidstaat waar de aanvrager van de schadeloosstelling zijn gewone verblijfplaats heeft’.11. Meer in het algemeen vindt dit standpunt — volgens de Italiaanse regering en de Commissie — steun in de rest van richtlijn 2004/80: het staat vast dat het systeem van samenwerking dat bij deze richtlijn is opgezet om de toegang tot schadeloosstelling te vergemakkelijken, slechts ziet op slachtoffers van misdrijven in grensoverschrijdende situaties.

Deze argumenten zijn naar mijn mening juist wat de uitlegging van hoofdstuk I van richtlijn 2004/80 betreft. Waar het gaat om de werkingssfeer van hoofdstuk II en het daarvan deel uitmakende artikel 12 kunnen zij mij evenwel niet overtuigen.

Om te beginnen wens ik te benadrukken dat richtlijn 2004/80 — in tegenstelling tot veel andere instrumenten — in haar eerste artikel(en) geen enkele bepaling bevat waarin haar doelstelling of onderwerp wordt omschreven, haar werkingssfeer wordt afgebakend en/of definities worden gegeven. Artikel 1 maakt geen deel uit van een inleidend hoofdstuk dat bijvoorbeeld ‘Algemene bepalingen’ heet en dat van toepassing zou zijn op de volledige wetgevingshandeling. Artikel 1 behoort feitelijk reeds tot hoofdstuk I (artikelen 1 tot en met 11), met als opschrift ‘Toegang tot schadeloosstelling in grensoverschrijdende situaties’. Dit hoofdstuk wordt gevolgd door hoofdstuk II, dat als opschrift ‘Nationale regelingen voor schadeloosstelling’ draagt (en alleen uit artikel 12 bestaat).

Daarom zie ik niet in hoe — volgens de gebruikelijke regels van wetsuitlegging — met de inleidende bepaling(en) van één hoofdstuk van een wetgevingshandeling de werkingssfeer van andere hoofdstukken van diezelfde handeling zou kunnen worden beperkt. Artikel 1 ziet slechts op het systeem van samenwerking dat in hoofdstuk I van richtlijn 2004/80 is neergelegd. Het bestaan van twee afzonderlijke hoofdstukken kan daarentegen juist worden beschouwd als een aanwijzing dat elk hoofdstuk betrekking heeft op een ander aspect van de regelgeving die richtlijn 2004/80 beoogde in te voeren. Als dat het geval is, kan richtlijn 2004/80 inderdaad — zoals verweerster aanvoert — aldus worden uitgelegd dat daarbij aan de lidstaten twee afzonderlijke verplichtingen worden opgelegd: (i) het opzetten van een systeem van samenwerking om de toegang tot schadeloosstelling in grensoverschrijdende situaties te vergemakkelijken en (ii) het vaststellen van een nationale schadeloosstellingsregeling die geactiveerd wordt zodra om het even welk opzettelijk geweldmisdrijf wordt gepleegd.

Ten derde vindt deze stelling tevens steun in artikel 18 van richtlijn 2004/80, waarin twee verschillende termijnen voor omzetting worden gegeven: een (eerdere) termijn voor artikel 12, lid 2, en een (latere) termijn voor de rest van de richtlijn.12. Uit die bepaling komt duidelijk de autonomie of het op zichzelf staande karakter van artikel 12, lid 2, van richtlijn 2004/80 naar voren. Als de nationale regelingen louter tot doel hadden dat het in de andere bepalingen van die richtlijn neergelegde systeem doeltreffend kon functioneren, zou de aan die verschillende termijnen ten grondslag liggende logica moeilijk te volgen zijn.

Ten vierde is er de titel van richtlijn 2004/80: het gaat om een richtlijn ‘betreffende de schadeloosstelling van slachtoffers van misdrijven’. Het is geen ‘richtlijn betreffende de schadeloosstelling van slachtoffers van misdrijven in grensoverschrijdende situaties’, noch ‘een richtlijn betreffende samenwerking met betrekking tot schadeloosstelling van slachtoffers van misdrijven’ of — zoals het voorzitterschap van de Raad op een bepaald ogenblik tijdens de wetgevingsprocedure heeft voorgesteld — een ‘richtlijn betreffende het vergemakkelijken van schadeloosstelling van slachtoffers van misdrijven’.13. Voor een instrument dat uitsluitend betrekking heeft op grensoverschrijdende situaties, zou een van die titels vermoedelijk passender zijn geweest.

Dit argument lijkt wellicht formalistisch of van weinig belang. Niettemin weerspiegelt de titel van richtlijn 2004/80 in feite de bewoordingen van artikel 12, lid 2, van deze richtlijn. In dat artikel is er sprake van ‘schadeloosstellingsregeling[en] van de lidstaten voor slachtoffers van op hun grondgebied gepleegde opzettelijke geweldmisdrijven’ (zonder nadere kwalificatie of beperking) en van ‘slachtoffers’ (opnieuw zonder nadere kwalificatie of beperking). Daarbij komt dat de overkoepelende titel van een richtlijn — anders dan artikel 1 van richtlijn 2004/80, dat alleen binnen hoofdstuk I van toepassing is — zonder twijfel betekenis behoort te hebben voor de volledige richtlijn en niet alleen voor een van de hoofdstukken daarvan.

Ten vijfde en ten slotte, wat het interne systeem van richtlijn 2004/80 betreft: indien artikel 12 slechts een bepaling met een instrumentele functie of van procedurele aard was geweest, zoals de Commissie en de Italiaanse regering in wezen betogen, zou het in hoofdstuk III (‘Uitvoeringsbepalingen’) van de richtlijn kunnen zijn opgenomen. Die bepaling werd echter belangrijk genoeg geacht om er een specifiek hoofdstuk (hoofdstuk II) aan te wijden dat een ‘inhoudelijke’ titel (‘Nationale regelingen voor schadeloosstelling’) kreeg.

In mijn ogen pleiten de bewoordingen en het interne systeem van richtlijn 2004/80 op zichzelf beschouwd veeleer voor de uitlegging die wordt voorgestaan door verweerster. Het beeld wordt echter zeker ingewikkelder wanneer we ons richten op de doelstellingen van dat instrument, voor zover deze kunnen worden afgeleid uit een analyse van de overwegingen van richtlijn 2004/80 (2) en de wetgevingsprocedure die tot haar vaststelling heeft geleid (3).

Elk van beide partijen betoogt dat de werkingssfeer van artikel 12 van richtlijn 2004/80 duidelijker wordt wanneer wordt gelet op de door de Uniewetgever met deze richtlijn nagestreefde doelstellingen, die blijken uit bepaalde specifieke overwegingen in de considerans van die richtlijn.

Het enige probleem met dit argument is dat iedere partij zich ter ondersteuning van de eigen stellingen beroept op andere overwegingen. Nog lastiger is het feit dat beide partijen het in zekere zin bij het rechte eind hebben. De intrinsieke ambiguïteit van de artikelen van richtlijn 2004/80 komt ook in de considerans tot uiting. In plaats van duidelijkheid te verschaffen over de uitlegging die aan artikel 12 van richtlijn 2004/80 moet worden gegeven, lijkt een nadere bestudering van de considerans juist nog meer onzekerheid met zich mee te brengen.

Vereenvoudigd gesteld kunnen de doelstellingen die in de afzonderlijke overwegingen van richtlijn 2004/80 worden geformuleerd, ondanks een bepaalde mate van vaagheid, in drie verschillende groepen worden ingedeeld14.: (i) bijstand aan slachtoffers in grensoverschrijdende situaties; (ii) vrij verkeer van personen en diensten; (iii) bescherming van slachtoffers van misdrijven in het kader van strafprocedures.

Ten eerste zou, zoals de Italiaanse regering en de Commissie stellen, de eerste groep overwegingen erop wijzen dat bij richtlijn 2004/80 slechts voorschriften worden ingevoerd die betrekking hebben op de toegang tot schadeloosstelling in grensoverschrijdende situaties. Onder ‘grensoverschrijdende situaties’ verstaan die partijen situaties waarin het slachtoffer van een misdrijf woonachtig is in een andere lidstaat dan die waar het misdrijf is gepleegd.

In dit verband verwijzen zij met name naar de overwegingen 1 en 2. Overweging 1 luidt: ‘Een van de doelstellingen van de [Europese Unie] is het uit de weg ruimen van belemmeringen voor het vrij verkeer van personen en diensten tussen de lidstaten.’15. De verwijzing naar het vrije verkeer wordt aangevuld door overweging 2, die luidt: ‘Het Hof van Justitie heeft in de zaak Cowan geoordeeld dat de door het [Unierecht] aan een natuurlijke persoon gewaarborgde vrijheid om zich naar een andere lidstaat te begeven, meebrengt dat de integriteit van die persoon in de betrokken lidstaat op dezelfde wijze moet worden beschermd als die van de onderdanen van die lidstaat en van de personen die er hun woonplaats hebben. Maatregelen om slachtoffers van misdrijven schadeloos te kunnen stellen dienen een onderdeel te vormen van de verwezenlijking van deze doelstelling.’16.

Voorts benadrukken de Italiaanse regering en de Commissie dat in de overwegingen 11, 12 en 13 (expliciet of impliciet) wordt verwezen naar situaties waarin het misdrijf is gepleegd in een andere lidstaat dan die waar het slachtoffer woont. Zij voegen daar nog aan toe dat de vaststelling van richtlijn 2004/80 in overweging 15 daarvan enkel wordt gerechtvaardigd — uit het oogpunt van evenredigheid en subsidiariteit — door te verwijzen naar de noodzaak om ‘de toegang van slachtoffers van misdrijven tot schadeloosstelling in grensoverschrijdende situaties [te vergemakkelijken]’. Een dergelijke rechtvaardiging kan wellicht worden geacht niet te volstaan voor een instrument waarvan de werkingssfeer verder reikt dan grensoverschrijdende situaties.

Mijns inziens zijn de bewoordingen van die overwegingen echter niet beslissend, ondanks de vele verwijzingen daarin naar grensoverschrijdende situaties. Alleen overweging 15 kan volgens mij worden opgevat als een duidelijke aanwijzing van de bedoeling van de Uniewetgever om de werkingssfeer van richtlijn 2004/80 te beperken. De andere overwegingen ondersteunen niet even ondubbelzinnig het door de Italiaanse regering en de Commissie ingenomen standpunt, hoewel zij anders doen voorkomen. De overwegingen 11, 12 en 13 verwijzen bovendien zonder meer naar het systeem van samenwerking dat is ingesteld bij hoofdstuk I van richtlijn 2004/80. Over de uitlegging die aan artikel 12 moet worden gegeven, zeggen zij dan ook vrij weinig.

Ten tweede vormen de ‘grensoverschrijdende situaties’ waarnaar de Italiaanse regering en de Commissie verwijzen (namelijk die waarin het slachtoffer van het misdrijf heeft gebruikgemaakt van zijn recht op vrij verkeer) niet alle ‘grensoverschrijdende situaties’ die onder richtlijn 2004/80 zouden kunnen vallen in het licht van de ratio legis van die richtlijn.

Deze ratio legis wordt zichtbaar wanneer op overweging 1 wordt ingezoomd (waarbij in herinnering wordt gebracht dat het uit de weg ruimen van belemmeringen voor het vrije verkeer van personen en diensten een van de doelstellingen van de Europese Unie is), in combinatie met de algemene bewoordingen van andere overwegingen. Met name luidt overweging 10 als volgt: ‘Slachtoffers van misdrijven kunnen vaak geen schadeloosstelling van de dader krijgen, omdat deze niet over de nodige middelen beschikt om gevolg te geven aan een veroordeling tot schadevergoeding of omdat hij niet kan worden opgespoord of vervolgd.’

Indien overweging 10, maar deels ook de overwegingen 7 en 1, werden aanvaard als verklaring waarom de Uniewetgever het nodig vond om op dit gebied op te treden, zou zich nog een andere soort grensoverschrijdende situatie voordoen: niet alleen die van het ‘reizende slachtoffer’, maar ook die van een ‘reizende dader’. De situaties waarin slachtoffers van opzettelijke geweldmisdrijven geen schadeloosstelling van de dader kunnen krijgen zodat zij bijzondere behoefte aan bescherming hebben en belemmeringen voor het vrije verkeer van personen uit de weg moeten worden geruimd, zijn vrij vaak situaties waarin de dader heeft gebruikgemaakt van zijn recht op vrij verkeer. In die situaties kan het in feite voor de dader gemakkelijker zijn om zich te onttrekken aan het onderzoek of onder te duiken door gewoonweg terug te gaan naar zijn land van verblijf.

Dat in de overwegingen 1 en 2 wordt benadrukt dat richtlijn 2004/80 verband houdt met het vrije verkeer, pleit er niet noodzakelijk voor de werkingssfeer van die richtlijn zo eng op te vatten als wordt voorgestaan door de Italiaanse regering en de Commissie. Er bestaan bepaalde grensoverschrijdende misdrijven die hoe dan ook buiten beschouwing zouden worden gelaten indien hun standpunt werd gevolgd, en dat zou nauwelijks stroken met het feit dat de ratio legis van richtlijn 2004/80 onmiskenbaar een beschermend karakter heeft.

Derhalve sluiten de overwegingen 1 en 2 een ruimer begrip ‘grensoverschrijdend’ niet principieel uit, althans niet uitdrukkelijk. Onder dat begrip zouden dan ook situaties vallen waarin ofwel het slachtoffer ofwel de dader van het misdrijf heeft gebruikgemaakt van zijn recht op vrij verkeer.

Dat standpunt zou tevens stroken met overweging 7. Deze overweging, die specifiek ziet op de verplichting van de lidstaten om een nationale schadeloosstellingsregeling in te voeren, luidt als volgt: ‘Bij deze richtlijn wordt een systeem van samenwerking opgezet om de toegang van slachtoffers van misdrijven tot schadeloosstelling in grensoverschrijdende situaties te vergemakkelijken; dit systeem dient te functioneren op basis van de schadeloosstellingsregelingen van de lidstaten voor slachtoffers van op hun grondgebied gepleegde opzettelijke geweldmisdrijven. […]’17.

Ten derde en ten slotte is er nog een andere groep overwegingen die verweersters standpunt duidelijk lijkt te ondersteunen. In delen van de considerans van richtlijn 2004/80 worden namelijk uitdrukkingen of termen gebezigd die net zoals artikel 12, lid 2, veel verder reiken dan louter grensoverschrijdende situaties. Die passages lijken met name geïnspireerd te zijn op een algemenere doelstelling van de Uniewetgever om slachtoffers van misdrijven bij te staan.

Bij nadere bestudering kan overweging 10 aldus worden opgevat dat zij zelfs nog verder gaat dan wat hierboven is aangegeven. Uit de bewoordingen van die overweging blijkt immers geenszins dat de geldigheid ervan beperkt is tot grensoverschrijdende situaties: er staat slechts te lezen dat slachtoffers van misdrijven behoefte hebben aan schadeloosstelling, zonder dat er sprake is van territoriale beperkingen.

Bovendien, en belangrijker nog, staat in overweging 6 te lezen dat ‘[s]lachtoffers van misdrijven in de Europese Unie […] aanspraak [moeten] kunnen maken op een billijke en passende schadeloosstelling wegens letsel, ongeacht de plaats in de Europese Gemeenschap waar het misdrijf is gepleegd’.18.

In dezelfde geest duiden ook de verwijzingen naar de ‘historische’ achtergrond van richtlijn 2004/80 in de overwegingen 3 tot en met 6 en 8 op een ruimere werkingssfeer van de richtlijn. De instrumenten waarnaar in deze overwegingen wordt verwezen19., waren namelijk geenszins gericht op de interne markt. Integendeel, zij hielden voornamelijk verband met de doelstellingen die veeleer kenmerkend zijn voor de bepalingen inzake de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht (hierna: ‘RVVR’). Een richtlijn die tot doel heeft alle slachtoffers van misdrijven in de Europese Unie te beschermen, zij het op een asymmetrische wijze, ongeacht welke nationaliteit die slachtoffers bezitten of waar zij wonen, zou dan ook beter passen bij die doelstellingen.

Bij bestudering van de overwegingen 3 tot en met 6 blijkt — gelet op het feit dat de volgorde en inhoud daarvan vrij algemeen zijn en voor de gehele wetgevingshandeling gelden — met name dat het taalgebruik en de gehanteerde argumenten typisch zijn voor een RVVR-maatregel. Die overwegingen wijzen er geenszins op dat zij beperkt zijn tot grensoverschrijdende misdrijven waarbij de slachtoffers zich buiten de lidstaat van hun woonplaats bevinden.

Samenvattend: een grondig onderzoek van de considerans van richtlijn 2004/80 lost de uitleggingsproblemen niet op. Zij maken deze problemen veeleer nog groter. Hoe een dergelijk dubbelzinnig instrument van Uniewetgeving tot stand is gekomen, kan thans worden verklaard aan de hand van de totstandkomingsgeschiedenis.

Zowel de Italiaanse regering en de Commissie enerzijds als verweerster anderzijds voeren aan dat hun uitlegging van artikel 12 van richtlijn 2004/80 steun vindt in de totstandkomingsgeschiedenis van deze richtlijn.

Op basis van de stukken in het dossier kan de ‘lange en hobbelige weg’ die heeft geleid tot de vaststelling van richtlijn 2004/80, als volgt worden samengevat.

Met het oorspronkelijke voorstel voor een richtlijn van de Raad betreffende de schadeloosstelling van slachtoffers van misdrijven (hierna: ‘voorstel’), dat door de Commissie in 200320. is ingediend, werden twee afzonderlijke doelstellingen nagestreefd, waarvan de Commissie meende dat zij ‘nauw met elkaar verbonden’ waren.21.

De eerste doelstelling was te waarborgen dat alle Unieburgers en alle legaal in de Europese Unie verblijvende personen voldoende schadeloosstelling voor schade zouden krijgen wanneer zij waar ook in de Europese Unie het slachtoffer van een misdrijf zouden worden. Dit doel moest worden nagestreefd door een minimumnorm voor schadeloosstelling van slachtoffers van misdrijven door de staat te creëren.

De tweede doelstelling was ervoor te zorgen dat de in de praktijk geboden mogelijkheden voor het slachtoffer van een misdrijf om schadeloosstelling van de staat te verkrijgen, niet negatief zouden worden beïnvloed door het feit dat er sprake is van een grensoverschrijdende situatie. Derhalve was het noodzakelijk om ‘de toegang tot de schadeloosstelling te verbeteren wanneer het misdrijf is gepleegd in een andere lidstaat dan die waar het slachtoffer zijn woonplaats heeft’. Dit doel moest worden nagestreefd door het creëren van een systeem van samenwerking tussen de instanties van de lidstaten, zodat het slachtoffer de mogelijkheid zou hebben een aanvraag in te dienen bij de instantie van de lidstaat waar hij of zij woont.

Deze tweeledige doelstelling kwam allereerst tot uitdrukking in artikel 1 van het voorstel, dat als volgt luidde: ‘Deze richtlijn heeft ten doel een minimumnorm vast te stellen voor de schadeloosstelling van slachtoffers van misdrijven en deze schadeloosstelling in grensoverschrijdende situaties beter toegankelijk te maken.’22. De tweeledige doelstelling kwam vervolgens naar voren uit de structuur van de richtlijn, die bestond uit twee afzonderlijke delen, voor elk van de genoemde doelstellingen een deel. Deel 1 (artikelen 2-15) had betrekking op de ‘minimumnormen voor schadeloosstelling van slachtoffers van misdrijven’, terwijl deel 2 (artikelen 16-23) voortbouwde op het eerste deel en betrekking had op de ‘toegang tot schadeloosstelling in grensoverschrijdende situaties’.23.

Het voorstel kon echter niet rekenen op de unanieme steun van de Raad.24. Over het deel van het voorstel dat betrekking had op het systeem van samenwerking in grensoverschrijdende situaties, werd niettemin een brede consensus bereikt. Om dit probleem te ondervangen, deed het voorzitterschap van de Raad een compromisvoorstel tot wijziging van het voorstel van de Commissie (hierna: ‘compromis’).25. In het compromis werd geopperd de bepalingen inzake grensoverschrijdende situaties (deel 2) te handhaven, maar niet de bepalingen inzake minimumnormen (deel 1). Laatstgenoemd deel zou worden vervangen door een enkele bepaling: artikel A, dat later artikel 12 werd. Op grond van artikel A dienden de lidstaten nationale regelingen in te voeren om het grensoverschrijdende systeem van schadeloosstelling goed te laten functioneren26., terwijl aan de instellingen van de Unie de vrijheid werd gelaten om in de toekomst minimumnormen te ontwikkelen voor schadeloosstelling.27. Het compromis werd vervolgens de basis voor de richtlijn die uiteindelijk is vastgesteld.

In dat licht bezien lijken de argumenten van de Italiaanse regering en de Commissie in beginsel te worden bevestigd door de totstandkomingsgeschiedenis. Met name kan het compromis er inderdaad op wijzen, zoals de Commissie met kracht heeft betoogd, dat de vaststelling van nationale regelingen (enkel) is bedoeld als instrument om het systeem betreffende de toegang tot schadeloosstelling in grensoverschrijdende situaties doeltreffend te laten functioneren.

De suggestie van de Commissie leidt evenwel tot drie problemen.

In de eerste plaats komt dit ‘beperkt instrumentalisme’ niet duidelijk naar voren uit de tekst zoals die is vastgesteld. Overigens blijkt het zelfs niet duidelijk uit de bewoordingen van het compromis. Voor zover relevant wordt in deel C van dat document (punten 13–16) om te beginnen onderstreept dat het na de bomaanslagen in Madrid in 2004 belangrijk was om aan de slachtoffers van misdrijven een duidelijk signaal af te geven dat op het niveau van de Unie maatregelen voor hun schadeloosstelling werden genomen.28. Nadat was vastgesteld dat er geen sprake was van unanimiteit op grond van het toenmalige artikel 308 EG, werd in dat deel enkel vermeld dat alle lidstaten ‘een schadeloosstellingsregeling’ moesten invoeren, zonder dat deze regeling op enigerlei wijze werd beperkt tot grensoverschrijdende situaties.29.

In de tweede plaats heeft de Commissie — nadat haar tijdens de zitting was gevraagd naar de redenen om de lidstaten de verplichting op te leggen een nationale schadeloosstellingsregeling in te voeren, ondanks de gestelde beperking ervan tot grensoverschrijdende misdrijven — uiteengezet dat in bepaalde situaties nodeloze complicaties zouden ontstaan indien aan de lidstaten de vrijheid werd gelaten om verschillende regelingen te hebben voor grensoverschrijdende en interne situaties.

Op de vraag of een lidstaat richtlijn 2004/80 correct zou hebben omgezet indien hij de nationale schadeloosstellingsregeling slechts tot grensoverschrijdende misdrijven had beperkt, kon de Commissie echter geen duidelijk antwoord geven, hoewel het Hof daarop had aangedrongen. In plaats daarvan bleef de Commissie bij haar standpunt dat de enige juiste wijze van omzetting van artikel 12, lid 2, inhield dat een lidstaat over slechts één schadeloosstellingsregeling beschikte voor alle op het grondgebied van die lidstaat gepleegde opzettelijke geweldmisdrijven en niet over ‘een schadeloosstellingsregeling’ of ‘een aantal schadeloosstellingsregelingen’.

Om logische redenen valt dit standpunt echter moeilijk vol te houden: ofwel kunnen de nationale regelingen rechtens uitsluitend betrekking hebben op grensoverschrijdende situaties (mits een lidstaat besluit dat hij geen schadeloosstellingsregeling voor interne misdrijven heeft) ofwel strekken deze regelingen zich noodzakelijkerwijs uit tot zuiver interne situaties.

Vanuit het oogpunt van een slachtoffer en zijn rechten zijn er dan weer twee mogelijkheden: ofwel (1) moeten krachtens het Unierecht alleen slachtoffers van buiten de lidstaat van hun woonplaats gepleegde misdrijven worden schadeloosgesteld (waardoor ‘binnenlandse’ slachtoffers op grond van het Unierecht geen enkel recht hebben), ofwel (2) zijn de lidstaten verplicht om één schadeloosstellingsregeling vast te stellen voor alle slachtoffers van op hun grondgebied gepleegde opzettelijke geweldmisdrijven (zodat krachtens artikel 12, lid 2, alle slachtoffers overeenkomstig het Unierecht recht op schadeloosstelling hebben). Tertium non datur: er kan niet op grond van het Unierecht ten behoeve van alle mensen een verplichting zijn ingesteld indien met die verplichting geen aan die mensen toekomend recht correspondeert om nakoming van die verplichting af te dwingen.

In de derde plaats ben ik hoe dan ook van mening dat de door de Commissie genoemde documenten geen houvast biedend en eenduidig antwoord op de gestelde vraag geven. In die documenten is niet helemaal duidelijk of alle regels en beginselen inzake minimumnormen die oorspronkelijk in het voorstel waren opgenomen, door het compromis geheel zijn geschrapt, dan wel of een miniem deel van die regels en beginselen uiteindelijk in artikel 12 is ‘geperst’.

In het compromis wordt niet uitdrukkelijk vermeld of het doel van bescherming van een grotere groep mensen (daaronder begrepen slachtoffers in niet-grensoverschrijdende situaties) volledig is geschrapt, dan wel of dit slechts is afgezwakt door aan de lidstaten een minimale verplichting op te leggen — een kleinste gemeenschappelijke noemer waarin alle lidstaten zich konden vinden — om aan alle slachtoffers een ‘billijke en voldoende schadeloosstelling’ te geven.30.

Zoals verweerster heeft opgemerkt, bestaan er voorts enkele voorbereidende documenten — met name de notulen van twee zittingen van de Raad, die het compromis heeft gevolgd31. — die erop wijzen dat die tweede met de richtlijn nagestreefde doelstelling is gehandhaafd: verbetering van de bescherming van alle slachtoffers van opzettelijke geweldmisdrijven door ervoor te zorgen dat zij toegang hebben tot een billijke en passende schadeloosstelling ongeacht waar in de Europese Unie het misdrijf is gepleegd. Die opmerking vindt enige steun in het feit dat een aantal van die punten zich heeft weten te handhaven in de vorm van de overwegingen 3 tot en met 6.32.

Samengevat kan met behulp van de beschrijving van de wetgevingsprocedure die tot de vaststelling van richtlijn 2004/80 heeft geleid, inzicht worden verschaft in de wijze waarop een dergelijk opmerkelijk opgesteld instrument tot stand is gekomen. Gelet op de uiteindelijk vastgestelde tekst en mede gezien de dubbelzinnigheden en de uiteenlopende verklaringen tijdens de procedure zelf, is er echter wederom geen duidelijk antwoord op de vraag welke doelstellingen de Uniewetgever precies beoogde na te streven met richtlijn 2004/80, en in het bijzonder met artikel 12, lid 2, daarvan.

Ik zal nu ingaan op een ander element dat partijen in hun schriftelijke en mondelinge opmerkingen hebben besproken: de keuze van de rechtsgrondslag — te weten artikel 308 EG (thans artikel 352 VWEU) — en de consequenties daarvan voor de werkingssfeer van richtlijn 2004/80. Anders dan partijen hebben betoogd, zie ik echter geen enkel geldig argument in dit verband, daar — kort gezegd — beide soorten instrumenten op grond van artikel 308 EG hadden kunnen worden vastgesteld.

In haar voorstel heeft de Commissie uiteengezet dat artikel 308 EG de rechtsgrondslag voor de richtlijn moest zijn. Het instrument hing nauw samen met de interne markt, maar ging inhoudelijk verder doordat het ook van invloed was op het vrije verkeer van personen in het algemeen en op het nationale privaatrecht. Die kwesties waren destijds geregeld in het derde deel, titel IV, van het EG-Verdrag33. (thans derde deel, titel V, VWEU34.). Geen van de bepalingen van titel IV verleende evenwel — volgens de Commissie — aan de toenmalige Gemeenschap de bevoegdheid om regels vast te stellen zoals die welke waren neergelegd in de voorgestelde richtlijn. De Commissie stelde zich daarom op het standpunt dat de Uniewetgever slechts kon gebruikmaken van de restbevoegdheden die aan de Unie waren toegekend bij de flexibiliteitsclausule.35.

Tegen deze achtergrond zie ik niet in op welke wijze het feit dat de oorspronkelijk door de Commissie voorgestelde rechtsgrondslag werd gehandhaafd (zelfs na de substantiële wijzigingen ten gevolge van het compromis), de zienswijze van de Italiaanse regering en de Commissie dan wel die van verweerster zou ondersteunen. Hoewel (het merendeel van de bepalingen van) deel 1 van het voorstel werd geschrapt, behield richtlijn 2004/80 nauwe banden met zowel de bepalingen inzake de interne markt als de bepalingen die thans vallen onder de RVVR. De door de Commissie in haar voorstel gevolgde logica met betrekking tot de rechtsgrondslag bleef dan ook gelden voor de definitieve versie van de richtlijn.

Bovendien is het ook niet mogelijk om terug te redeneren door te proberen de werkingssfeer van een instrument van afgeleid recht te beperken (of eventueel uit te breiden) op basis van de primairrechtelijke grondslagen ervan, wanneer in de tekst van dat instrument van afgeleid recht geen sprake is van een dergelijke beperking.

Ten eerste heb ik recentelijk gewaarschuwd voor dergelijke interpretatieve beperkingen achteraf van instrumenten van afgeleid recht onder verwijzing naar hun rechtsgrondslag, en heb ik in overweging gegeven dat dergelijke argumenten veeleer enkel behoren te worden aangevoerd ten aanzien van kwesties waarbij de geldigheid wordt betwist.36.

Ten tweede en in aanvulling daarop zou, zelfs als dit niet het geval was, de bijzondere aard van artikel 308 EG gewoon in de weg staan aan een dergelijke ‘backtracking’, die soms kan worden voorgesteld met betrekking tot andere, meer specifieke rechtsgrondslagen in het Verdrag.37. In de constitutionele opzet van het Verdrag is artikel 308 EG (net als artikel 352 VWEU, hoewel daaraan thans enkele punten van voorbehoud zijn toegevoegd) eenvoudigweg een open geformuleerde bepaling: met eenparigheid van stemmen van de lidstaten kan een aantal maatregelen worden genomen, dat geenszins beperkt is tot grensoverschrijdende situaties.38.

Ten slotte hebben partijen ter ondersteuning van hun uitlegging van artikel 12, lid 2, van richtlijn 2004/80 verwezen naar een aantal beslissingen van het Hof. De Italiaanse regering en de Commissie hebben met name gewezen op de beslissingen van het Hof in de zaken Dell'Orto39., Giovanardi e.a.40. en C41.. Verweerster heeft zich beroepen op het arrest van het Hof42. en de conclusie van advocaat-generaal Bot43. in de zaak Commissie/Italië.

Ook hier geldt dat geen van partijen het bij het verkeerde eind heeft: aan die rechtspraak kunnen elementen worden ontleend die steun bieden aan beide uitleggingen. Enerzijds klopt het dat oudere beslissingen van het Hof in kleinere kamers de door de Commissie en de Italiaanse regering voorgestelde lijnen volgen. Anderzijds is er het latere arrest dat de Grote kamer van het Hof heeft gewezen in de zaak Commissie/Italië.

Aan de ene kant heeft het Hof in de zaak Dell'Orto verklaard dat richtlijn 2004/80 niet van toepassing is op een situatie waarin het misdrijf is gepleegd op het grondgebied van de lidstaat waar het slachtoffer verblijft. Volgens het Hof ‘voorziet [die] richtlijn in een schadeloosstelling enkel in het geval van een opzettelijk geweldmisdrijf dat is gepleegd in een andere lidstaat dan die waar het slachtoffer zijn gewone verblijfplaats heeft’.44.

Het arrest in de zaak Giovanardi is enigszins vergelijkbaar. Het Hof oordeelde dat uit artikel 1 van richtlijn 2004/80 bleek dat de richtlijn ‘tot doel heeft om het voor slachtoffers van opzettelijke geweldmisdrijven eenvoudiger te maken om in grensoverschrijdende gevallen schadeloosstelling te verkrijgen’, terwijl vaststond dat het hoofdgeding de vervolging van strafbare feiten betrof die ‘uit onachtzaamheid en bovendien in een zuiver nationale context’ waren gepleegd.45.

Derhalve vertoont alleen de zaak C enige gelijkenis met de onderhavige zaak. Mevrouw C was het slachtoffer van een opzettelijk geweldmisdrijf in Italië en spande tegen de Presidenza del Consiglio dei Ministri een geding aan wegens het feit dat richtlijn 2004/80 niet was omgezet. Het Hof verklaarde zich onbevoegd om de prejudiciële vraag46. te beantwoorden, op grond dat het misdrijf was gepleegd in dezelfde lidstaat als die waar het slachtoffer verbleef (Italië). Tegen die achtergrond viel de situatie volgens het Hof niet binnen de werkingssfeer van richtlijn 2004/80, maar werd zij enkel door het nationale recht beheerst. Op basis daarvan oordeelde het Hof het volgende: ‘In een zuiver interne situatie is het Hof in beginsel niet bevoegd om uitspraak te doen over de door de verwijzende rechter gestelde prejudiciële vraag.’ Daar de verwijzende rechter zich in zijn verwijzingsbeslissing niet had beroepen op het verbod op omgekeerde discriminatie, kwam het Hof tot de slotsom dat het kennelijk onbevoegd was om de prejudiciële vraag te beantwoorden.47.

Aan de andere kant heeft verweerster terecht opgemerkt dat met een recent arrest van de Grote kamer van het Hof de schijnbare duidelijkheid van die rechtspraak in twijfel is getrokken. In de zaak Commissie/Italië48. heeft het Hof getracht duidelijkheid te verschaffen over de betekenis en strekking van die eerdere rechtspraak. In punt 49 van zijn arrest heeft het Hof geoordeeld dat het in de zaken Dell'Orto, Giovanardi en C had gepreciseerd dat ‘het door richtlijn 2004/80 vastgestelde samenwerkingssysteem uitsluitend betrekking heeft op de toegang tot schadeloosstelling in grensoverschrijdende situaties, evenwel zonder uit te sluiten dat artikel 12, lid 2, van deze richtlijn iedere lidstaat verplicht om, teneinde het door deze richtlijn beoogde doel te waarborgen in dergelijke situaties, een nationale regeling vast te stellen ter waarborging van een schadeloosstelling voor slachtoffers van alle opzettelijke geweldmisdrijven op zijn grondgebied’.49.

In punt 50 merkte het Hof vervolgens op dat ‘[d]eze uitlegging van artikel 12, lid 2, van richtlijn 2004/80 […] overigens [strookt] met het doel van deze richtlijn, dat erin bestaat de belemmeringen voor het vrije verkeer van personen en diensten tussen de lidstaten uit de weg te ruimen teneinde de werking van de interne markt te verbeteren’.50.

Hoewel die beslissing enigszins dubbelzinnig is51., heeft het Hof in de zaak Commissie/Italië dan ook (i) uitdrukkelijk verklaard dat de werkingssfeer van artikel 12, lid 2, van richtlijn 2004/80 niet in eerdere rechtspraak was bepaald, en (ii) die vraag uitdrukkelijk opengelaten voor zover een antwoord op die vraag niet nodig was om te beslissen op het door de Commissie ingestelde beroep.

Dit valt te begrijpen wanneer rekening wordt gehouden met de aard van de zaak, te weten een niet-nakomingsprocedure op grond van artikel 258 VWEU. De Commissie stelde dat Italië in zijn verplichtingen krachtens richtlijn 2004/80 was tekortgeschoten omdat in nationale wetgeving uitsluitend een schadeloosstellingsregeling was vastgesteld voor slachtoffers van bepaalde specifieke misdrijven zoals terroristische handelingen of georganiseerde misdaad, terwijl er geen schadeloosstellingsregeling was vastgesteld voor andere opzettelijke geweldmisdrijven zoals verkrachting of andere ernstige misdrijven van seksuele aard.52. Voor de uitspraak over die specifieke kwestie was de werkingssfeer van artikel 12, lid 2, van richtlijn 2004/80 ratione personae niet zo belangrijk, daar het vrij duidelijk was dat Italië — zoals het Hof uiteindelijk in zijn arrest bevestigde — de richtlijn niet had omgezet ten aanzien van beide (of, beter gezegd, alle) categorieën slachtoffers.

Ik moet toegeven dat het niet vaak voorkomt dat men na een onderzoek van de bewoordingen, de context, het doel, de totstandkomingsgeschiedenis en de argumenten met betrekking tot de rechtsgrondslag van een Unierechtelijk instrument constateert eigenlijk weer terug bij af te zijn.

Kort gezegd pleiten de bewoordingen en de interne logica van het instrument voor verweerster. De totstandkomingsgeschiedenis daarentegen pleit, zij het niet helemaal, voor de Commissie en de Italiaanse Republiek. De rechtsgrondslag geeft geen uitsluitsel over de vraag voor welk van beide oplossingen moet worden gekozen. Het spel ‘kies de overweging die je bevalt’ leidt ertoe dat je uitkomt waar je wilt zijn: je hoeft slechts de overweging te selecteren die je het best past.

Derhalve lijkt de analyse, na onderzoek van alle elementen samen, uit te lopen op een — om een sportterm te gebruiken — ex aequo tussen de twee verschillende uitleggingen van artikel 12, lid 2, van richtlijn 2004/80.

Het is dus geenszins verwonderlijk dat niet alleen de partijen in het hoofdgeding maar ook diverse nationale rechters en juristen ten aanzien van deze kwestie tot uiteenlopende conclusies zijn gekomen.53. Ook binnen de diensten van de Commissie zelf lijken de meningen op dit punt verdeeld.54.

In een dergelijk zeldzaam scenario zijn, om nogmaals een metafoor uit de sport te gebruiken, ‘tiebreakers’ nodig. Drie daarvan, die van bredere, constitutionele aard zijn, zal ik het Hof in overweging geven.

In de eerste plaats is er het Handvest. Blijkens artikel 51, lid 2, van het Handvest breidt het Handvest de werkingssfeer van het Unierecht zeker niet uit. Niettemin kan het Handvest als een ‘interpretatieve tiebreaker’ fungeren in een situatie waarin het Unierecht onmiskenbaar van toepassing is ten gevolge van een instrument van afgeleid Unierecht, maar waarin verschillende uitleggingen even plausibel zijn door de allesbehalve perfecte wetstechnische formulering.

Daaraan wordt nauwelijks afgedaan door het feit dat richtlijn 2004/80 was vastgesteld voordat het Handvest bindend primair recht werd. Ten eerste wordt thans, naar het huidige recht en onder de huidige omstandigheden, gevraagd hoe deze richtlijn moet worden uitgelegd. Ten tweede zou uiteraard nog ter discussie staan in hoeverre hetgeen thans is gecodificeerd in de vorm van een recht in het Handvest, reeds eerder bestond als algemeen rechtsbeginsel. Ten derde verwijst richtlijn 2004/80 zelf uitdrukkelijk naar het Handvest. Overweging 14 van deze richtlijn luidt: ‘Deze richtlijn eerbiedigt de fundamentele rechten en de beginselen die met name in het [Handvest] als algemene beginselen van het Gemeenschapsrecht worden bekrachtigd.’

Nu dit punt is opgelost, denk ik dat het zelfs niet nodig is uitgebreid in te gaan op de individuele rechten van het Handvest die zich zouden verzetten tegen een keuze voor een zo beperkt mogelijke werkingssfeer van artikel 12, lid 2. Veeleer is het duidelijk dat met name relevantie zou toekomen aan de rechten van de artikelen 1 (Menselijke waardigheid) en 6 (Recht op vrijheid en veiligheid) van het Handvest. Beide rechten worden aan eenieder gegarandeerd, net zoals het recht op schadeloosstelling van slachtoffers van op het grondgebied van een lidstaat gepleegde opzettelijke geweldmisdrijven blijkens de tekst van artikel 12, lid 2, van richtlijn 2004/80 aan eenieder toekomt.

De menselijke waardigheid, maar ten dele ook het recht op veiligheid van de persoon, zijn mijns inziens onschendbaar en ondeelbaar. Wegens hun eenduidige en absolute karakter zorgen zij noodzakelijkerwijs in gelijke mate voor menselijke waardigheid en voor de bescherming van de veiligheid van de persoon, zonder dat de gelijktijdige toepassing van artikel 21 van het Handvest (verbod op discriminatie op welke grond ook) vereist is.

Zo denk ik, tegen de specifieke juridische achtergrond van grote ambiguïteit van de tekst die moet worden uitgelegd, niet dat er enige noodzaak bestaat om te discussiëren over de vraag of artikel 21 van het Handvest — zelfstandig of in combinatie met artikel 1 van het Handvest — het verbod op omgekeerde discriminatie omvat. Wegens de zeer specifieke inhoud van het instrument van afgeleid recht dat in casu moet worden uitgelegd, vormen de artikelen 1 en 6 van het Handvest reeds een stevige basis voor de uitlegging van artikel 12, lid 2, van richtlijn 2004/80 in één bepaalde richting.

In de tweede plaats kan artikel 21 van het Handvest echter van belang zijn in een iets andere context: voor de eventuele discriminatie tussen de verschillende grensoverschrijdende scenario's en voor het onderscheid tussen verschillende soorten verkeer en niet-verkeer.

Mocht richtlijn 2004/80 worden opgevat zoals de Italiaanse regering en de Commissie voorstellen, dan zouden twee soorten situaties die beide grensoverschrijdende elementen bevatten, verschillend worden behandeld: de situatie waarin het slachtoffer zelf heeft gebruikgemaakt van zijn recht op vrij verkeer (‘reizend slachtoffer’) en de situatie waarin de dader heeft gebruikgemaakt van dat recht (‘reizende dader’).55.

In beide situaties is het aannemelijk dat het slachtoffer van het misdrijf grotere belemmeringen dan gewoonlijk ondervindt om van de dader schadeloosstelling te verkrijgen. De onderhavige zaak is hiervan een goed voorbeeld: de daders, die de Roemeense nationaliteit bezaten, doken onder nadat het vonnis tegen hen was uitgesproken. Als de doelstelling van richtlijn 2004/80 erin bestaat slachtoffers van grensoverschrijdende misdrijven te helpen teneinde het vrije verkeer van personen te bevorderen, moeten beide situaties dan niet gelijk worden behandeld, althans voor de toepassing van artikel 12, lid 2, van die richtlijn, aangezien de bewoordingen van deze bepaling duidelijk ruimte laten voor een dergelijke uitlegging?56.

Op grond van artikel 3, lid 2, VEU is voorts een van de doelstellingen van de Unie om ‘haar burgers een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht zonder binnengrenzen [te bieden], waarin het vrije verkeer van personen gewaarborgd is’. Het nobele ideaal van een ruimte zonder binnengrenzen kan echter moeilijk eenzijdig worden opgevat waarbij van bovenaf voorgeschreven openheid niet gepaard gaat met een overeenkomstige mate van verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid. Niet over het hoofd kan worden gezien dat een toename van het vrije verkeer van personen onvermijdelijk bepaalde negatieve externe gevolgen heeft of, anders gezegd, maatschappelijke kosten met zich meebrengt.

De door de Italiaanse regering en de Commissie voorgestane zeer restrictieve uitlegging van artikel 12, lid 2, van richtlijn 2004/80 zou impliceren dat met dit instrument een vrij eendimensionale bevordering van het vrije verkeer van personen wordt beoogd: de versterking van de positie van bepaalde slachtoffers van grensoverschrijdende misdrijven terwijl wordt voorbijgegaan aan de positie van andere slachtoffers, voor wie het vrije verkeer van personen net zo gemakkelijk negatieve gevolgen kan hebben.

Als daarentegen de door verweerster voorgestane ruimere uitlegging van artikel 12, lid 2, van richtlijn 2004/80 werd gevolgd, zou dit verschil in behandeling tussen twee soorten grensoverschrijdende situaties zich niet voordoen. Op grond van die bepaling zouden de lidstaten dan immers verplicht zijn om te voorzien in een regeling die zich uitstrekt tot alle slachtoffers van misdrijven, ongeacht hun woonplaats.

Dit problematische verschil in behandeling zou ook worden voorkomen indien het begrip ‘grensoverschrijdende situaties’ ruimer zou kunnen worden uitgelegd, zodat het zich mede zou uitstrekken tot situaties waarin de dader heeft gebruikgemaakt van zijn recht op vrij verkeer. Ik moet echter toegeven dat een dergelijk ruimer begrip ‘grensoverschrijdende situaties’ (of ‘grensoverschrijdende misdrijven’) moeilijk valt te rijmen met artikel 12, lid 2, van richtlijn 2004/80. In deze bepaling wordt het begrip ‘grensoverschrijdend’ namelijk nergens gebezigd.57.

In de derde en laatste plaats is er het argument van de scheiding der machten (of volgens de terminologie van de Unie: het institutionele evenwicht) tussen de Uniewetgever en de rechterlijke instanties. Eenvoudig gesteld: in hoeverre moeten de rechterlijke instanties van de Unie de vermeende of werkelijke bedoeling van de historische wetgever respecteren wanneer die bedoeling nergens in de vastgestelde en geldende wetgeving duidelijk tot uiting komt.

De Commissie voert aan dat het niet de bedoeling van de Raad was om zelfs maar minimumnormen voor schadeloosstelling te hebben die verder gaan dan situaties waarin het misdrijf is gepleegd in een andere lidstaat dan die waar het slachtoffer woont. Mijns inziens valt een dergelijke duidelijke bedoeling van de wetgever evenwel niet af te leiden uit de definitieve tekst van de vastgestelde wetgeving, en feitelijk ook niet uit de tekst van het door de Raad voorgestelde compromis.58.

Zelfs indien werd aangenomen dat die zienswijze van de Commissie juist is, zou de bedoeling van de wetgever — die nergens in de geldende wetgeving duidelijk tot uiting komt — volgens mij echter niet beslissend mogen zijn. Ik moet zonder meer toegeven dat ik altijd nogal verbaasd was over de mate van eerbied die er binnen de interpretatieve praktijk van het Unierecht voor de wil van de historische wetgever bestaat, vergeleken bij de wetsuitlegging zoals die in een aantal lidstaten geschiedt. Op nationaal niveau is het weliswaar waarschijnlijk dat te rade wordt gegaan met de wil van de historische wetgever59., maar meer als een van de relevante factoren en vrijwel nooit automatisch als een beslissende factor. Waar het uiteindelijk om gaat, is de vastgestelde tekst. Deze benadering heeft ertoe geleid dat in een aantal stelsels, omwille van de daadwerkelijke scheiding der machten, enigszins afstand is genomen van de subjectieve wil van de historische wetgever die in de geldende wetgeving niet onder woorden is gebracht.60.

In het Unierecht daarentegen heeft de wetgever het exclusieve voorrecht om de tekst van wetgeving op te stellen. De Uniewetgever reikt daarnaast ook nog ‘authentieke richtsnoeren voor uitlegging’ aan in de vorm van overwegingen bij zijn wetgevingshandelingen. Het dogma luidt uiteraard dat overwegingen niet bindend zijn. Niettemin is de praktijk veel minder eenduidig.61.

In het Unierecht is de interpretator dus niet één keer, maar feitelijk twee keer gebonden aan de (vermoedelijk identieke) bedoeling van de wetgever. Tegen deze achtergrond gaat het mijns inziens een stap of veeleer twee stappen te ver om te suggereren dat er naast deze twee lagen nog een derde laag bestaat, op grond waarvan men feitelijk een welhaast archeologische opgraving moet uitvoeren om te achterhalen wie wat precies decennia geleden heeft gezegd, teneinde slecht opgestelde wetgeving te repareren of beter gezegd op te kalefateren.

In plaats daarvan moet een instrument van Unierecht, nadat het is vastgesteld, zelfstandig kunnen bestaan. Voor de uitlegging ervan zijn de in de tekst verwoorde elementen en bedoelingen van de wetgever van belang, alsmede de bedoeling van de wetgever die tot uitdrukking is gebracht in de overwegingen bij die tekst. De tijdens de wetgevingsprocedure kenbaar gemaakte, maar in de tekst niet verwoorde bedoelingen en ideeën zijn daarentegen niet van belang.62.

Dit moet om drie bijkomende redenen het geval zijn. Ten eerste moet wetgeving worden uitgelegd vanuit het oogpunt van een normale adressaat, die waarschijnlijk geen zoektocht zal ondernemen naar diverse documenten (die niet altijd openbaar toegankelijk zijn) met betrekking tot de totstandkomingsgeschiedenis van een instrument om te achterhalen of de tekst de subjectieve wil van de historische wetgever weerspiegelt. Ten tweede moet voor ogen worden gehouden dat er in het Unierecht doorgaans niet één maar meerdere medewetgevers zijn die ieder hun eigen ideeën kunnen hebben over wat zij dachten goed te keuren. Ten derde is er nog het argument van de morele verantwoordelijkheid van de auteur die in de gelegenheid was om zijn bedoelingen duidelijk kenbaar te maken. Indien de wetgever niet in staat of niet bereid was om ondubbelzinnig kenbaar te maken wat hij wilde, is het problematisch dat hij dat later alsnog doet door middel van interpretatie, met name wanneer zulks ten koste gaat van de betrokkenen, die op basis van de tekst van het vastgestelde voorschrift redelijkerwijs andere ideeën zouden kunnen hebben.

Om al deze redenen ben ik van mening dat artikel 12, lid 2, van richtlijn 2004/80 aldus moet worden uitgelegd dat de lidstaten nationale schadeloosstellingsregelingen moeten invoeren die voorzien in schadeloosstelling van alle slachtoffers van op hun grondgebied gepleegde opzettelijke geweldmisdrijven, ongeacht waar zij wonen.