Rb. Haarlem, 02-09-2009, nr. 143716 / HA ZA 08-288

Het verloop van de procedure blijkt uit:

Ten slotte is vonnis bepaald.

In de periode van 2002 tot 2005 was [gedaagde] namens het Christen Democratisch Appel (hierna: het CDA) lid van de gemeenteraad van Amsterdam en uit dien hoofde tevens bestuurslid van de Stichting. Vanaf 2004 vervulde [gedaagde] tevens de positie van voorzitter van de raadsfractie van het CDA en was zij ook voorzitter van de Stichting.

De statuten van de Stichting luiden – onder meer – als volgt:

“(…)

Artikel 2.

Doel der stichting is het verlenen van bestuurs- en administratieve ondersteuning aan leden van het Christen Democratisch Appel (hierna ook te noemen: “CDA”), die zitting hebben in vertegenwoordigende lichamen en die woonachtig zijn in Amsterdam.

Bestuur.

Artikel 3.

Het bestuur bestaat uit tenminste vijf personen, die worden benoemd of aangewezen voor een periode van vier jaar en aftreden volgens in een huishoudelijk reglement op te nemen rooster. De leden van de CDA-gemeenteraadsfractie te Amsterdam maken tenminste deel uit van gemeld bestuur.

Onverminderd het bepaalde in het eerste lid vangt dit lidmaatschap aan, respectievelijk eindigt dit, door de enkele aanvang respectievelijk het einde van hun lidmaatschap van de CDA-gemeenteraadsfractie te Amsterdam. (…) .”

De middelen die de Stichting ter beschikking staan bij het vervullen van de ondersteunende taak bestaan uitsluitend uit de jaarlijks van de gemeente Amsterdam (hierna: de gemeente) te ontvangen financiële bijdrage in de kosten van bijstand in de werkzaamheden van de fractie op grond van de artikelen 1 en 2 van de Verordening op de fractieondersteuning . Die verordening geeft uitvoering aan artikel 33 van de Gemeentewet (GemW).

In genoemde verordening is - onder meer - bepaald:

“Artikel 1:

De Stichting heeft de van gemeentewege ontvangen financiële bijdrage als hiervoor genoemd – onder meer – aangewend ten behoeve van forfaitaire onkostenvergoedingen aan de gemeenteraadsleden van het CDA en daarnaast daarvan een aparte vergoeding aan de voorzitter van die fractie toegekend. In 2004 bedroeg de forfaitaire onkostenvergoeding van de Stichting voor de gemeenteraadsleden van het CDA EUR 1.250,00 per twee maanden. Daarnaast ontving de fractievoorzitter van het CDA een maandelijkse vergoeding van EUR 1.000,00. In de periode van 2002 tot en met medio 2005 heeft [gedaagde] in totaal EUR 25.000,00 ten titel van forfaitaire onkostenvergoedingen van de Stichting ontvangen.

Daarnaast ontving [gedaagde] als gemeenteraadslid van de gemeente de vaste onkostenvergoeding voor aan de uitoefening van het raadslidmaatschap verbonden kosten als hieronder nader omschreven onder 4.2.

Naar aanleiding van het rapport van ACAM van 2 mei 2005, over de verantwoording van de besteding van de financiële bijdragen over de jaren 2002 en 2003 van onder meer de Stichting, is door de gemeenteraad verzocht om nader onderzoek. In opdracht van het presidium van de gemeenteraad heeft prof. mr. D.J. Elzinga geadviseerd. Elzinga concludeert in zijn adviesrapport met betrekking tot de onkostenvergoeding VVD/CDA onder meer:

“De door de stichtingen van het CDA en de VVD uitgekeerde vergoedingen vanwege daadwerkelijk gemaakte kosten door raadsleden en de uitgekeerde vaste vergoeding voor fractievoorzitters acht ik dan ook in strijd met artikel 99 Gemeentewet. (…)”

De gemeente heeft vervolgens van de Stichting een bedrag van EUR 43.496,00 teruggevorderd, welk bedrag door de Stichting aan de gemeente is terugbetaald.

Op 31 mei 2005 heeft [gedaagde] van genoemde door haar ontvangen forfaitaire onkostenvergoedingen een bedrag van EUR 5.000,00 aan de Stichting terugbetaald. Op 18 juli 2005 heeft [gedaagde] een bedrag van EUR 10.000,00 op de girorekening van de Stichting doen bijgeschreven, onder vermelding van ‘terugstorting 2002/2003’.

Bij brief van 11 november 2005 heeft de Stichting de aan [gedaagde] uitbetaalde forfaitaire onkostenvergoedingen, wegens onrechtmatigheid daarvan, van [gedaagde] teruggevorderd.

Bij brief van 21 november 2005 heeft [gedaagde] de Stichting – onder meer – het volgende geschreven:

“(…) Zoals u weet stel ik mij op het standpunt dat de vergoedingen zijn betaald op basis van het recht dat de in de gemeenteraad vertegenwoordigde fracties hebben op ondersteuning, welk recht is neergelegd in artikel 33 lid 2 van de Gemeentewet. De in hoedanigheid van gemeenteraadslid gemaakte kosten dienen uiteraard bestreden te worden uit de rechtspositionele onkostenvergoeding, maar de niet in die kwaliteit gemaakte kosten, zoals die van fractielid, moeten vergoed kunnen worden uit het budget van de Stichting. De invoering van het dualisme in maart 2001 onderstreept dit standpunt.

Ik moet mij dan ook het recht voorbehouden het in 2005 teruggestorte bedrag van EUR 15.000,00 op te vragen bij u. Dit bedrag is teruggestort in het belang van de CDA-fractie, dus om puur politieke redenen (…)”.

Bij brief van 19 december 2008 heeft ACAM de Stichting met betrekking tot het onderwerp fractiekosten het volgende geschreven :

“(…)

De verordening spreekt niet van werkzaamheden voor de fractie, maar van ondersteuning van de fractie. Als kosten niet aangemerkt kunnen worden als kosten die verband houden met de ondersteuning van de fractie zoals bedoeld in de Verordening op de fractieondersteuning (vastgesteld op 18 december 2002 door de gemeenteraad van de gemeente Amsterdam) dan hadden deze kosten ook niet vergoed kunnen of mogen worden door de stichting ten laste van de financiële bijdrage van de gemeente Amsterdam.

Dat betekent in feite dat als kosten niet voldoen aan de bepalingen van artikel 2 van de verordening deze door ons voorgedragen zouden zijn als in mindering te brengen op de financiële bijdrage van de gemeente Amsterdam. Dat betekent verder dat voor beantwoording van uw vragen eigenlijk alleen van belang is om aan te geven of sprake is van kosten die passen binnen de bepalingen van de verordening op de fractieondersteuning. Uw vraag is dan eigenlijk een vraag naar het door de gemeenteraad geformuleerde toetsingskader (hierna: het toetsingskader) bij de uitgevoerde onderzoeken.

(…)

Vodafone, KPN, Onetel, Planet internet, Abonnementen/lidmaatschappen, Kantoor en Representatie

Representatie, vakliteratuur; contributies, abonnementen/lidmaatschappen, telefoon kosten, bureaukosten, porti, zakelijke giften, bijdrage aan fractiekosten, ontvangsten en excursies maken deel uit van de onkostenvergoeding die ieder raadslid afzonderlijk ontvangt en worden geacht vanuit die vergoeding te worden gefinancierd. Het toekennen van vergoedingen die al door de vaste onkostenvergoeding worden bestreden, maar ook andere (extra) vergoedingen aan raadsleden ten laste van de bijdrage die wordt verleend in het kader van de fractieondersteuning is niet toegestaan volgens de regelgeving en het daarop gebaseerde toetsingskader. Bij de toepassing wordt dus uitsluitend beoordeeld of sprake is van vergoeding aan een raadslid. Het gegeven dat een raadslid ook (kan) optreden in een andere rol wordt niet bij de beoordeling betrokken.

Aangezien:

De Stichting heeft – samengevat – gevorderd, na wijziging van eis, bij uitvoerbaar bij voorraad te verklaren vonnis, [gedaagde] te veroordelen tot betaling van EUR 10.000,00, te vermeerderen met rente en kosten.

De Stichting heeft aan haar vordering onverschuldigde betaling ten grondslag gelegd en daartoe – samengevat – aangevoerd dat de door de Stichting aan [gedaagde] betaalde forfaitaire onkostenvergoedingen ten laste van door de gemeente aan de Stichting verstrekte gelden zijn gekomen, hetgeen in strijd is met artikel 99 GemW, zodat die betalingen van de Stichting aan [gedaagde] nietig zijn.

[gedaagde] voert verweer. Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.

Tussen partijen is in geschil of de betaling van de forfaitaire onkostenvergoeding door de Stichting aan [gedaagde] als een nietige rechtshandeling moet worden aangemerkt, gelet op hetgeen is bepaald in artikel 99 GemW en voorts of [gedaagde] gehouden is tot terugbetaling van het niet door haar terugbetaalde bedrag van EUR 10.000,00.

Als uitgangspunt dient te worden vooropgesteld dat het lidmaatschap van de gemeenteraad niet wordt beschouwd als een vorm van beroepsuitoefening. Naast het raadslidmaatschap moet een volwaardige functie in het maatschappelijk leven vervuld kunnen worden. Vergoedingen aan gemeenteraadsleden dienen derhalve het karakter te hebben van een vergoeding wegens gederfde inkomsten en voor gemaakte kosten en allerminst het karakter van een bezoldiging (MvA, Kamerstukken II 19 403, nr. 10, p. 65). Hoofdstuk VI van de Gemeentewet bevat een stelsel van limitatief omschreven vergoedingen en onkostenregelingen. Gemeenteraadsleden ontvangen uit hoofde van hun functie, ten laste van de gemeente, een vaste onkostenvergoeding voor aan de uitoefening van het raadslidmaatschap verbonden kosten (artikel 3 van de Verordening vergoedingen raads- en commissieleden 2003). Deze verordening is gebaseerd op artikel 95 GemW. Het maximum van deze vergoeding is vastgesteld in het Rechtspositiebesluit raads- en commissieleden. Blijkens de toelichting op artikel 3 van voornoemde verordening is de vaste onkostenvergoeding opgebouwd uit de componenten representatie, vakliteratuur, contributies, lidmaatschappen, telefoonkosten, bureaukosten, porti, zakelijke giften, bijdrage aan fractiekosten, ontvangsten thuis en excursies. Dit limitatief stelsel met maximumvergoedingen wordt gecompleteerd door het in artikel 99 GemW opgenomen verbod tot het ontvangen van andere vergoedingen ten laste van de gemeente, dan die welke krachtens de bepalingen van hoofdstuk VI van de Gemeentewet kunnen worden toegekend. Naast de vaste vergoeding op grond van voornoemde verordening, mag derhalve voor de individuele kosten als hiervoor bedoeld geen compensatie plaatsvinden ten laste van de gemeente. Die kosten moeten immers geacht worden te zijn gedekt door de vaste onkostenvergoeding voor raadsleden ex artikel 95 GemW.

[gedaagde] heeft zich op het standpunt gesteld dat onderscheid dient te worden gemaakt tussen onkosten die betrekking hebben op het werk als gemeenteraadslid en onkosten die betrekking hebben op het werk als fractielid voor de CDA-fractie, zoals partijcongressen en fractieoverleg. De kosten waarvoor [gedaagde] de forfaitaire vergoeding van de Stichting ontving, hielden volgens [gedaagde] uitsluitend verband met kosten die zij maakte in haar hoedanigheid als fractielid en derhalve niet als gemeenteraadlid en betroffen voorts daadwerkelijk gemaakte kosten. De Stichting mocht haar daarvoor rechtmatig compenseren middels de forfaitaire onkostenvergoedingen, aldus [gedaagde]. Ter onderbouwing van de aard van de door haar gemaakte kosten heeft [gedaagde] een conceptrapport, opgemaakt door Ernst & Young, overgelegd als productie G6, inhoudende een opsomming van de gemaakte kosten, namelijk communicatiekosten, kantoorkosten, literatuurkosten, opleidings- en seminarkosten, reiskosten, overige kosten en representatiekosten.

De rechtbank oordeelt hieromtrent als volgt.

In de brief van 19 december 2008 (hiervoor gedeeltelijk geciteerd onder 2.11) concludeert ACAM, welke conclusie de rechtbank onderschrijft, dat de door [gedaagde] opgevoerde kosten deel uitmaken van de onkostenvergoeding die ieder gemeenteraadslid afzonderlijk ontvangt en geacht worden uit die vergoeding te worden gefinancierd. Het zijn derhalve geen kosten die verband houden met de fractiewerkzaamheden. Gelet op het in 4.2 geformuleerde uitgangspunt en gelijk de conclusies van ACAM, is voor een vergoeding van de door [gedaagde] genoemde kosten door de Stichting geen ruimte. Zonder nadere toelichting, die ontbreekt, acht de rechtbank overigens het door [gedaagde] gestelde onderscheid tussen kosten gemaakt als gemeenteraadslid en kosten gemaakt als fractielid, moeilijk voorstelbaar. In dat kader overweegt de rechtbank nog dat in artikel 33 GemW nu juist gesproken wordt over “groeperingen”.

Verder heeft [gedaagde] onvoldoende gemotiveerd per kostenpost onderbouwd waarom de kosten die ACAM heeft afgewezen, kosten zijn die moeten worden aangemerkt als collectieve fractiekosten en niet als individuele kosten. Dat dit laatste wel het geval is, volgt niet onmiddellijk uit de door [gedaagde] overgelegde facturen en rekeningafschriften. Bovendien zijn verschillende facturen niet aan de Stichting gericht of ten name van [gedaagde] gesteld, doch gericht aan [A] , Twinstars B.V. of Scientific Amsterdam B.V.

Het voorgaande leidt tot de conclusie dat zowel het besluit tot, als de door de Stichting aan haar bestuursleden betaalde forfaitaire onkostenvergoedingen in strijd zijn met hetgeen is bepaald in artikel 99 GemW. Het verstrekken van een forfaitaire onkostenvergoeding door de Stichting leidt er immers toe dat de raadsleden van de CDA-raadsfractie een vergoeding ontvingen die uitging boven het in het Rechtspositiebesluit raads- en commissieleden vastgestelde maximum. Ingevolge artikel 2:14 respectievelijk 3:40, tweede lid, van het Burgerlijk Wetboek (BW), is daarom zowel het besluit als de betaling van de forfaitaire onkostenvergoedingen nietig.

Het verweer van [gedaagde] dat artikel 99 GemW zich richt tot de gemeente en niet tot het gemeenteraadslid of de Stichting, terwijl er ook geen rechtstreekse betaling door de gemeente aan haar heeft plaatsgevonden en derhalve de betalingen niet “ten laste van” de gemeente zijn gedaan, zodat er geen sprake is van schending van een dwingende wetsbepaling in de zin van het tweede lid van artikel 3:40 BW, faalt. De Gemeentewet is een wet in formele zin en artikel 99 GemW is een dwingende wets(verbods)bepaling die zich richt tot een ieder en strekt tot bescherming van gemeenschapsgelden. Dat [gedaagde] de vergoedingen feitelijk ontving van de Stichting, een privaatrechtelijke rechtspersoon, maakt dat niet anders. Gelet op de wijze waarop de verstrekking van de financiële bijdrage door de gemeente is geregeld, namelijk via de Stichting die daartoe ook is opgericht, fungeert de Stichting als het ware als doorgeefluik van de gemeente, waarbij de Stichting in wezen de betalingen voor de gemeente uitvoert. Dat brengt met zich dat de betaling van de forfaitaire onkostenvergoeding als ten laste van de gemeente moet worden aangemerkt. In het licht van de strekking van artikel 99 GemW zou een andere conclusie immers een uitholling van het in artikel 99 GemW neergelegde verbod betekenen.

[gedaagde] heeft aangevoerd dat zij noch de Stichting bij het aangaan van de overeenkomst met betrekking tot de vergoedingen zich bewust was van de verboden strekking van de betalingen. Dit verweer dient evenzeer te worden gepasseerd. Artikel 3:40, tweede lid, BW sanctioneert de rechtshandelingen van rechtswege met nietigheid, ongeacht de vraag of partijen van het wettelijk verbod op de hoogte waren.

[gedaagde] heeft voorts nog aangevoerd dat er sprake is van strekkingsverlies van artikel 99 GemW en heeft daarbij gewezen op de in 2002 inwerkinggetreden Wet Dualisering Gemeentebestuur. Hieruit kan echter niet geconcludeerd worden dat artikel 99 GemW haar strekking heeft verloren. Hetgeen is bepaald in artikel 99 GemW geldt onverkort, waarbij de rechtbank overweegt dat artikel 99 GemW nu juist bedoeld is ter bescherming van gemeenschapsgelden en ter voorkoming van het ophogen via andere wegen van de gemaximeerde vergoedingen aan raadsleden.

Het beroep van [gedaagde] op de goede trouw, slaagt evenmin. De rechtbank stelt daarbij voorop dat [gedaagde] uit hoofde van haar bestuurslidmaatschap van de Stichting betrokken was bij de besluitvorming en (mede) verantwoordelijk voor de betalingen die de Stichting deed, uit middelen die enkel en alleen door de gemeente beschikbaar zijn gesteld ter bestrijding van fractiekosten. Van politieke functionarissen kan en mag verwacht worden dat zij uiterste zorgvuldigheid betrachten, zeker als het gaat om gemeenschapsgelden en al helemaal als het gaat om betalingen aan henzelf uit gemeenschapsgelden. Voor zover [gedaagde] stelt dat zij er niet mee bekend was dat het besluit tot het doen en de betaling van de forfaitaire onkostenvergoedingen onrechtmatig waren, had zij zich als bestuurslid van de Stichting dienen te laten voorlichten over de rechtmatigheid van een dergelijke vergoedingen.

Voorts overweegt de rechtbank dat [gedaagde], als gemeenteraadslid bekend mocht worden verondersteld met de toelichting op artikel 3 van de Verordening vergoedingen raads- en commissieleden 2003 en de door de VNG verstrekte bijlage van 20 maart 2000, waarin ondubbelzinnig tot uitdrukking is gebracht dat de vaste, gemaximeerde onkostenvergoeding voor gemeenteraadsleden ex artikel 95 GemW dient ter compensatie van alle daarin genoemde uitgaven, en de verbodsbepaling van artikel 99 GemW. En overigens kan in geval van een nietige rechtshandeling, geen sprake zijn van strijd met de rechtszekerheid.

Nu vaststaat dat het besluit tot het doen en de betalingen van de forfaitaire onkostenvergoedingen door de Stichting aan [gedaagde] nietig zijn, hetgeen ook aan [gedaagde] kan worden tegengeworpen, zijn de betalingen van de forfaitaire onkostenvergoedingen aan [gedaagde] zonder rechtsgrond geschiedt. De Stichting is derhalve gerechtigd de betaalde vergoedingen van in totaal EUR 25.000,00, als onverschuldigd betaald van [gedaagde] terug te vorderen, hetgeen zij bij haar brief van 11 november 2005 heeft gedaan. [gedaagde] heeft slechts een gedeelte van het betaalde bedrag gerestitueerd, namelijk tot een bedrag van in totaal EUR 15.000,00.

[gedaagde] heeft in dit verband aangevoerd dat de door haar op 31 mei 2005 en 18 juli 2005 gedane terugbetalingen betrekking hebben op de betalingen over de jaren 2004 en 2005, zodat voor wat betreft de jaren 2002 en 2003 – gelet op de datum van de dagvaarding – sprake is van verjaring. Dit verweer faalt. [gedaagde] heeft bij de terugbetaling op 18 juli 2005 zelf vermeld: ‘terugstorting 2002/2003’. Deze imputatie, waarvan gesteld noch gebleken is dat sprake was van een verschrijving, kan thans niet meer ongedaan worden gemaakt, en laat er geen misverstand over bestaan dat de terugbetaling ziet op de ontvangen vergoedingen in de jaren 2002 en 2003. Uit hetgeen is bepaald in artikel 6:43 BW vloeit voort, dat voor de toerekening primair bepalend is de aanwijzing van de schuldenaar (lid 1). Subsidiair – voor zover hier van betekenis – dient de betaling te worden toegerekend aan de oudste vordering, zijnde in het onderhavige geval de vergoedingen uit de jaren 2002 en 2003 (lid 2).

Met betrekking tot de gestelde verjaring overweegt de rechtbank nog dat de Stichting met haar terugvorderingsbrief van 11 november 2005 aan [gedaagde] (hiervoor genoemd onder 2.9) de verjaring heeft gestuit. Vorderingen verband houdende met de nietigheid van rechtshandelingen verjaren eerst na verloop van vijf jaren, zodat die termijn op het moment van betekening van de dagvaarding op 13 februari 2008, nog niet was verstreken. Een en ander leidt tot de slotsom dat de vordering van de Stichting tot terugbetaling van EUR 10.000,00 dient te worden toegewezen. Al hetgeen door [gedaagde] meer of anders is gesteld leidt niet tot een ander oordeel.

[gedaagde] heeft verweer gevoerd tegen de ingangsdatum van de wettelijke rente, welke na wijziging van eis door de Stichting is gesteld op 21 november 2005. [gedaagde] heeft daartoe aangevoerd dat een sommatie of ingebrekestelling per die datum ontbreekt. Anders dan de Stichting stelt, kan volgens [gedaagde] uit haar brief van 21 november 2005 (hiervoor onder 2.10 gedeeltelijk geciteerd) niet een weigering tot terugbetaling worden afgeleid, zodat zij derhalve naar aanleiding van die brief niet van rechtswege in verzuim is geraakt, zoals de Stichting, met een beroep op artikel 6:83, aanhef en onder c, BW, stelt. De rechtbank verwerpt dit verweer en overweegt dat uit de brief van [gedaagde] van 21 november 2005, zijnde een reactie op de sommatie om over te gaan tot terugbetaling, geenszins valt af te leiden dat [gedaagde] nog tot betaling van de resterende EUR 10.000,- zal overgaan. In haar brief heeft [gedaagde] immers juist een onderbouwing gegeven van haar standpunt dat de vergoedingen haar rechtmatig toekwamen. Uit die mededeling heeft de Stichting mogen afleiden dat [gedaagde] in de nakoming van haar terugbetalingsverplichting zou tekortschieten.

De vordering tot vergoeding van buitengerechtelijke kosten zal worden afgewezen. Tegenover de betwisting door [gedaagde] dat geen buitengerechtelijke werkzaamheden zijn verricht die voor vergoeding in aanmerking komen, heeft de Stichting geen nadere feiten gesteld. Daarmee heeft de Stichting niet (voldoende onderbouwd) gesteld dat deze kosten daadwerkelijk zijn gemaakt en dat die kosten betrekking hebben op verrichtingen die meer omvatten dan een enkele aanmaning, het enkel doen van een schikkingsvoorstel, het inwinnen van eenvoudige inlichtingen of het op gebruikelijke wijze samenstellen van het dossier.

[gedaagde] zal als de in het ongelijk te stellen partij in de proceskosten worden veroordeeld. De kosten aan de zijde van de Stichting worden begroot op: