HvJ EU, 11-09-2014, nr. C-328/13

Allereerst wil ik opmerken dat het niet nodig is de twee prejudiciële vragen van de verwijzende rechter te beantwoorden. Het antwoord op de eerste vraag is indirect een antwoord op de tweede, zodat het voldoende is alleen de eerste vraag gedetailleerd te beantwoorden, daarbij echter wel rekening houdend met de twijfel die aan de tweede vraag ten grondslag ligt.

De Wirtschaftskammer voert in wezen aan dat een collectieve overeenkomst die zijn werking behoudt onder de in de nationale wet gestelde voorwaarden (een ‘nawerkende’ overeenkomst), geen ‘collectieve overeenkomst’ is overeenkomstig de Oostenrijkse arbeidswetgeving en daarom evenmin in de zin van artikel 3, lid 3, van richtlijn 2001/23. Ter onderbouwing hiervan beroept zij zich op de opvatting van een deel van de rechtsgeleerden, volgens welke de nawerking van een collectieve overeenkomst niet inhoudt dat deze blijft bestaan, ook al is deze uitlegging niet unaniem. Ook wijst de Wirtschaftskammer erop dat de nawerking in casu pas aanving nadat de overgang van de onderneming had plaatsgevonden, zodat artikel 3, lid 3, van richtlijn 2001/23 niet kan worden toegepast, omdat die bepaling slechts van toepassing is op collectieve overeenkomsten die al vóór de datum van de overgang bestonden.

Het tegenovergestelde standpunt wordt verdedigd door de Gewerkschaftsbund, de Duitse regering, de Griekse regering en de Commissie. Zowel de Duitse regering als de Commissie meent dat overeenkomstig het nationale recht dient te worden bepaald of er sprake is van een collectieve overeenkomst, terwijl, los daarvan, de kwestie van de gevolgen van de overeenkomst bij een overdracht van onderneming wordt beheerst door het Unierecht. Uit dat oogpunt moet de voortzetting van de gevolgen van een beëindigde collectieve overeenkomst worden beschouwd als een mechanisme dat, overeenkomstig het doel van artikel 3, lid 3, van richtlijn 2001/23, onder de werkingssfeer van die bepaling valt. Dit betekent dat de nawerkende collectieve overeenkomst — voor zover deze de gevolgen van de beëindigde overeenkomst overeenkomstig het nationale recht voortzet — een continuïteit vormt die de verkrijger moet respecteren, minstens binnen de door artikel 3, lid 3, van richtlijn 2001/23 gestelde minimumgrenzen.

De Griekse regering komt tot dezelfde conclusie als de Commissie en de Duitse regering, maar benadrukt dat het doel van de richtlijn het behoud van bepaalde gevolgen gedurende een bepaalde periode is, ongeacht of de formele bron van die gevolgen een gewone collectieve overeenkomst of een nawerkende collectieve overeenkomst is.

Zoals ik hierna zal uiteenzetten, ben ik van mening dat richtlijn 2001/23 van de lidstaten verlangt om bij een overdracht van onderneming de gevolgen van een collectieve overeenkomst te handhaven, ook wanneer die gevolgen voortvloeien uit een nationale bepaling die deze gevolgen laat voortduren tot een nieuwe collectieve overeenkomst of bilaterale overeenkomsten tussen partijen zijn gesloten. Net als de Commissie zijn de Duitse regering en de Griekse regering van mening dat dit resultaat het best overeenstemt met het doel van die richtlijn, namelijk het waarborgen van een evenwicht tussen de belangen van de onderneming en die van de werknemers tijdens een overdracht van onderneming: een situatie waarin de werknemers kwetsbaar zijn en waarvoor die richtlijn een oplossing zoekt.

Voor de beantwoording van de prejudiciële vragen van het Oberste Gerichtshof moet in de eerste plaats de werkingssfeer van artikel 3, lid 3, worden afgebakend. In wezen rijst de vraag of bij de verwijzing in die bepaling naar ‘collectieve overeenkomsten’ sprake is van een autonoom Unierechtelijk begrip of van een begrip dat door de lidstaten dient te worden gedefinieerd.

Het Hof heeft herhaaldelijk geoordeeld dat de in het Unierecht gehanteerde begrippen normaliter een autonoom karakter hebben. Het Hof heeft in de meeste gevallen in die zin geoordeeld, met het legitieme doel een zo eenvormig mogelijke uitlegging van het Unierecht te verzekeren.8. Alleen wanneer de Unieregeling uitdrukkelijk naar het recht van de lidstaten verwijst, of wanneer het begrip dat uitgelegd moet worden geen uniforme opvatting toelaat, onthoudt het Hof zich ervan een autonome uitlegging te geven.

Zowel bij richtlijn 2001/23 als bij de voorgangster daarvan, richtlijn 77/187, heeft de uitlegging van autonome begrippen een specifiek karakter, aangezien beide richtlijnen een gedeeltelijke harmonisatie hebben bewerkstelligd die niet de gehele materie bestrijkt. Het Hof heeft herhaaldelijk verklaard, te beginnen in 1985 in de zaak Mikkelsen, dat richtlijn 2001/23, net als haar voorgangster, slechts een gedeeltelijke harmonisatie heeft gerealiseerd en ‘niet beoogt een uniforme bescherming voor de gehele Gemeenschap in te voeren op basis van gemeenschappelijke criteria.’9. Daarom kan ‘op de richtlijn […] dus slechts een beroep worden gedaan om te verzekeren dat de werknemer ten opzichte van de verkrijger dezelfde bescherming geniet als waarop hij ingevolge het recht van de betrokken lidstaat aanspraak had ten opzichte van de vervreemder.’10.

Dat het slechts een gedeeltelijke harmonisatie betreft, wordt bijvoorbeeld duidelijk met betrekking tot de definitie van arbeidsovereenkomsten. In de zaak Wendelboe heeft het Hof verklaard dat, ‘of er op het tijdstip van de overgang een arbeidsovereenkomst of arbeidsverhouding in de zin van artikel 3, lid 1, van de richtlijn bestaat, moet worden vastgesteld aan de hand van het nationale recht, waarbij echter wel de dwingende bepalingen van de richtlijn in acht moeten worden genomen.’11. De richtlijn bepaalt dus niet de totstandkoming van de arbeidsbetrekking, want die moet door het nationale recht en derhalve door de nationale rechter worden vastgesteld. Wat de richtlijn wel doet, is een gemeenschappelijke minimumregeling garanderen met betrekking tot de gevolgen van die arbeidsbetrekking bij een overgang van onderneming.

Dit onderscheid tussen de totstandkoming en de gevolgen van de arbeidsbetrekking verklaart zowel de inhoud van richtlijn 2001/23, in het bijzonder die van artikel 3, als de desbetreffende rechtspraak van het Hof. De beslissingen van het Hof geven vooral blijk van het streven om een gemeenschappelijke minimumstandaard voor de gevolgen van een overgang van onderneming te garanderen, zonder dat onnodig autonome, typisch arbeidsrechtelijke begrippen hoeven te worden ingevoerd. Het Hof concentreert zich kortom op de meer praktische aspecten van richtlijn 2001/23, zonder al te zeer stil te staan bij begripsvragen. Deze benadering vindt, zoals ik zojuist al heb gezegd, steun in de tekst van die richtlijn.

Ten eerste dient te worden gekeken naar de titel van richtlijn 2001/23. Daarin wordt niet gesproken van categorieën als arbeidsovereenkomst of collectieve overeenkomst, maar slechts van de ‘rechten van de werknemers’, en wordt bovendien gepreciseerd dat het doel van de regeling het ‘behoud’ van die rechten is. Ook hoofdstuk II van richtlijn 2001/23 heeft als opschrift ‘Behoud van de rechten der werknemers’, en geeft daarmee aan dat het doel van de richtlijn de zekerstelling is van de arbeidsvoorwaarden bij een overgang van onderneming, dat wil zeggen de gevolgen die deze overgang heeft voor de rechten van de werknemers.

Artikel 3 van de richtlijn geeft nog meer grond voor deze opvatting, omdat daarin het belang wordt benadrukt van de ‘rechten en verplichtingen’ van de werknemers, waarbij de bron van die rechten en verplichtingen minder belangrijk is. Zo verwijst de wetgever in artikel 3, lid 1, naar de rechten en verplichtingen die voortvloeien uit een ‘arbeidsovereenkomst’ of ‘arbeidsbetrekking’. Bepalend is dat er een recht of een verplichting bestaat, niet wat de formele oorsprong daarvan is.

Deze benadering moet ook worden toegepast op collectieve overeenkomsten. Artikel 3, lid 3, van richtlijn 2001/23 gebruikt dezelfde systematiek als artikel 3, lid 1, en legt vooral de nadruk op de handhaving van de ‘arbeidsvoorwaarden’ die voortvloeien uit een collectieve overeenkomst. Ook hier benadrukt de richtlijn het belangrijkste aspect van hoofdstuk II, namelijk het ‘behoud’ van de rechten. De specifieke oorsprong van die rechten is minder belangrijk.

Dat aan de gevolgen van de rechten van de werknemers een groter belang wordt gehecht dan aan de totstandkoming van die rechten, blijkt ook uit de doelstellingen van richtlijn 2001/23. Punt 2 van de considerans benadrukt dat de economische ontwikkeling frequente en belangrijke wijzigingen in de structuur van de ondernemingen meebrengt, in het kader waarvan overgangen van vestigingen tussen ondernemingen plaatsvinden.12. De Uniewetgever heeft het noodzakelijk geacht om, zoals in punt 3 van de considerans van de richtlijn wordt gesteld, ‘de werknemers bij verandering van ondernemer te beschermen’ en heeft daaraan toegevoegd dat dit gebeurt ‘in het bijzonder om het behoud van hun rechten veilig te stellen.’

Overeenkomstig de voorgaande beschouwingen ben ik dan ook van mening dat richtlijn 2001/23 geen autonoom begrip van ‘collectieve overeenkomst’ bevat. In lijn met het arrest Wendelboe ben ik van mening, en met mij de Commissie, dat op basis van het nationale recht moet worden vastgesteld of er een collectieve overeenkomst bestaat. Richtlijn 2001/23 strekt ertoe bij een overgang het behoud van de rechten van de werknemers veilig te stellen, in dit geval de rechten die voortvloeien uit collectieve overeenkomsten, ongeacht de formele bron van die rechten. Nadat de rechten en verplichtingen van de werknemers overeenkomstig het nationale recht zijn vastgesteld, streeft richtlijn 2001/23 naar het behoud van de arbeidsvoorwaarden bij een overgang van onderneming.13.

De taak van het Hof is derhalve te bepalen of ‘de in een collectieve overeenkomst vastgelegde arbeidsvoorwaarden’ in de zin van artikel 3, lid 3, van de richtlijn, de arbeidsvoorwaarden omvatten die voortvloeien uit een nawerkende collectieve overeenkomst. Die vraag zal ik in het volgende onderdeel behandelen.

Uit het dossier blijkt dat in Oostenrijk een nawerkende collectieve overeenkomst een afgezwakte en tijdelijke verlenging van de gevolgen van de voorafgaande collectieve overeenkomst is. Zij is afgezwakt, omdat op grond van een individuele overeenkomst tussen partijen van de inhoud ervan kan worden afgeweken. Ze is tijdelijk, omdat de geldigheid afloopt op het moment dat er een nieuwe collectieve overeenkomst wordt gesloten.

Het meest opvallende kenmerk van de nawerkende collectieve overeenkomst is echter dat zij wettelijk is geregeld. In Oostenrijk, evenals kennelijk in verschillende andere lidstaten van de Unie, verandert een collectieve overeenkomst niet in een nawerkende collectieve overeenkomst als gevolg van een beslissing van een of beide partijen van de arbeidsbetrekking. De collectieve overeenkomst wordt een nawerkende collectieve overeenkomst, omdat de wetgever uitdrukkelijk, in limitatief opgesomde omstandigheden en met het doel de rechtszekerheid binnen de arbeidsbetrekking te behouden, heeft bepaald dat de collectieve overeenkomst in afgezwakte en tijdelijke vorm behouden blijft.14.

Bijgevolg zijn de partijen van een arbeidsbetrekking op het moment van het sluiten van een arbeidsovereenkomst die onder een collectieve arbeidsovereenkomst valt, ervan op de hoogte dat de nawerking niet mogelijkerwijs voortvloeit uit de bepalingen van de collectieve overeenkomst zelf (of uit de overeenkomst tussen partijen), maar een specifieke keuze is die de nationale wetgever heeft gemaakt met de bedoeling de stabiliteit in de tijd van de arbeidsbetrekking te garanderen. Zoals ik eerder heb opgemerkt, beoogt de nawerking uitsluitend dat de collectieve overeenkomst, ten behoeve van de rechtszekerheid, in afgezwakte en tijdelijke vorm gehandhaafd blijft. Het gaat dus om een mechanisme ter handhaving van de geldigheid van de rechten en verplichtingen die door de collectieve overeenkomst aan de werknemers en de werkgever zijn toegewezen.

Vanuit die zienswijze is de vraag of de nawerkende collectieve overeenkomst formeel een collectieve overeenkomst ‘is’ in de zin van het nationale recht, uit het oogpunt van richtlijn 2001/23 niet doorslaggevend. Per slot van rekening is het doel van de richtlijn, gedurende een bepaalde tijd een bepaald behoud van de arbeidsvoorwaarden binnen de context van een overgang van onderneming te garanderen. Zoals ik reeds heb opgemerkt, wordt in de bepalingen van artikel 3 van richtlijn 2001/23 niet zozeer afgestemd op de bron van de rechten, als wel op de gevolgen ervan.

De in een arbeidsovereenkomst of collectieve overeenkomst vastgelegde rechten en verplichtingen van een werknemer — welke die ook zijn — moeten overeenkomstig de in richtlijn 2001/23 gestelde voorwaarden worden gehandhaafd. Wanneer echter het nationale recht voorschrijft dat deze rechten en verplichtingen — al is dat in de door mij vermelde afgezwakte en tijdelijke vorm — behouden moeten blijven, om het ontstaan van een rechtsvacuüm te vermijden, ben ik van mening dat deze handhaving, in overeenstemming met hoofdstuk II van richtlijn 2001/23, moet worden uitgelegd als een natuurlijke verlenging van de rechten en verplichtingen die de werknemer eerder toegewezen had gekregen. De nawerking heeft vóór alles tot doel een waarborg te vormen; zij behoudt slechts de status quo ten behoeve van de rechtszekerheid. In dat geval vormen de rechten en verplichtingen die uit een nawerkende collectieve overeenkomst voortvloeien en die simpelweg een voortzetting zijn van de eerdere situatie, de ‘vastgelegde arbeidsvoorwaarden’.

Deze uitlegging is ook in lijn met de rechtspraak van het Hof. In het arrest Werhof heeft het Hof het behoud van de gevolgen van een dynamische clausule die verwijst naar toekomstige collectieve overeenkomsten van de hand gewezen, op grond dat ‘richtlijn [2001/23] niet de bescherming [beoogt] van loutere verwachtingen en derhalve hypothetische voordelen ten gevolge van toekomstige ontwikkelingen van collectieve overeenkomsten’.15. Met andere woorden, richtlijn 2001/23 wil een contractuele situatie niet eindeloos voortzetten, en nog minder wanneer die voortzetting geen huidige maar toekomstige rechten omvat. Een dergelijke handhaving zou de contractuele verhouding tussen werkgever en werknemer uit balans brengen, hetgeen door richtlijn 2001/23 en tevens door de rechtspraak wordt uitgesloten.

Het bestaan van een uitdrukkelijke wettelijke bepaling die geldt op het tijdstip van het sluiten van de overeenkomst en waarin ten behoeve van de rechtszekerheid in afgezwakte en tijdelijke vorm het behoud wordt geregeld van de in de collectieve overeenkomst vastgestelde rechten en verplichtingen, is iets geheel anders dan een ‘loutere verwachting’ of een ‘hypothetisch voordeel ten gevolge van toekomstige ontwikkelingen van collectieve overeenkomsten’.16. In deze omstandigheden vormt voor de partijen bij een arbeidsbetrekking niet een loutere verwachting, maar een concreet en reëel voordeel onderdeel van hun vermogen: de zekerheid dat de collectieve overeenkomst, behalve wanneer er een nieuwe collectieve overeenkomst of een individuele overeenkomst wordt gesloten, haar gevolgen behoudt, zij het met de eerder genoemde kenmerken.

Hiertegen zou het tekstuele argument kunnen worden ingebracht dat het behoud van de in een collectieve overeenkomst vastgelegde voorwaarden krachtens artikel 3, lid 3, van richtlijn 2001/23 wordt beperkt ‘tot op het tijdstip waarop de collectieve overeenkomst wordt beëindigd of afloopt, of waarop een andere collectieve overeenkomst in werking treedt of wordt toegepast’. Ik ben echter van mening dat deze bepaling ziet op situaties van beëindiging of afloop in enge zin, waarin het nationale recht niet voorziet in een van tevoren bepaalde vorm van de collectieve overeenkomst ten behoeve van de rechtszekerheid. In de gevallen waarin het nationale recht, uitdrukkelijk en voorafgaand aan de beëindiging of de afloop van de collectieve overeenkomst, voorziet in een verlenging ervan, moet artikel 3, lid 3, integendeel worden uitgelegd als waarborg van het evenwicht binnen de arbeidsbetrekking, niet alleen wat betreft de inhoud van de prestaties van beide partijen, maar ook wat betreft de geldigheidsduur ervan.

Het streven naar evenwicht tussen werkgever en werknemer komt namelijk zowel in de bepalingen van richtlijn 2001/23 als in de rechtspraak naar voren.17. Juist ten behoeve van dat evenwicht heeft de in geding zijnde nationale bepaling getracht een plotselinge breuk te vermijden van het rechtskader dat wordt gevormd door de collectieve overeenkomst die de arbeidsbetrekking beheerst. Voor zover is voldaan aan de voorwaarden die ik hierboven heb opgesomd, namelijk een vooraf bestaande uitdrukkelijke bepaling en het genoemde behoud van de gevolgen van de collectieve overeenkomst, ben ik van mening dat dit evenwicht juist mede wordt gewaarborgd, in plaats van verstoord.

Ten slotte heeft richtlijn 2001/23 ten behoeve van een evenwichtige arbeidsbetrekking mogelijk gemaakt dat de lidstaten het tijdvak waarin de in de collectieve overeenkomst vastgelegde arbeidsvoorwaarden moeten worden gehandhaafd beperken, mits dit tijdvak niet korter is dan één jaar. In die situatie is het redelijk dat een nawerkende collectieve overeenkomst de voordien geldende arbeidsvoorwaarden in de reeds genoemde afgezwakte en tijdelijke zin behoudt. In de lidstaten waarin de rechtsfiguur van nawerking bestaat, zal de praktijk van elke lidstaat op grond van de ervaring met arbeidsbetrekkingen uitwijzen of het behoud van de gevolgen in de tijd dient te worden beperkt. Dit is natuurlijk een kwestie die elke lidstaat zelf moet beslissen.

Daarom geef ik het Hof in overweging artikel 3, lid 3, van richtlijn 2001/23 aldus uit te leggen dat onder de in een collectieve overeenkomst vastgelegde arbeidsvoorwaarden ook de voorwaarden vallen die behouden blijven op grond van een vóór de beëindiging van de collectieve overeenkomst reeds bestaande bepaling van nationaal recht, die de handhaving van deze collectieve overeenkomst na de beëindiging ervan in een afgezwakte en tijdelijke vorm waarborgt.