Rb. Gelderland, 15-01-2024, nr. AWB - 22 , 5380 en AWB - 23 , 903

De voor de beoordeling van het beroepen belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

Wat is het standpunt van de minister?

6. De minister heeft aan de bestreden besluiten – samengevat – het volgende ten grondslag gelegd. De definitieve tegemoetkoming op grond van de NOW-1 is op nihil vastgesteld, omdat eiseres niet heeft voldaan aan de verplichting om een accountantsverklaring te overleggen. Zonder accountantsverklaring kan de minister niet vaststellen of er recht bestaat op een tegemoetkoming. De definitieve tegemoetkoming op grond van de NOW-2 is op nihil vastgesteld, omdat eiseres geen aanvraag heeft ingediend.

De minister stelt vast dat eiseres voor de NOW onderdeel uitmaakt van de groep [G B.V.] . Voor de NOW gaat de minister uit van een ruim groepsbegrip. Dat begrip is breder dan de definitie van een groep in het jaarrekeningenrecht. Deze keuze is gebaseerd op het solidariteitsbeginsel.1.Uit de artikelen 6, vijfde lid, van de NOW-1 en 6, zevende lid, van de NOW-2 volgt dat voor het groepsbegrip in de zin van de NOW zowel artikel 2:24b van het Burgerlijk Wetboek (BW) als artikel 2:24a van het BW van toepassing is. Dat betekent dat onder het groepsbegrip niet alleen een groepsmaatschappij, maar ook een dochtermaatschappij valt. Ook een moeder-dochterrelatie die volgens het jaarrekeningenrecht niet geconsolideerd hoeft te worden, valt voor de NOW dus onder het groepsbegrip. Dat geen sprake is van een economische eenheid, organisatorische verbondenheid en centrale leiding ten opzichte van [G B.V.] betekent niet dat geen sprake is van een groep in de zin van de NOW. Ten opzichte van [G B.V.] is sprake van een moeder-dochterrelatie in de zin van artikel 2:24a van het BW. [G B.V.] hield op 1 maart 2020 respectievelijk 1 juni 2020 51% van de aandelen van eiseres. [G B.V.] kon dus op deze data meer dan de helft van de stemrechten in de algemene vergadering uitoefenen.

Aan een aanvraag op grond van artikel 6a van de NOW-1 zijn aanvullende voorwaarden verbonden. Eén van die voorwaarden is dat het groepshoofd of de moedermaatschappij geen dividend aan zichzelf mag uitkeren. In NOW-2 is deze verplichting opgenomen in artikel 17. Deze verplichting geldt voor de gehele groep waarvan de werkmaatschappij onderdeel uitmaakt. Met het dividendverbod wordt voorkomen dat subsidiegeld vanuit de Nederlandse overheid wordt aangewend om bonussen en dividend uit te keren. Hier staat tegenover dat strikte toepassing van artikel 6a van de NOW-1 voor eiseres financieel nadelige gevolgen heeft. Hoewel de minister begrip heeft voor de situatie van eiseres, concludeert hij dat strikte toepassing van artikel 6a van de NOW-1 in haar geval niet leidt tot onnodige nadelige gevolgen. Er is geen sprake van bijzondere omstandigheden die ertoe moeten leiden dat maatwerk moet worden geleverd. De bedoeling van dit artikel is dat de subsidie op nihil wordt vastgesteld als het groepshoofd of de moedermaatschappij dividend aan zichzelf heeft uitgekeerd. Hiervan is in de situatie van eiseres sprake. Dat het dividend niet aan eiseres is uitgekeerd, is niet van belang. De omstandigheid dat eiseres geen solidariteit heeft kunnen afdwingen, leidt niet tot een andere conclusie. Het valt namelijk onder het ondernemersrisico dat haar financier eiseres niet heeft willen ondersteunen bij het doorbetalen van de loonkosten.

De minister concludeert dat eiseres niet heeft voldaan aan de verplichtingen uit de regeling, omdat zij geen accountantsverklaring heeft overgelegd. Vanuit het oogpunt van zorgvuldige besteding van publieke middelen maakt de minister in beginsel gebruik van zijn bevoegdheid om het onverschuldigd verstrekte voorschot terug te vorderen indien niet is voldaan aan de verplichtingen uit de regeling. Daarbij is van belang dat eiseres meer subsidie ontvangt dan waarop zij op basis van de NOW recht heeft indien de minister geheel of gedeeltelijk afziet van de terugvordering. Hoewel de minister begrip heeft voor de situatie van eiseres, concludeert hij dat de terugvordering van de onverschuldigd verstrekte voorschotten niet onevenredig is. Dat eiseres de bedragen niet terug kan betalen, dient voor haar rekening te komen. In 2004 is eiseres verkocht aan de ANWB. De voormalige eigenaren, verenigd in [ F B.V.] , hebben eiseres in 2019 teruggekocht. Daarvoor is [G B.V.] als financier gevonden. Het is de keuze van eiseres geweest om haar onderneming op deze wijze te financieren. Dat [G B.V.] eiseres niet heeft willen ondersteunen bij het doorbetalen van de loonkosten, is een gevolg dat voor haar rekening en risico moet komen. Dat valt onder het ondernemersrisico. Dat [G B.V.] inmiddels geen onderdeel meer uitmaakt van de groep, maakt dat niet anders. [G B.V.] heeft zijn verantwoordelijkheid om eiseres te ondersteunen bij het doorbetalen van de loonkosten niet genomen, terwijl hij wel in staat was om dividend uit te keren. Het is onwenselijk dat de Nederlandse overheid dit met subsidiegeld moet opvangen. Dat brengt de zorgvuldige besteding van publieke middelen in gevaar. Bovendien zou kwijtschelding van onverschuldigd betaalde NOW-subsidie leiden tot oneerlijke concurrentie tussen ondernemers, wat een verstoring van de markt tot gevolg heeft. Bij de kwijtschelding ontstaat het risico dat de NOW-subsidie wordt aangemerkt als ongeoorloofde staatssteun. Dat heeft vergaande gevolgen. De verstrekte subsidie zou dan alsnog moeten worden teruggevorderd. De nihilstelling en de terugvordering van de onverschuldigd verstrekte voorschotten is niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel of enig ander algemeen beginsel van behoorlijk bestuur of algemeen rechtsbeginsel, aldus de minister.

Waarom is eiseres het niet eens met de bestreden besluiten?

7. Eiseres betoogt – samengevat – het volgende.

De minister heeft een verkeerde toepassing gegeven aan het begrip ‘groep’ in de zin van de NOW. De minister baseert zijn interpretatie van dit begrip op de toelichting van de Koninklijke Nederlandse Beroepsvereniging van Accountants (NBA). In de visie van de minister en de NBA omvat het begrip ook meerdere moeder-dochterrelaties. Vanuit die visie zou eiseres - gezamenlijk met de andere participanten van [G B.V.] – onderdeel uitmaken van de groep [G B.V.] . Eiseres deelt dit standpunt niet. De minister had het groepsbegrip moeten beperken tot de individuele verhouding tussen eiseres als dochtermaatschappij en de (overgroot)moeders van eiseres. De andere participaties maken geen onderdeel uit van deze groep.

Indien en voor zover vast komt te staan dat de minister wel een juiste uitleg geeft aan het groepsbegrip, doet eiseres een beroep op het evenredigheidsbeginsel. Een strikte toepassing van de regeling is in strijd met het doel van de NOW, namelijk behoud van werkgelegenheid. Het belang van eiseres bij toekenning van de NOW-subsidies dient zwaarder te wegen dan een strikte toepassing van het dividendverbod. Toepassing van het evenredigheidsbeginsel moet er daarom toe leiden dat de bepalingen met betrekking tot het concernbegrip, meer in het bijzonder het dividendverbod, buiten toepassing worden gelaten.

Eiseres is (meer subsidiair) van oordeel dat toepassing van titel 4.2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), inzake de vaststelling van subsidies en de terugvorderingsbevoegdheid op haar situatie, ertoe moet leiden dat in dit concrete geval de minister de NOW-subsidies moet vaststellen overeenkomstig de subsidieverlening en moet afzien van terugvordering van de verstrekte voorschotten. Dat leidt niet tot ongeoorloofde staatssteun.

Moet eiseres voor de NOW als onderdeel van [G B.V.] worden aangemerkt?

8. De rechtbank ziet zich in beide beroepen allereerst voor de vraag gesteld of eiseres voor de NOW-1 en NOW-2 als onderdeel van de groep [G B.V.] moet worden aangemerkt. Daarvoor is bepalend hoe het begrip ‘groep’ in de NOW-regelingen moet worden uitgelegd.

In de artikelen 6, vijfde lid, van de NOW-1 en 6, zevende lid, van de NOW-2 wordt voor het begrip ‘groep’ aansluiting gezocht bij het bepaalde in de artikelen 2:24a en 2:24b van het BW. Dat betekent dat de artikelen 6, vijfde lid, van de NOW-1 en 6, zevende lid, van de NOW-2 in zowel de situatie waarin sprake is van een moeder-dochter-relatie, als bedoeld in artikel 2:24a van het BW, als de situatie waarin sprake is van een groep, als bedoeld in artikel 2:24b van het BW, van toepassing zijn. Het verschil daarbij is dat bij de moeder-dochterrelatie, zo begrijpt de rechtbank, alleen naar de omzet van de moedermaatschappij(en) en van de dochtermaatschappij gekeken moet worden en bij de groep naar de omzet van de gehele groep.

Uit artikel 2:24a van het BW volgt dat er sprake is van een dochtermaatschappij als aan één van deze criteria is voldaan:

a. een rechtspersoon waarin de rechtspersoon of één of meer van zijn dochtermaatschappijen, al dan niet krachtens overeenkomst met andere stemgerechtigden, alleen of samen meer dan de helft van de stemrechten in de algemene vergadering kunnen uitoefenen;

b. een rechtspersoon waarvan de rechtspersoon of één of meer van zijn dochtermaatschappijen lid of aandeelhouder zijn en, al dan niet krachtens overeenkomst met andere stemgerechtigden, alleen of samen meer dan de helft van de bestuurders of van de commissarissen kunnen benoemen of ontslaan, ook indien alle stemgerechtigden stemmen.

De rechtbank is, gelet op de twee door eiseres overgelegde organogrammen, van oordeel dat er in ieder geval sprake is van moeder-dochter-relaties tussen eiseres en [K B.V.] , [L B.V.] , [G B.V.] en [J B.V.] Gelet op de formulering van artikelen 6, vijfde lid, van de NOW-1 en 6, zevende lid, van de NOW-2, is naar het oordeel van de rechtbank echter niet van belang of er in de situatie van eiseres sprake is van een moeder-dochter-relatie (artikel 2:24a van het BW) of van een groep (artikel 2:24b van het BW), omdat het dividendverbod, dat de rechtbank verderop in deze uitspraak zal behandelen, in beide gevallen geldt.

NOW-1: zaaknummer 22/5380

Kan toepassing worden gegeven aan de werkmaatschappijregeling?

9. In artikel 6, vijfde lid, van de NOW-1 is dwingend voorgeschreven hoe moet worden omgegaan met omzetdaling als een bedrijf onderdeel uitmaakt van een groep. Dit heeft tot gevolg dat de minister voor de loonsom moet kijken naar het loon van alle werknemers van eiseres en dat hij bij het bepalen van de omzetdaling rekening moet houden met de omzetdaling van de gehele groep.

In artikel 6a, eerste lid, van de NOW-1 is bepaald dat in afwijking van artikel 6, vijfde lid, aan de werkgever die deel uitmaakt van een groep als bedoeld in dat lid, die daarom bij de aanvraag tot vaststelling van de subsidie heeft verzocht, indien aan bepaalde cumulatieve voorwaarden is voldaan, subsidie kan worden verstrekt waarbij de omzetdaling wordt bepaald op basis van de omzetdaling van die rechtspersoon of vennootschap afzonderlijk. Dit wordt ook wel de werkmaatschappijregeling genoemd. De NOW-1 kent geen hardheidsclausule op grond waarvan de minister in bijzondere gevallen kan afwijken van de tekst van de NOW-regeling.

10. Eiseres heeft bij de aanvraag van de definitieve vaststelling van de tegemoetkoming verzocht maatwerk te bieden door in afwijking van de hoofdregel van artikel 6, vijfde lid, van de NOW-1 ook in haar geval toepassing te geven aan de werkmaatschappijregeling van artikel 6a van de NOW-1 en de tegemoetkoming vast te stellen aan de hand van alleen haar omzetdaling. De huidige uitkomst pakt in haar situatie volgens eiseres onevenredig nadelig uit. Dit betoog van eiseres vraagt om een exceptieve toetsing van de NOW-regeling.

11. Het bestreden besluit berust op een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is, namelijk de NOW-1. Bij dergelijke besluiten kan de rechter zo’n algemeen verbindend voorschrift toetsen op rechtmatigheid. Het gaat daarbij in het bijzonder over de vraag of het voorschrift, in dit geval de NOW-1, in strijd is met hogere regelgeving. De rechter kan ook bekijken of de NOW-1 een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het besluit. Daarbij zijn de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer.2.

Uit vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) volgt dat de minister bij de totstandkoming van de NOW veel beslissingsruimte heeft.3.Het is een noodmaatregel waarbij een zeer groot aantal werkgevers op korte termijn duidelijkheid moest worden verschaft over de aard en de inhoud van de regeling. De regeling heeft daardoor noodgedwongen een generiek karakter, waarbij niet steeds maatwerk kan worden geboden. Dat betekent dat de intensiteit van de rechterlijke toetsing terughoudend is.

Uit de nota van toelichting van de NOW-1 blijkt dat de minister er uitdrukkelijk voor heeft gekozen om de omzetdaling te bepalen op het niveau van de hele groep.4.De reden hiervoor is dat in het algemeen de omzetdaling en de inzet van personeel samenkomt op het niveau van de groep, aangezien onder de groep alle entiteiten vallen die omzet generen en/of waar werknemers in dienst zijn. Verder beperkt omzetdaling op groepsniveau de mogelijkheden voor strategisch gedrag binnen een groep en sluit dit het beste aan bij het omzetbegrip in het jaarrekeningenrecht, wat wenselijk is vanuit handhavingsperspectief. De minister heeft onderkend dat het bepalen van omzetdaling op groepsniveau betekent dat sommige bedrijven met een forse omzetdaling geen subsidie krijgen, omdat andere onderdelen van de groep wel goed blijven draaien. De minister heeft erop gewezen dat daar tegenover staat dat alle onderdelen van een groep in aanmerking komen voor subsidie als de omzetdaling van de groep 20% is, terwijl dat op basis van de individuele omzet van een onderdeel misschien niet het geval was geweest. Met de invoering van artikel 6a van de NOW-1 per 5 mei 2020 heeft de minister enkel mogelijk gemaakt dat individuele werkmaatschappijen van een concern subsidie voor hun loonkosten aanvragen op basis van de omzetdaling van de werkmaatschappij (in plaats van het concernniveau) als bij het gehele concern sprake is van minder dan 20% omzetdaling.5.Die situatie is hier aan de orde.

Aan een andere voorwaarde voor het kunnen toepassen van de werkmaatschappijregeling is echter in de situatie van eiseres niet voldaan.

In artikel 6a, eerste lid, aanhef en onder c, van de NOW-1 is namelijk bepaald dat het groepshoofd, bedoeld in artikel 2:406, eerste lid, van het BW of de moedermaatschappij, bedoeld in artikel 2:24a van het BW, voorafgaand aan de aanvraag van de vaststelling van de subsidie verklaart dat over 2020 geen dividenden aan aandeelhouders of bonussen aan de Raad van Bestuur en directie van het concern en de rechtspersoon of vennootschap voor waarop dit artikel wordt toegepast, waaronder mede begrepen winstdelingen, zullen worden uitgekeerd of eigen aandelen zullen worden ingekocht door de rechtspersonen binnen de groep. Met dividend worden gelijkgesteld andere winstuitkeringen aan derden buiten de groep. Indien de rechtspersoon, natuurlijke persoon of groep verplicht is op grond van een vaststellingsverklaring met de Belastingdienst of een wettelijke plicht om dividend uit te keren dan blijft dit toegestaan voor het gedeelte waarover de plicht geldt. Dit wordt ook wel het dividendverbod genoemd.

Tussen partijen is niet in geschil dat binnen de groep [G B.V.] over het jaar 2020 dividend is uitgekeerd. Daarmee is gehandeld in strijd met het dividendverbod. Volgens de minister vloeit hieruit voort dat de werkmaatschappijregeling niet op de definitieve vaststelling van de tegemoetkoming van eiseres op grond van de NOW-1 kan worden toegepast en in beginsel toepassing moet worden gegeven aan het bepaalde in artikel 6, vijfde lid, van de NOW-1.

Is het onevenredig de tegemoetkoming op nihil vast te stellen?

12. Omdat het in deze zaken om de vaststelling van subsidies gaat zijn, naast de bepalingen van de NOW-1, ook de bepalingen uit titel 4.2 van de Awb van toepassing. Op grond van artikel 4:46, eerste lid, van de Awb wordt de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vastgesteld, tenzij er sprake is van één van de (limitatief) in het tweede lid genoemde situaties. In die gevallen kan de subsidie lager worden vastgesteld.

In de situatie van eiseres was de minister bevoegd om de subsidie lager vast te stellen op grond van artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder d, van de Awb op de grond dat de subsidieverlening anderszins onjuist was en de subsidieontvanger dit wist of behoorde te weten. Daarbij is van belang dat bij het aanvragen van de NOW-subsidie en de verlening van het voorschot noodgedwongen moet worden uitgegaan van een aantal onzekere factoren. Er moet bijvoorbeeld een schatting worden gemaakt van het omzetverlies (verwachte omzetverlies). Ook wordt ervan uitgegaan dat de loonsom in de subsidieperiode nagenoeg gelijk zal blijven aan de loonsom in januari 2020. Een en ander hangt samen met de noodzaak om werkgevers zo snel mogelijk van een voorschot te voorzien. Bij de subsidievaststelling is er meer tijd om te corrigeren. Dit betekent dat werkgevers die een aanvraag indienen voor loonkostensubsidies op grond van de NOW-1 zich moeten realiseren dat het definitieve subsidiebedrag lager kan uitvallen als bijvoorbeeld het daadwerkelijke omzetverlies lager is dan het verwachte omzetverlies of als de loonsom in de subsidieperiode lager is dan driemaal de loonsom in de maand januari 2020. Eiseres is er in het voorschotbesluit van 10 april 2020 ook op gewezen dat de definitieve bedragen aan subsidie waarop zij recht heeft lager kan zijn dan de bedragen die aan subsidie zijn verleend.

Het bestreden besluit I tot vaststelling van de tegemoetkoming op grond van de NOW-1 op een lager bedrag dan bij de subsidieverlening is vastgesteld, berust op een discretionaire bevoegdheid van de minister. Bij de toepassing van artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder d, van de Awb moet de minister een afweging maken tussen het belang van een juiste vaststelling van de tegemoetkoming in de loonkosten enerzijds en de gevolgen van een latere vaststelling voor eiseres anderzijds. Op grond van het in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb neergelegde evenredigheidsbeginsel mogen de voor eiseres nadelige gevolgen van de lagere vaststelling en de terugvordering van de als gevolg daarvan ten onrechte ontvangen bedragen niet onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) in de uitspraak van 2 februari 2022 heeft overwogen, is de ratio van het evenredigheidsbeginsel niet het tegengaan van nadelige gevolgen van besluitvorming, maar het voorkomen van onnodige nadelige gevolgen.6.Daarbij gaat het hier om een directe toetsing aan het evenredigheidsbeginsel, waarbij het aankomt op een afweging van de belangen van eiseres bij een hogere tegemoetkoming en de belangen van de minister bij een bij een zorgvuldige besteding van publieke middelen.

De rechtbank stelt vast dat, zoals in 11.3.2 is geconcludeerd, alleen het dividendverbod in de situatie van eiseres in de weg staat aan het toepassen van de werkmaatschappijregeling van artikel 6a, eerste lid, van de NOW-1. De minister heeft niet gesteld dat aan de overige voorwaarden voor het toepassen van deze werkmaatschappijregeling niet is voldaan. Dat is de rechtbank ook niet gebleken. De toepassing van het dividendverbod heeft direct tot gevolg dat de definitieve tegemoetkoming op grond van de NOW-1 op nihil is vastgesteld.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres voldoende aannemelijk gemaakt dat zij, vanwege de structuur binnen [G B.V.] , geen enkele zeggenschap of invloed had in de vaststelling en het uitkeren van het dividend over 2020 en dat zij de uitkering daarvan op geen enkele wijze tegen kon houden. Vast staat verder dat eiseres aan zichzelf of haar aandeelhouders geen dividend heeft uitgekeerd over 2020.

Daarom is de rechtbank van oordeel dat strikte toepassing van het dividendverbod in de situatie van eiseres tot voor haar onnodige nadelige gevolgen leidt, omdat daardoor haar definitieve tegemoetkoming op nihil wordt vastgesteld en zij een bedrag van

€ 489.018,- moet terugbetalen. Daarbij acht de rechtbank mede van belang dat eiseres sinds 27 december 2021 geen onderdeel meer uitmaakt van de groep [G B.V.] en zij daarom geen beroep meer kan doen op [G B.V.] bij de terugbetaling van dit bedrag.

Mede gelet op het feit dat eiseres geen enkele zeggenschap had binnen [G B.V.] en inmiddels geen onderdeel meer van dit concern uitmaakt, is de rechtbank van oordeel dat de minister in strijd heeft gehandeld met het evenredigheidsbeginsel door eiseres het dividendverbod tegen te werpen. Het belang van eiseres dient hier zwaarder te wegen dan het belang van de minister bij een zorgvuldige besteding van publieke middelen.

Dat betekent dat het beroep van eiseres op het evenredigheidsbeginsel slaagt en het bestreden besluit I moet worden vernietigd.

NOW-2: zaaknummer 23/903

13. In artikel 18, eerste lid, van de NOW-2 is dwingendrechtelijk bepaald dat de werkgever de vaststelling van de subsidie aanvraagt na 14 maart 2021 en uiterlijk op 31 maart 2022, door middel van een door de minister vast te stellen formulier.

De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat eiseres geen aanvraag heeft ingediend bij de minister voor de definitieve vaststelling van de tegemoetkoming op grond van de NOW-2.

In de nota van toelichting bij de NOW-27.is aangegeven:

“Indien niet tijdig een aanvraag voor vaststelling wordt gedaan wordt de subsidieverlening ingetrokken. Dit heeft tot gevolg dat het subsidievoorschot onverschuldigd is betaald en volledig wordt teruggevorderd.”

Gelet op deze toelichting op artikel 18, eerste lid, van de NOW-2, leest de rechtbank het bestreden besluit II zo dat de minister de subsidie die aan eiseres is verleend intrekt en het verleende voorschot van € 462.292,- van haar terugvordert.

14. De rechtbank stelt voorop dat het de verantwoordelijkheid van eiseres is om tijdig een aanvraag voor een definitieve vaststelling te doen. Door geen aanvraag voor de definitieve vaststelling te doen, heeft eiseres nagelaten inzicht te geven in haar omzetverlies en de betaalde loonsom in de NOW-2 periode. De minister had daardoor niet de beschikking over de benodigde gegevens voor het definitief vaststellen van de hoogte van de tegemoetkoming op grond van de NOW-2. De gevolgen daarvan moeten, naar het oordeel van de rechtbank, voor rekening en risico van eiseres komen. Het is de rechtbank niet duidelijk waarom eiseres, ondanks het gebrek aan een accountantsverklaring, niet toch een aanvraag in had kunnen dienen. Dat heeft zij immers bij de NOW-1 ook gedaan. Daarmee zou zij de minister de gelegenheid hebben geboden om bij de definitieve vaststelling uit te gaan van de, op de ingediende aanvraag vermelde, gegevens over de omzetdaling en de loonsom.

De minister was op grond van artikel 19 van de NOW-2 bevoegd om het onverschuldigd betaalde voorschot terug te vorderen van eiseres. Het is de rechtbank niet gebleken dat de terugvordering van het voorschot zodanig ingrijpend is voor eiseres dat de minister daar geheel of gedeeltelijk van af had moeten zien. Daarbij geldt dat eiseres ter zitting heeft aangegeven een betalingsregeling te hebben getroffen, waarbij zij het voorschot in 60 termijnen terugbetaalt.