CRvB, 22-11-2018, nr. 16/5840 AOW

Bij brief van 6 mei 2015 is namens betrokkene de Svb verzocht met Luxemburg een overeenkomst te sluiten als bedoeld in artikel 16 van Verordening (EG) nr. 883/2004

(Vo 883/2004). Het verzoek strekt ertoe dat over de jaren 2008 tot en met 2012, in afwijking van artikel 4 van de tussen de EU-lidstaten België, Duitsland, Frankrijk, Luxemburg en Nederland gesloten zogenoemde Rijnvarendenovereenkomst (Stcrt. nr. 3397 van

25 februari 2011, als gerectificeerd in Stcrt. nr. 3397 van 7 maart 2011), op betrokkene de Luxemburgse socialezekerheidswetgeving van toepassing wordt verklaard. Daarbij heeft betrokkene te kennen gegeven dat hij in deze periode heeft gewerkt voor een tweetal ondernemingen naar Luxemburgs recht en dat er voor hem in Luxemburg premies zijn afgedragen. Als bewijs daarvan heeft hij (bij eerdere brieven) jaaropgaven overgelegd.

Primair besluit

Bij besluit van 4 augustus 2015 heeft de Svb het verzoek, voor zover dat ziet op de jaren 2011 en 2012, afgewezen. Daarbij is te kennen gegeven dat betrokkene in deze jaren volledige zorgtoeslag heeft genoten en dat hij kennelijk heeft aangenomen dat hij in deze jaren onderworpen was aan de Nederlandse socialezekerheidswetgeving.

Beslissing op bezwaar

Bij beslissing op bezwaar van 2 december 2015 (bestreden besluit) heeft de Svb het bezwaar van betrokkene tegen het besluit van 4 augustus 2015 ongegrond verklaard. In het bestreden besluit is overwogen:

“Wij zijn van mening dat u wist of redelijkerwijs had kunnen weten dat de Nederlandse wetgeving op u van toepassing was over de jaren 2011 en 2012 en dat u in Nederland premieplichtig was. Dit hebben wij gebaseerd op:

- de jaren 2011 en 2012 dat u zorgtoeslag hebt genoten. Zorgtoeslag is een financiële tegemoetkoming om uw zorgverzekering betaalbaar te houden. Het hebben van een Nederlandse zorgverzekering is alleen mogelijk als men verzekerd is voor de Nederlandse volksverzekering de Wet langdurige zorg (tot 1 januari 2015 was dit de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten).

- de brief van 13 oktober 2011 van de Belastingdienst aan uw gemachtigde (…) waarin wordt meegedeeld dat u over de periode 6 augustus 2008 tot en met 31 december 2008, dat u werkzaam was in loondienst van een Luxemburgse firma maar feitelijk uw werkzaamheden verrichtte aan boord van rijnvaartschip Almira met een Nederlandse eigenaar/exploitant, verzekerd en premieplichtig bent voor de volksverzekeringen. De jaren 2011/2012 is een vergelijkbaar feitencomplex wat zich voordoet namelijk een Luxemburgse onderneming, maar werkzaam aan boord van een schip met een Nederlandse eigenaar/exploitant.

Ondanks deze wetenschap bent u in het jaar 2011/2012 doorgegaan met premiebetaling in Luxemburg in plaats van Nederland. U had eerder kunnen en moeten ingrijpen door niet langer in Luxemburg maar in Nederland premies af te (laten) dragen.”

Uitspraak van de rechtbank

2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van betrokkene tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en bepaald dat de Svb binnen vier weken opnieuw op het bezwaar dient te beslissen, met bepalingen over proceskosten en griffierecht. De rechtbank heeft overwogen dat de Svb, hoewel de Rijnvarendenovereenkomst daartoe niet uitdrukkelijk de mogelijkheid opent, bij besluit van 28 juni 2013 heeft bepaald dat in de periode van 1 mei 2010 tot en met 31 december 2010 op betrokkene de socialezekerheidswetgeving van Luxemburg van toepassing was. Gelet hierop had betrokkene geen reden om te verwachten dat zijn nieuwe aanvraag zou worden afgewezen. Het rechtszekerheids- en het vertrouwensbeginsel leiden volgens de rechtbank ertoe dat het verzoek van 6 mei 2015 moet worden gehonoreerd. Het inmiddels door de Svb gevormde nieuwe beleid doet hieraan niet af, nu betrokkene hieruit niet kon afleiden dat zijn verzoek nu niet gehonoreerd zou worden.

Standpunt de Svb in hoger beroep

In hoger beroep heeft de Svb zich primair verzet tegen het oordeel van de rechtbank dat hij niet bevoegd zou zijn af te wijken van artikel 4 van de Rijnvarendenovereenkomst. De rechtbank miskent volgens de Svb dat lidstaten volgens artikel 16 van Vo 883/2004 in het belang van bepaalde personen of groepen personen in onderlinge overeenstemming uitzonderingen op de aanwijsregels kunnen maken.

Subsidiair heeft de Svb zich op het standpunt gesteld dat betrokkene op grond van het beleid van de Svb had kunnen verwachten dat zijn verzoek niet gehonoreerd zou worden. Anders dan de rechtbank meent de Svb dat zijn handelen niet in strijd is met het rechtszekerheids- en het vertrouwensbeginsel. Zijn beslissing is gebaseerd op het gevoerde beleid. De beslissing tot regularisatie over een eerdere periode zegt niets over de inhoud van een nadien te nemen beslissing over volgende jaren. Aan die beslissing kan dan ook niet het gerechtvaardigde vertrouwen worden ontleend dat in daaropvolgende jaren opnieuw positief zal worden beslist.

De Svb heeft ter zitting te kennen gegeven dat ten onrechte uitsluitend is beoordeeld of betrokkene in de jaren in geding redelijkerwijs duidelijk had kunnen zijn dat de Nederlandse (en niet de Luxemburgse) socialezekerheidswetgeving op hem van toepassing is. Ook had actief moeten worden onderzocht en beoordeeld of er in het geval van betrokkene anderszins sprake is van bijzondere omstandigheden die moeten worden meegewogen bij de beoordeling van het verzoek van betrokkene om mee te werken aan een regularisatieovereenkomst over deze jaren.

Oordeel van de Raad

4. De Raad oordeelt als volgt.

Bevoegdheid

De Raad onderkent, zoals ook de rechtbank heeft opgemerkt, dat op grond van artikel 18 van Verordening (EG) nr. 987/2009 (Vo 987/2009) vanaf 1 mei 2010 een verzoek tot het sluiten van een regularisatieovereenkomst bij de Luxemburgse autoriteiten had moeten worden ingediend. Dit wil echter niet zeggen dat de Luxemburgse autoriteiten bij uitsluiting bevoegd zijn om op het verzoek te beslissen. Aangezien het verzoek strekt tot het sluiten van een overeenkomst, moet ook de Nederlandse bevoegde autoriteit besluiten al dan niet medewerking aan het verzoek te verlenen. Dit besluit is op rechtsgevolg gericht. De Raad zal het bestreden besluit opvatten als een weigering om, ook indien het verzoek eerst door de Luxemburgse autoriteiten in behandeling wordt genomen, over de jaren 2011 en 2012 medewerking te verlenen aan de totstandkoming van een regularisatieovereenkomst. Dit besluit kan en zal inhoudelijk worden getoetst.

Inhoudelijke beoordeling

Toepasselijke regelgeving

In dit geding is de Rijnvarendenovereenkomst van toepassing. In artikel 4 van de Rijnvarendenovereenkomst is bepaald dat op Rijnvarenden niet, althans niet gelijktijdig, de socialezekerheidswetgeving van toepassing is van meer dan één Staat. Verder is op grond van de in dit artikel opgenomen aanwijsregels de socialezekerheidswetgeving van toepassing van de Staat waar volgens de Rijnvaartverklaring de exploitant van het schip waarop de Rijnvarende arbeid verricht, gevestigd is.

Bevoegdheid

Ingevolge artikel 16, eerste lid, van Vo 883/2004 kunnen de bevoegde autoriteiten van twee of meer lidstaten in onderlinge overeenstemming in het belang van bepaalde personen of groepen van personen uitzonderingen vaststellen op de in de artikelen 11 tot en met 15 neergelegde vaststelling van de toepasselijke regelgeving. Met gebruikmaking van deze bevoegdheid hebben de lidstaten België, Duitsland, Frankrijk, Luxemburg en Nederland in de Rijnvarendenovereenkomst regels voor de toepasselijke regelgeving voor Rijnvarenden vastgesteld. Niet kan worden ingezien dat deze lidstaten daarmee een zodanige invulling hebben gegeven aan de hun in artikel 16 van Vo 883/2004 gegeven bevoegdheid, dat zij – zoals de rechtbank heeft geoordeeld – niet meer bevoegd zijn om in een individueel geval af te wijken van de Rijnvarendenovereenkomst. In dit verband wordt verwezen naar de uitspraak van de Raad van 9 september 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3578.

De Svb heeft zich dus terecht op het standpunt gesteld dat op grond van artikel 16 van Vo 883/2004 de lidstaten de bevoegdheid hebben af te wijken van artikel 4 van de Rijnvarendenovereenkomst.

Toetsing van beleid en vaste gedragslijn van de Svb

In zijn uitspraak van 28 juli 2017 (ECLI:NL:CRVB:2017:2634) heeft de Raad

onder 3.1 de wijze waarop de Svb volgens zijn verklaring toepassing geeft aan artikel 13 van het Verdrag betreffende de sociale zekerheid van Rijnvarenden (Rijnvarendenverdrag) als volgt samengevat.

“De Svb maakt uitsluitend gebruik van de in artikel 13 van het Rijnvarendenverdrag gegeven bevoegdheid om een regularisatieprocedure te starten over reeds verstreken verzekeringstijdvakken, indien vast staat dat ten onrechte toepassing is gegeven aan de wetgeving van een bepaalde lidstaat. Dit betekent niet dat de Svb desgevraagd altijd een regularisatieprocedure start indien vaststaat dat ten onrechte toepassing is gegeven aan de wetgeving van een bepaalde lidstaat. Dat gebeurt alleen indien blijkt van voldoende in aanmerking te nemen bijzondere omstandigheden. Wat in dit verband voldoende is, is niet alomvattend nader gedefinieerd. Het Rijnvarendenverdrag voorziet er niet in dat (werkgevers van) Rijnvarenden naar eigen believen kunnen bepalen in welke lidstaat zij premies afdragen voor de sociale zekerheid. De Svb wil de bevoegdheid om een regularisatieprocedure te starten niet gebruiken om, in feite, alsnog zo’n keuzevrijheid te creëren. Omdat de Svb, evenals de Belastingdienst, is geconfronteerd met een toenemend aantal al dan niet legale constructies dat is gericht op vermindering van afdracht van belastingen en premies in Nederland, en de Svb het gebruik daarvan niet in de hand wil werken, is vanaf 2013 in de beleidsregels van de Svb opgenomen dat de Svb geen regularisatie bevordert indien toepassing van de wetgeving van de bevoegde lidstaat achterwege is gebleven en de Svb vermoedt dat de premieafdracht in een andere lidstaat het resultaat is van het doelbewust creëren van een constructie en dit de betrokkene, voor wie de regularisatie is aangevraagd, redelijkerwijs duidelijk had kunnen zijn. Dit betekent niet dat de Svb desgevraagd altijd een regularisatieprocedure start indien voor betrokkene niet redelijkerwijs duidelijk had kunnen zijn dat de premieafdracht in een andere lidstaat het resultaat is van het doelbewust creëren van een constructie, of als betrokkene geen verwijt kan worden gemaakt ten aanzien van de afdracht van premies in de verkeerde lidstaat. Daartoe zal moeten blijken van meer in aanmerking te nemen bijzondere omstandigheden.”

In zijn onder 4.4.1 aangehaalde uitspraak heeft de Raad geoordeeld dat het niet onredelijk is dat de in artikel 13 van het Rijnvarendenverdrag gegeven discretionaire bevoegdheid om een regularisatieprocedure te starten over reeds verstreken verzekeringstijdvakken, alleen wordt toegepast indien blijkt van voldoende in aanmerking te nemen bijzondere omstandigheden. Evenmin is het onredelijk dat niet alomvattend nader is gedefinieerd wat daar precies onder moet worden verstaan. De Raad oordeelt op gelijke wijze over de toepassing van artikel 16, eerste lid, van Vo 883/2004 op personen die onder de Rijnvarendenovereenkomst vallen.

In gedingen over de weigering om mee te werken aan een regularisatieovereenkomst over een tijdvak in het verleden, moet daarom worden beoordeeld of de Svb zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat over het tijdvak in geding niet is gebleken van in aanmerking te nemen bijzondere omstandigheden die ertoe hadden moeten leiden medewerking te verlenen aan het regularisatieverzoek.

Blijkens zijn beoordeling van een aantal bij de Raad in geding zijnde regularisatieverzoeken hecht de Svb hierbij bijzondere betekenis aan de vraag vanaf welk moment de betrokkene op grond van besluiten of andere correspondentie van de Belastingdienst of de Svb, er meer dan voorheen rekening mee heeft moeten houden dat hij verzekerd zou worden geacht voor de Nederlandse socialezekerheidswetgeving. Naar het oordeel van de Raad ligt het in de rede om bij de weging van de betekenis van deze correspondentie in ieder geval te betrekken de wijze waarop de correspondentie is gemotiveerd en de vraag wat betrokkene hieruit in zijn concrete situatie heeft kunnen opmaken. Daarbij kan het wel op de weg van een betrokkene liggen rechtshulp te zoeken als hij een besluit niet goed begrijpt. Ook kan van belang worden geacht of in het te beoordelen tijdvak sprake is van ongewijzigde omstandigheden ten opzichte van het tijdvak waarop de correspondentie betrekking heeft.

Ter zitting heeft de Svb verder verklaard dat, naast deze beoordeling, tevens moet worden bezien of er sprake is van andere bijzondere omstandigheden die aanleiding geven om wel of juist niet tot medewerking aan een verzoek tot regularisatie over te gaan. De gedingen die nu bij de Raad voorliggen betreffen betrokkenen die een nettoloonafspraak hadden met hun werkgever. Voorstelbaar is, mede afhankelijk van de mate waarin aan de betrokkene een verwijt kan worden gemaakt, dat in dergelijke gevallen mede bij de beoordeling wordt betrokken de vraag of er bij afwezigheid van een regularisatieovereenkomst uiteindelijk feitelijk sprake zou zijn van dubbele lasten.

Dit alles wordt niet anders door de in een aantal regularisatiezaken geponeerde stelling dat op verzoek per definitie een regularisatieovereenkomst moet worden gesloten in alle gevallen waarin dit in het belang van betrokkenen zou zijn. Artikel 16, eerste lid, van

Vo 883/2004 verplicht hiertoe niet. Aanvaarding van de betreffende stelling zou ertoe leiden dat de in Vo 883/2004 opgenomen aanwijsregels hun nuttig effect geheel of gedeeltelijk verliezen.

Beoordeling van de situatie van betrokkene

Toetsende of de Svb zich in dit geval terecht op het standpunt heeft gesteld dat over het tijdvak 1 januari 2011 tot en met 31 december 2012 niet is gebleken van in aanmerking te nemen bijzondere omstandigheden die hadden moeten leiden tot medewerking aan het door betrokkene ingediende regularisatieverzoek, komt de Raad tot het volgende oordeel.

De Raad verwerpt de stelling van de Svb dat betrokkene kon weten dat hij in Nederland verzekerd was omdat hij zorgtoeslag ontving. Niet gebleken is dat aan de toekenning van deze toeslag een voor betrokkene kenbare en begrijpelijke toetsing van zijn verzekeringspositie door een daartoe bevoegd orgaan vooraf is gegaan.

Wel kan de Svb worden gevolgd in zijn standpunt dat het betrokkene vanaf de ontvangst van een besluit van de belastingdienst van 13 oktober 2011 met betrekking tot de premieplicht over een deel van het jaar 2008, redelijkerwijs duidelijk kon zijn dat hij aan de Nederlandse socialezekerheidswetgeving onderworpen was. In de beslissing van

13 oktober 2011 is duidelijk aan betrokkene uitgelegd hoe de toepasselijke wetgeving wordt vastgesteld. In dat jaar werkte betrokkene, evenals in de jaren in geding, voor een Luxemburgse onderneming. Hij werkte op het motorschip Almira, waarvan een in Nederland gevestigde rederij als exploitant werd aangemerkt. Om die reden werd hij als verzekerde krachtens de Nederlandse socialezekerheidswetgeving aangemerkt. Betrokkene heeft vanaf de ontvangst van dit besluit redelijkerwijs kunnen begrijpen dat hij als opvarende van de Almira in Nederland verzekerd was.

De Raad verwerpt dus de stelling van de Svb dat betrokkene in het tijdvak

1 januari 2011 tot en met 13 oktober 2011 heeft kunnen begrijpen dat hij aan de Nederlandse socialezekerheidswetgeving was onderworpen. Nu uit de bij de Raad voorliggende dossiers blijkt dat de Svb in het algemeen tot het omslagpunt waarop een dergelijk begrip heeft kunnen ontstaan, medewerking verleent aan een verzoek tot regularisatie, ligt het in de rede dat de Svb alsnog de Luxemburgse autoriteit benadert met het verzoek medewerking te verlenen aan een regularisatieovereenkomst over het tijdvak 1 januari 2011 tot en met 13 oktober 2011. Dit kan echter anders worden als de Svb aannemelijk maakt dat er in dit geval ook tot en met

13 oktober 2011 bijzondere omstandigheden zijn om van regularisatie af te zien.

Vanaf 14 oktober 2011 heeft betrokkene naar het oordeel van de Raad er meer dan voorheen rekening mee moeten houden dat hij onderworpen was aan de Nederlandse socialezekerheidswetgeving. Echter, het in 3.3 omschreven nadere onderzoek naar andere bijzondere omstandigheden is niet uitgevoerd. De Svb zal dit dus nog moeten onderzoeken.

Uit 4.5.1 tot en met 4.5.4 volgt dat de rechtbank het bestreden besluit terecht heeft vernietigd. Gelet op de aard van de zaak (de toepassing van een verdragsrechtelijke dan wel Unierechtelijke ruime discretionaire bevoegdheid door een aangewezen bevoegde autoriteit) en omdat nog nader onderzoek moet worden verricht, bestaat er geen ruimte om zelf in de zaak te voorzien. Nu de Raad tot een andere opdracht aan de Svb komt, zal de uitspraak van de rechtbank worden bevestigd met dien verstande dat de Svb een nieuw besluit dient te nemen met inachtneming van de uitspraak van de Raad. Met het oog op een zo voortvarend mogelijke definitieve afdoening van het geschil ziet de Raad aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het te nemen nieuwe besluit op bezwaar alleen bij de Raad beroep kan worden ingesteld.

Conclusie

5. Dit betekent dat de Svb over het tijdvak 1 januari 2011 tot en met 13 oktober 2011 medewerking moet verlenen aan het verzoek tot regularisatie, tenzij er bijzondere omstandigheden zijn om dat niet te doen. De Svb moet nog onderzoeken of er vanaf

14 oktober 2011 bijzondere omstandigheden zijn om mee te werken aan regularisatie. Als die er niet zijn, hoeft de Svb daar vanaf die datum niet meer aan mee te werken.

6. Er is aanleiding de Svb te veroordelen in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep. Voor de berekening van de proceskosten is het volgende van belang. Dit geding maakt deel uit van een aantal samenhangende zaken, die ter zitting van de Raad gevoegd zijn behandeld. Op grond van artikel 3, eerste lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden deze zaken voor de toekenning van proceskosten als één zaak beschouwd. Er is aanleiding het gewicht van de zaken vast te stellen op zwaar, wat een factor 1,5 betekent. Voor het indienen van een beroeps- of verweerschrift in enkele zaken, wordt 1 punt toegekend; het verschijnen ter zitting levert ook 1 punt op, samen dus 2 punten. De proceskosten worden daarom vastgesteld op 2 x 1,5 x € 501,- = € 1.503,-. Dit is € 1.503,- : 4 = € 375,75 per zaak. Over de vergoeding van kosten die betrokkene heeft gemaakt en mogelijk nog zal maken in verband met de behandeling van het bezwaar, moet worden beslist in de te nemen nieuwe beslissing op bezwaar.