Rb. Almelo, 10-08-2011, nr. 109735 HA ZA 10-245

Landgoed Hof van Twente heeft onder meer gesteld dat het onrechtmatig van de gemeente was om het bestemmingsplan niet vast te stellen, met als reden dat Landgoed Hof van Twente weigerde de realisatieovereenkomst te ondertekenen nu daar een verbod op uitponding in was opgenomen. Op deze manier omzeilde ze de regels van de Wro, die inhouden dat in een bestemmingsplan alleen ruimtelijk relevante bepalingen mogen worden opgenomen, en een verbod op uitponding valt daar niet onder.

De Afdeling heeft in zijn uitspraak van 6 april 2011 overwogen dat de Raad in beginsel niet gehouden was om, ondanks zijn eerder geuite voornemen, het bestemmingsplan vast te stellen, zolang de door de Raad gestelde voorwaarde niet was vervuld. Van omstandigheden die dit anders maken is niet gebleken. Voorts is, volgens de Afdeling, niet gebleken van een op zichzelf staande, met artikel 3.1 Wro (waarin wordt bepaald hetgeen in een bestemmingsplan kan worden geregeld) strijdige wens tot regulering van eigendom.

De conclusie moet zijn dat de gemeente volgens de Afdeling, niet de regels van de Wro heeft omzeild, door de vaststelling van het bestemmingsplan afhankelijk te stellen van het tekenen van de gewijzigde realisatieovereenkomst. De rechtbank sluit zich hierbij aan. De gemeente kan in dit opzicht geen onrechtmatig handelen worden verweten.

Landgoed Hof van Twente heeft aangevoerd dat de gemeente haar recht op eigendom, zoals neergelegd in artikel 1 van het eerste Protocol bij het EVRM (hierna: artikel 1 EP), heeft geschonden door in de realisatieovereenkomst een verbod op uitponding op te nemen.

De rechtbank overweegt dat Landgoed Hof van Twente deze stelling niet heeft onderbouwd. Ze stelt slechts dat het verbod tot uitponding niet een beperking van het gebruik van de recreatiewoningen inhoudt, maar een regulering van de eigendom. De gemeente moet echter ook bij privaatrechtelijke handelingen de grondrechten en algemene beginselen van behoorlijk bestuur respecteren, aldus Landgoed Hof van Twente.

Zonder verdere onderbouwing is de stelling slechts beperkt te beoordelen. De rechtbank overweegt, binnen dat kader, het volgende.

Dat de gemeente zich ook in privaatrechtelijk handelen moet houden aan de grondrechten, staat vast (Hoge Raad 26 april 1996, AB 1996, 372; Rasti Rostelli) en wordt ook niet betwist. De gemeente is dus gebonden aan artikel 1 EP.

Artikel 1 EP bepaalt:

Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.

De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.

In deze kwestie is sprake van het reguleren van eigendom (tweede alinea van artikel 1 EP). Het verbod op uitponding houdt in dat Landgoed Hof van Twente de recreatiebungalows niet aan particulieren mag verkopen. Alle recreatiebungalows moeten in één hand blijven. Bij het reguleren is er een ruimere ‘margin of appreciation’ (beleidsvrijheid) dan bij ontneming.

Dat het verbod tot uitponding geen wettelijke grondslag heeft, is niet gesteld. Gezegd kan worden dat de contracteervrijheid ook de vrijheid inhoudt bepaalde voorwaarden te stellen waaronder de gemeente wil contracteren. Artikel 1 EP beperkt dat niet, zij het dat wel voorwaarden worden gesteld voor het reguleren van het eigendomsrecht.

Het willen voorkomen van permanente bewoning van recreatiebungalows is, een algemeen belang dat de gemeente mag behartigen en als uitgangspunt mag hanteren bij beslissingen (bijvoorbeeld ABRvS 12 november 2003, JB 2004, 14; Harderwijk). Het is volgens dezelfde uitspraak niet in strijd met artikel 1 EP om dit algemeen belang via een bestemmingsplan te regelen. Het opnemen van een verbod op uitponding in een privaatrechtelijke overeenkomst, om zodoende permanente bewoning tegen te gaan, is ook het reguleren van eigendom in het algemeen belang.

In het algemeen kan naar het oordeel van de rechtbank niet gezegd worden dat een verbod op uitponding van recreatiebungalows disproportioneel is ten opzichte van de eigenaar. De eigenaar kan misschien niet de meest maximale winst behalen als hij de bungalows niet aan particulieren kan verkopen, maar van een vergaande beperking van de waarde is ook geen sprake. Dat is althans niet gesteld. Een verbod op uitponding is daarentegen wel een effectieve manier om permanente bewoning tegen te gaan.

Of ook in deze specifieke zaak de gemeente een verbod op uitponding mocht stellen als voorwaarde, zal via de weg van de onrechtmatige daad moeten worden beoordeeld, en zal hierna worden besproken. In strijd met artikel 1 EP is het naar het oordeel van de rechtbank niet.

Landgoed Hof van Twente heeft aangevoerd dat het, na zes jaar, alsnog stellen van de voorwaarde in de realisatieovereenkomst, dat de bungalows niet uitgepond mogen worden, onrechtmatig jegens haar is. Ook heeft Landgoed Hof van Twente gesteld dat de gemeente niet zonder schadeplichtig te worden, de onderhandelingen mocht afbreken. Landgoed Hof van Twente mocht er gerechtvaardigd op vertrouwen dat een overeenkomst tot stand zou komen.

In het tussenvonnis van 9 februari 2011 heeft de rechtbank al overwogen dat de twee stellingen dezelfde beoordeling vergen. De rechtbank zal ze dan ook gelijktijdig beoordelen.

Voor die beoordeling zijn de volgende feiten van belang.

Partijen zijn sinds 2003 met elkaar in gesprek. In juni 2005 is een plan ingediend door de initiatiefnemers en naar aanleiding daarvan heeft het College de Raad voorgesteld in principe in te stemmen met de komst van het vakantiepark. Ook heeft het College de (concept)samenwerkingsovereenkomst aan de Raad voorgelegd. Als de Raad in principe met de komst van het vakantiepark zou instemmen, zou ook de samenwerkingsovereenkomst gesloten worden.

Aan het besluit van de Raad is een behandeling in de Raadscommissie Fysiek, Algemeen en Sociaal voorafgegaan (20 september 2005; productie H). Hierbij is het plan en de samenwerkingsovereenkomst uitgebreid besproken. Het probleem van permanente bewoning is aan de orde gekomen, maar dit vormde niet de hoofdmoot van de discussie.

Voor wat betreft de bedrijfsmatige exploitatie was duidelijk dat dit zou gebeuren op dezelfde manier als bij het project ‘Cochem’ (artikel 4, lid 7, van de samenwerkingsovereenkomst). Bij het concept van de samenwerkingsovereenkomst was als bijlage 9 de ‘projectopzet Cochem’ gevoegd. Dit is een prospectus van ZIB Cochem CV en betreft de uitgifte van 4.995 participaties van elk nominaal groot € 2.500,00.

In het kader van de discussie over permanente bewoning is door het College op vragen geantwoord dat de initiatiefnemers kiezen voor een BV/CV constructie waarbij aandelen worden uitgegeven zonder dat de kopers juridisch eigenaar worden van het object.

In artikel 6 van de (concept)samenwerkingsovereenkomst stond voorts dat permanente bewoning zal worden tegengegaan via het bestemmingsplan en via bepalingen in de koopovereenkomst. In de exploitatieovereenkomst en/of koopovereenkomst zal ook worden opgenomen dat ingeval van uitponding van de recreatiewoningen, er kettingbedingen moeten worden opgelegd om permanente bewoning tegen te gaan, in combinatie met substantiële boetes, aldus artikel 6, lid 2.

Tijdens de Raadsvergadering van 27 september 2005, is het plan wederom uitgebreid besproken (productie I), waarbij dezelfde onderwerpen aan de orde waren. Uiteindelijk is het voorstel van het College met 17 stemmen voor en 4 stemmen tegen aanvaard.

Vervolgens is de samenwerkingsovereenkomst ondertekend.

In de samenwerkingsovereenkomst staat in artikel 2, lid 3, dat de ontwikkelaars en exploitant zich ervan bewust zijn dat de bevoegde bestuursorganen de vereiste vergunningen kunnen weigeren en dat het project dan niet kan worden gerealiseerd. De ontwikkelaars en exploitant kunnen de gemeente in dat geval op generlei wijze aanspreken voor vergoeding van gemaakte kosten of geleden schade.

In artikel 15 (‘ontbindende voorwaarde’) staat de mogelijkheid genoemd dat het bestemmingsplan niet door de Raad wordt vastgesteld of niet onherroepelijk wordt. In dat geval kan de exploitatieovereenkomst worden ontbonden. In lid 2 staat uitdrukkelijk de bevoegdheid van de Raad genoemd om te zijner tijd haar goedkeuring, vaststelling of instemming te onthouden aan één of meerdere documenten die in het kader van deze overeenkomst dienen te worden vervaardigd en aan de Raad dienen te of zullen worden voorgelegd, zoals bijvoorbeeld het bestemmingsplan en de exploitatieovereenkomst. In deze bepaling staat zelfs dat, als geen exploitatieovereenkomst tot stand komt, de ontwikkelaars en exploitant de kosten van de gemeente dragen.

Na 2005 is door beide partijen veel werk verzet: er is onder meer een aanvulling op de m.e.r. gerealiseerd door Landgoed Hof van Twente en de gemeente heeft een volledige bestemmingsplanwijziging voorbereid.

Op 24 november 2009 werd de bestemmingsplanwijziging voorgelegd aan de Raad. Ook de realisatieovereenkomst is aan de Raad voorgelegd ter advisering. Landgoed Hof van Twente was gevraagd om de realisatieovereenkomst vast te tekenen, zodat deze na de Raadsvergadering ook door het College kon worden ondertekend.

Tijdens de Raadsvergadering is aan het College voorgesteld om in de realisatieovereenkomst een bepaling op te nemen die het uitponden van de vakantiebungalows verbiedt. Het College heeft dat advies overgenomen en de realisatieovereenkomst aangepast. Dat was voor de aanwezige directeuren van Landgoed Hof van Twente echter reden om de realisatieovereenkomst niet te willen tekenen; deze voorwaarde was voor haar onaanvaardbaar. Toen dit in de Raadsvergadering duidelijk werd, en er dus geen realisatieovereenkomst zou worden gesloten, heeft de Raad besloten dat er dan ook geen reden was om het bestemmingsplan te wijzigen. Het bestemmingsplan is afgewezen.

De rechtbank overweegt dat bij beoordeling van het beroep op het onrechtmatig afbreken van onderhandelingen, als maatstaf geldt dat ieder van de onderhandelende partijen — die verplicht zijn hun gedrag mede door elkaars gerechtvaardigde belangen te laten bepalen — vrij is de onderhandelingen af te breken, tenzij dit op grond van het gerechtvaardigd vertrouwen van de wederpartij in het tot stand komen van de overeenkomst of in verband met de andere omstandigheden van het geval onaanvaardbaar zou zijn. Daarbij dient rekening te worden gehouden met de mate waarin en de wijze waarop de partij die de onderhandelingen afbreekt tot het ontstaan van dat vertrouwen heeft bijgedragen en met de gerechtvaardigde belangen van deze partij. Gewijzigde omstandigheden kunnen hierbij van belang zijn (Hoge Raad 12 augustus 2005, NJ 2005, 467; CBB-JPO).

De rechtbank komt, op grond van de hierboven weergegeven feiten, tot het oordeel dat er geen moment is aan te wijzen waarop bij Landgoed Hof van Twente het gerechtvaardigd vertrouwen heeft kunnen bestaan dat er zeker een realisatieovereenkomst met de gemeente zou worden gesloten en het bestemmingsplan zou worden vastgesteld. Redengevend zijn artikel 2 en artikel 15 van de samenwerkingsovereenkomst. Uitdrukkelijk wordt de mogelijkheid opengehouden dat de Raad de exploitatieovereenkomst niet zou goedkeuren en/of het bestemmingsplan niet zou vaststellen. In die zin heeft er altijd een voorbehoud bestaan. Hoe ver partijen ook waren gevorderd in de onderhandelingen, er heeft nooit vastgestaan dat het bungalowpark er zeker zou komen.

Ook later in de onderhandelingen is duidelijk gemaakt dat de Raad moest instemmen, bijvoorbeeld in de e-mail van 27 januari 2009 (productie E). De rechtbank sluit met haar oordeel aan bij het arrest van het Gerechtshof Arnhem van 1 februari 2011 (LJN: BQ2200) waarin een dergelijk voorbehoud voor goedkeuring door de Raad ook de reden was waarom geen sprake kon zijn van gerechtvaardigd vertrouwen.

Ten overvloede merkt de rechtbank op dat ook om andere redenen niet vast stond dat het bungalowpark er zeker zou komen. Landgoed Hof van Twente had nog niet alle grond verworven die ze nodig had, en ook had de Provincie het bestemmingsplan nog kunnen afkeuren.

De verwijzing door zowel Landgoed Hof van Twente als de gemeente naar meer en andere feiten in het voortraject, zoals hierboven weergegeven (r.o. 13.2), maakt de zaak niet anders. Landgoed Hof van Twente stelt dat ze het verbod op uitponding, zes jaar na de start van de onderhandelingen, niet meer hoefde te verwachten en dat de gemeente dit verbod ook niet meer mocht eisen.

Aan de ene kant lijkt uit de samenwerkingsovereenkomst inderdaad te volgen dat de mogelijkheid van uitponden bleef bestaan (artikel 6, lid 2). Als de Raad dat niet wilde, had ze dat ook in 2005 kunnen zeggen. Aan de andere kant is de Raad in 2005 wellicht op het verkeerde been gezet doordat telkens is gezegd dat de exploitatie in de vorm van een CV zou plaatsvinden, waarbij de bungalows dus niet aan particulieren verkocht zouden worden.

Wat er van zij, feit blijft dat altijd het voorbehoud heeft bestaan dat het laatste woord aan de Raad is. De Raad wenste in 2009 een verbod op uitponding, en die vrijheid kan haar niet ontzegd worden.

Ook de stelling van Landgoed Hof van Twente dat uitponding helemaal niet nodig is om permanente bewoning te voorkomen, strandt om dezelfde reden. Afgezien van het feit dat ook naar het oordeel van de rechtbank een verbod op uitponding wel de meest gemakkelijke en effectieve manier is om permanente bewoning te voorkomen (permanente bewoning van een niet in eigendom toebehorend huisje is al minder waarschijnlijk, en er hoeft niet gewerkt te worden met kettingbedingen die al dan niet worden doorgelegd en boetebedingen die kunnen worden ‘afgekocht’), had de Raad de bevoegdheid om in 2009 al dan niet in te stemmen met de komst van het vakantiepark.

De conclusie moet zijn dat de gemeente geen onrechtmatig handelen kan worden verweten.

Landgoed Hof van Twente heeft aangevoerd dat, als blijkt dat de gemeente niet onrechtmatig heeft gehandeld, ze op grond van het égalitébeginsel nadeelcompensatie had moeten aanbieden. Het uitblijven daarvan is onrechtmatig.

Het besluit dat de schade heeft veroorzaakt, is het afwijzen (niet-vaststellen) van het bestemmingsplan.

De gemeente heeft aangevoerd dat de burgerlijk rechter niet kennis kan nemen van dit beroep, vanwege het connexiteitsvereiste.

De rechtbank overweegt hierover het volgende. Volgens vaste rechtspraak is een vordering als deze bij de burgerlijke rechter niet ontvankelijk indien er een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang bij de bestuursrechter openstaat. Dat is slechts anders als er sprake is van een onrechtmatige daad: in dat geval kan de benadeelde kiezen tussen de bestuursrechtelijke en de burgerlijkrechtelijke weg (Hoge Raad 17 december 1999, AB 2000, 89; Groningen/Raatgever). Voor zover Landgoed Hof van Twente (dus) stelt dat het bestreden besluit (het niet vaststellen van het bestemmingsplan) rechtmatig is, geldt de keuzemogelijkheid niet. Het is de bestuursrechter die oordeelt over de vraag of er reden is om nadeelcompensatie te bieden. Daartoe kan ofwel het bestreden besluit zelf worden aangevochten, ofwel kan een ‘zelfstandig schadebesluit’ worden uitgelokt. ‘De omstandigheid dat een besluit in rechte onaantastbaar is geworden en van de rechtmatigheid ervan kan worden uitgegaan, staat niet in de weg aan de mogelijkheid voor een belanghebbende bij dat besluit, om over toekenning van nadeelcompensatie alsnog een zelfstandig schadebesluit uit te lokken (ABRvS 6 mei 1997, AB 1997, 229)’ aldus de Hoge Raad in zijn uitspraak 28 maart 2008, LJN: BC0256; Snackbar Swoopy). Omdat die mogelijkheid bestaat, is er geen plaats meer voor de burgerlijke rechter om een oordeel te geven. De constructie dat het onrechtmatig is om geen nadeelcompensatie aan te bieden, helpt Landgoed Hof van Twente niet (zie het hierboven genoemde arrest inzake Snackbar Swoopy).

In deze zaak is het bestreden besluit ook daadwerkelijk aangevochten, en heeft de Afdeling het besluit in stand gelaten. Ze heeft daarbij geoordeeld dat ze geen grond ziet voor het oordeel dat het bestreden besluit onevenredig bezwarend is.

De burgerlijk rechter is derhalve onbevoegd om van deze vordering kennis te nemen.

Landgoed Hof van Twente heeft tot slot aangevoerd dat de besluiten van de gemeente in strijd zijn met verschillende algemene maatregelen van behoorlijk bestuur waaronder het verbod van détournement de pouvoir, het motiveringsbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel, het evenredigheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel.

De rechtbank overweegt dat ook de beoordeling van dit beroep niet aan haar, maar aan de bestuursrechter is. Er staat immers een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang open. Deze rechtsgang is door Landgoed Hof van Twente ook benut, door beroep in te stellen bij de Afdeling tegen de afwijzing van het bestemmingsplan.

In de procedure bij de Afdeling heeft Landgoed Hof van Twente ook daadwerkelijk een beroep gedaan op deze algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Alle beginselen die in deze burgerlijkrechtelijke procedure worden aangevoerd, zijn ook in het beroepschrift bij de ABRvS genoemd. De Afdeling heeft als haar oordeel uitgesproken dat niet is gebleken van een op zichzelf staande, met artikel 3.1 Wro strijdige, wens tot regulering van eigendom. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat het bestreden besluit niet deugdelijk is gemotiveerd, onzorgvuldig tot stand is gekomen, dan wel onevenredig bezwarend is. Voorts kunnen aan de door Landgoed Hof van Twente gestelde omstandigheden geen gerechtvaardigde verwachtingen worden ontleend nu uit de samenwerkingsovereenkomst, noch uit de realisatieovereenkomst de verplichting van de raad tot vaststelling van het plan voortvloeit, aldus de Afdeling.

Daarmee zijn alle aangevoerde algemene beginselen behandeld. Aan de rechtbank komt geen oordeel meer toe.

De gevorderde verklaringen voor recht, dat de gemeente toerekenbaar tekort is geschoten, dat de gemeente onrechtmatig heeft gehandeld en dat de gemeente aansprakelijk is voor de door Landgoed Hof van Twente geleden en nog te lijden schade, kunnen niet worden toegewezen. De vordering tot verwijzing naar de schadestaatprocedure kan daarom ook niet worden toegewezen.

Als de in het ongelijk gestelde partij, zal Landgoed Hof van Twente worden veroordeeld in de kosten van de procedure. Deze worden aan de zijde van de gemeente als volgt berekend:

Salaris van de advocaat:

Tarief VII (€ 2.580,00 per procespunt) derhalve: € 6.450,00.

Verschotten: