HvJ EU, 11-06-2015, nr. C-226/13, nr. C-245/13, nr. C-247/13, nr. C-578/13

De afbakening van de werkingssfeer van verordening nr. 1393/2007 aan de hand van de verwijzing naar burgerlijke en handelszaken vindt haar oorsprong in het klassieke model van de internationaal-privaatrechtelijke verdragen die tot stand kwamen binnen de Haagse Conferentie voor Internationaal Privaatrecht en binnen de Europese Gemeenschappen. Dit geldt in het bijzonder voor het verdrag van 's Gravenhage van 15 november 1965 inzake de betekening en de kennisgeving in het buitenland van gerechtelijke en buitengerechtelijke stukken in burgerlijke of handelszaken, dat, zoals uit het opschrift ervan blijkt, niet van toepassing is buiten deze twee sferen. Hetzelfde geldt voor het verdrag van 27 september 1968 betreffende de rechterlijke bevoegdheid en de tenuitvoerlegging van beslissingen in burgerlijke en handelszaken29., dat is vervangen door verordening nr. 44/2001, die op haar beurt vanaf 10 januari 2015 zal worden vervangen door verordening (EU) nr. 1215/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2012 betreffende de rechterlijke bevoegdheid, de erkenning en de tenuitvoerlegging van beslissingen in burgerlijke en handelszaken30..

Hoewel het begrip ‘burgerlijke en handelszaken’ inmiddels in tal van Unie-instrumenten voorkomt31., is het nooit op positieve wijze gedefinieerd. Voor de beoordeling ervan moet worden rekening gehouden met de uitdrukkelijke uitzonderingen, die niet-limitatief zijn geformuleerd in die instrumenten, die meestal ‘fiscale zaken, douanezaken of administratiefrechtelijke zaken’32. uitsluiten van hun werkingssfeer, alsook ‘de aansprakelijkheid van de staat wegens een handeling of nalaten in de uitoefening van het openbaar gezag’33..

Aangezien het begrip ‘burgerlijke en handelszaken’ in dezelfde bewoordingen als in het Executieverdrag en vervolgens in verordening nr. 44/2001 is overgenomen, biedt de naar aanleiding van deze instrumenten ontwikkelde rechtspraak een bijzonder geschikt uitleggingscriterium. Zich hierdoor laten leiden bij de uitlegging van artikel 1 van verordening nr. 1393/2007 beantwoordt aan de eisen van rechtszekerheid en van samenhang van de rechtsorde van de Unie op het vlak van de justitiële samenwerking in burgerlijke zaken. Bovendien pleiten de overwegingen van het arrest Lechouritou e.a.34. vóór een gemeenschappelijke uitlegging van de verschillende instrumenten op dit gebied, aangezien het Hof voor de uitlegging van het begrip ‘burgerlijke zaak’ in de zin van artikel 1, eerste volzin, Executieverdrag rekening heeft gehouden met de uitsluiting van de iure imperii-handelingen, die niet in dit verdrag voorkwam maar in andere regelingen35..

Voor de ontwikkeling van een passend criterium moet dus onder meer aansluiting worden gezocht bij de oplossingen in het kader van de uitlegging van het begrip ‘burgerlijke en handelszaken’ in artikel 1, eerste lid, eerste volzin, Executieverdrag en artikel 1, lid 1, van verordening nr. 44/2001, en in overeenstemming met een vaste rechtspraak36. terug te grijpen op, enerzijds, het concept van ‘autonoom’ begrip, dat steunt op effectiviteitsoverwegingen verbonden met de eis van eenvormige toepassing van het Unierecht, en anderzijds de juridische techniek van de teleologische uitlegging, waardoor rekening kan worden gehouden met de specifieke doelstellingen van verordening nr. 1393/200737..

Volgens vaste rechtspraak is het begrip ‘burgerlijke en handelszaken’ in de zin van artikel 1 van het Executieverdrag en van verordening nr. 44/2001 een autonoom begrip dat moet worden uitgelegd aan de hand van, enerzijds, het systeem van deze instrumenten en, anderzijds, de algemene beginselen die in alle nationale rechtsstelsels worden gevonden38..

Volgens het Hof leidt deze autonome uitlegging ertoe dat de werkingssfeer van het Executieverdrag en van verordening nr. 44/2001 wordt bepaald op grond van ‘factoren die kenmerkend zijn voor de aard van de tussen de procespartijen bestaande rechtsbetrekkingen of van het voorwerp van het geschil’39..

Voor geschillen tussen een overheidsinstantie en een privaatrechtelijke persoon is in verschillende beslissingen, waaruit blijkt van een zeer duidelijke afkeer van een zuiver organiek criterium, een onderscheidingscriterium uitgewerkt berustend op de al dan niet uitoefening van overheidsgezag door de betrokken overheidsinstantie. Aldus heeft het Hof in zijn arresten LTU40. en Rüffer41. geoordeeld dat geschillen tussen een overheidsinstantie en een particulier geen burgerlijke of handelszaak betreffen ‘wanneer de overheidsinstantie krachtens overheidsbevoegdheid handelt’42.. Dit criterium is, soms in andere bewoordingen maar inhoudelijk onveranderd, overgenomen in verschillende latere beslissingen, die van de burgerlijke en handelszaken hebben uitgesloten vorderingen samenhangend met handelingen waarbij ‘gebruik wordt gemaakt van bevoegdheden die buiten het bestek van de op betrekkingen tussen particulieren toepasselijke regels vallen’43..

Bovendien heeft het Hof gepreciseerd dat om te bepalen of het gaat om een geschil tussen een particulier en een overheidsinstantie die krachtens overheidsbevoegdheid handelt, ‘de grondslag en de wijze van instellen van [de ingestelde] vordering [moeten] worden onderzocht’44.. Op basis van dit criterium heeft het in het arrest Baten45. beslist dat het begrip ‘burgerlijke zaak’ ook betrekking heeft op een verhaalsvordering die was ingesteld door een overheidsinstantie van sociale bijstand, die bedragen had uitgekeerd aan een gescheiden vrouw en haar kind, tegen de gescheiden echtgenoot, vader van het kind, op basis van de op hem rustende onderhoudsplicht46.. Voor deze oplossing heeft het Hof zich gebaseerd op de omstandigheid dat hoewel de vordering door een overheidsinstantie was ingesteld, ze een wettelijke onderhoudsschuld betrof waarop de regels van het burgerlijk recht van toepassing waren, die er de voorwaarden en grenzen van bepaalden, en dat ze voor de civiele rechter was gebracht met toepassing van de regels van burgerlijke rechtsvordering47..

In zijn arrest Préservatrice foncière TIARD48. heeft het Hof opnieuw op basis van de grondslag en de wijze van instellen van de vordering geoordeeld dat onder het begrip ‘burgerlijke en handelszaken’ een vordering viel, waarmee een verdragsluitende staat van een particulier nakoming vorderde van een privaatrechtelijke borgtochtovereenkomst die was gesloten teneinde een andere persoon in de gelegenheid te stellen een door deze staat verlangde en omschreven zekerheid te stellen, voor zover in de rechtsbetrekking tussen schuldeiser en borg zoals deze uit de borgtochtovereenkomst volgde, door de staat geen gebruik werd gemaakt van bevoegdheden die buiten het bestek van de op betrekkingen tussen particulieren toepasselijke regels vielen49..

In de lijn van deze rechtspraak heeft het Hof in zijn arrest Sapir e.a.50. geoordeeld dat de terugvordering van een onverschuldigd betaald bedrag door een overheidslichaam na een bestuurlijke procedure tot herstel van schade veroorzaakt door het verlies van een stuk grond tijdens de vervolgingen onder het naziregime, onder het begrip ‘burgerlijke en handelszaken’ viel. Het Hof heeft als relevante aanwijzingen het feit in aanmerking genomen, dat het recht op schadeloosstelling dat aan de vordering in het hoofdgeding ten grondslag lag, gegrond was op nationale bepalingen die voor iedere houder van een met restitutieaanspraken belast stuk grond gelijk zijn en de omstandigheid dat de bestuurlijke procedure gelijk was ongeacht de hoedanigheid van de betrokken eigenaar, die geen bijzondere beslissingsvoorrechten genoot bij de vaststelling van het recht op restitutie van de benadeelde. Het heeft ook rekening gehouden met het feit dat de vordering tot terugbetaling van het onverschuldigde bedrag geen deel uitmaakte van de bestuurlijke procedure, moest worden ingesteld bij de civiele rechter en de regels van het BGB als rechtsgrondslag had51..

Tot slot heeft het Hof in zijn arrest Sunico e.a.52. geoordeeld dat de vordering waarmee een overheidsinstantie van een lidstaat van in een andere lidstaat gevestigde natuurlijke en rechtspersonen vergoeding vorderde van schade die was veroorzaakt door samenspanning tot het plegen van fraude ter ontduiking van in de eerste lidstaat verschuldigde belasting over de toegevoegde waarde, onder de werkingssfeer van verordening nr. 44/2001 viel. Het Hof heeft de feitelijke en de rechtsgrondslag van de vordering en de rechtsverhouding tussen de gedingvoerende partijen onderzocht om na te gaan of de overheidsinstantie in het kader van deze verhouding al dan niet bevoegdheden uitoefende die buiten het bestek vielen van de in de betrekkingen tussen particulieren geldende regels53..

Het criterium van de grondslag en de wijze van instellen van de vordering, dat in het arrest Baten54. is ingevoerd en is overgenomen in de arresten Préservatrice foncière TIARD55., Frahuil56., Sapir e.a.57. alsook Sunico e.a.58., blijkt echter slechts subsidiair te zijn, in de zin dat het slechts een rol speelt wanneer niet bewezen is dat de materiële oorsprong van de vordering een overheidshandeling is.

Zo heeft het Hof in zijn arrest Rüffer59., dat een vordering van de Nederlandse Staat tegen de houder van een schip dat in aanvaring was gekomen met een ander schip, dat daardoor schipbreuk leed, ter dekking van de kosten van het opruimen van het wrak, erop gewezen dat het feit dat de staat als beheerder deze kosten terugvorderde op grond van een vorderingsrecht dat zijn oorsprong vond in een overheidshandeling, volstond om zijn vordering aan te merken als vallend buiten de werkingssfeer van het Executieverdrag, hoewel de procedure die hij op grond van het nationale recht daartoe kon instellen, geen bestuurlijke procedure, maar een regresactie volgens het algemene recht was60..

Nog duidelijker is het arrest Lechouritou e.a.61., waarin het Hof voor recht heeft verklaard dat een tegen een staat ingestelde rechtsvordering tot vergoeding van schade die is geleden door de rechtverkrijgenden van de slachtoffers van handelingen van strijdkrachten in het kader van operaties tijdens de Tweede Wereldoorlog, niet onder ‘burgerlijke zaken’ valt. Het Hof heeft er uitsluitend op basis van een analyse van de feitelijke grondslag van de vordering op gewezen dat dergelijke operaties ‘een van de typische uitingen van staatssoevereiniteit zijn, in het bijzonder omdat daartoe eenzijdig en dwingend wordt besloten door de bevoegde overheidsinstanties en omdat zij onlosmakelijk verbonden lijken met het buitenlandse en defensiebeleid van de staten’62.. Het heeft bovendien opgemerkt dat de omstandigheid dat de vordering een civielrechtelijk karakter had, voor zover zij strekte tot het verkrijgen van een geldelijke vergoeding van de aan verzoekers toegebrachte materiële en immateriële schade, irrelevant was63..

Het is volgens mij eveneens belangrijk erop te wijzen dat de arresten waarin gezocht werd naar de rechtsgrondslag en de wijze van instellen van de vordering, alle, met uitzondering van het arrest Frahuil64., betrekking hebben op vorderingen, in het bijzonder regres- of verhaalsvorderingen, die door een overheidsinstantie werden ingesteld. In dit geval is het logisch zich te richten op de grondslag en de wijze van het instellen van de vordering om te bepalen of de overheidsinstantie met het instellen van de rechtsvordering als zodanig, overheidsbevoegdheden uitoefent. Wanneer het daarentegen gaat om een schadevordering van een particulier tegen een overheidsinstantie, is het feit dat voor de rechtsvordering gebruik wordt gemaakt van de klassieke vormen van het nationale burgerlijk recht, niet beslissend, en dit geldt des te meer wanneer het toepasselijke recht nog niet bepaald is65.. Daarentegen moet worden nagegaan of de materiële oorsprong van de vorderingen een overheidshandeling is.

De analyse die het Hof geleidelijk heeft ontwikkeld in de verschillende, bovenvermelde arresten, geeft geen duidelijk antwoord op de voorliggende vraag. Dat kan worden verklaard door de bijzondere omstandigheid dat de vorderingen van de Duitse houders van Griekse effecten tegen de Griekse Staat in wezen een dubbele grondslag hebben, namelijk, enerzijds, de uitgifte van obligatieleningen en, anderzijds, de wijziging van de uitgiftevoorwaarden van deze leningen tijdens de looptijd ervan ten gevolge van het optreden van de Griekse wetgever.

Obligatieleningen die door staten worden uitgegeven, worden echter geacht deel uit te maken van de categorie iure gestionis-handelingen, die onderworpen zijn aan de algemene, op dit soort transacties toepasselijke regels66.. Bovendien moet worden vastgesteld dat de Griekse regering niet aanvoert dat de uitgifte van die leningen tot de uitoefening van overheidsbevoegdheid zou behoren.

Hoewel de uitgifte van een obligatielening door een staat een iure gestionis-handeling vormt, moet de latere uitoefening door de staat van zijn bevoegdheid als wetgever, die tot de iure imperii-handelingen behoort, echter eveneens in aanmerking worden genomen, aangezien het duidelijk is dat de vorderingen tot schadeloosstelling tegen de Griekse Staat hun grondslag niet enkel in de oorspronkelijke effecten vinden, maar ook en vooral in wet nr. 4046/2012 van 14 februari 2012, die de omwisseling van effecten heeft mogelijk gemaakt en bijgevolg de vermindering van de schuld door collective action clausules op te nemen in de leningsvoorwaarden. Hoe moet in deze bijzondere situatie de rechtsverhouding worden beoordeeld, die niet enkel resulteert uit de uitgifte van staatsobligaties, maar ook uit de eenzijdige wijzing bij wet van de voor deze obligaties geldende voorwaarden? Wanneer de staat optreedt in de dubbele hoedanigheid van contractpartij en overheidsgezag, is de aansprakelijkheidsvordering die tegen hem wordt ingesteld dan gericht tegen handelingen iure gestionis of tegen handelingen iure imperii? Om deze vraag te kunnen beantwoorden moet volgens mij een onderscheid worden gemaakt naargelang van de wijze waarop de soevereine staat zijn normatieve bevoegdheid uitoefent.

Wanneer de staat een algemene en abstracte regel vaststelt die bindend is voor de contractpartijen en indirect tot wijziging van de contractvoorwaarden kan leiden, zoals een wijziging van de fiscale wetgeving, kan deze normatieve handeling van de staat worden onderscheiden en losgemaakt van zijn optreden als contractpartij, zonder de aard van de rechtsbetrekkingen te wijzigen die uit de oorspronkelijke overeenkomst volgen.

Als de emitterende staat daarentegen zijn soevereine macht niet gebruikt om een algemene en abstracte regel, maar een bijzondere en concrete regel vast te stellen die tot doel en gevolg heeft een directe inbreuk te maken op de opzet van de uitgegeven obligaties, lijkt zijn optreden als openbaar gezag onlosmakelijk verbonden met zijn optreden als contractpartij. In dit geval is het immers wel degelijk de contracterende staat die rechtstreeks met betrekking tot het contract gebruikmaakt van zijn soevereine macht. De interventie van de Griekse wetgever met wet nr. 4050/2012 valt onder deze tweede situatie. De Griekse Staat heeft met een eenzijdig, retroactief en dwingend opgetreden de uitgiftevoorwaarden van de obligatieleningen gewijzigd door er een collective action clause in op te nemen op basis waarvan de minderheid van de obligatiehouders kan worden gedwongen zich te schikken naar de wil van de meerderheid. Om zich ervan te vergewissen dat deze vordering wel degelijk tot de categorie van de iure imperii-handelingen behoort, volstaat het zich af te vragen of de regels die normaal van toepassing zijn in de betrekkingen tussen particulieren, een partij bij een contract zouden toestaan om na de sluiting ervan er retroactief en zonder de toestemming van de andere partij een dergelijk beding in op te nemen. In deze bijzondere omstandigheden van een gerichte interventie kan volgens mij onmogelijk worden gezegd dat de aansprakelijkheidsvordering tegen de Griekse Staat geen betrekking heeft op handelingen verricht in de uitoefening van overheidsgezag.

Daarenboven moet worden benadrukt dat het optreden van de Griekse wetgever heeft plaatsgevonden in de uitzonderlijke context van een herstructurering van de Griekse particuliere schuld, die tot doel had het faillissement van deze staat te vermijden door de schuldeisers te doen instemmen met een schuldvermindering.

In dit verband hebben de staatshoofden en regeringsleiders van de eurozone na een eerste buitengewone top van de Unie op 21 juli 2011, na afloop waarvan een plan ten gunste van de Helleense Republiek werd vastgesteld waaraan ook ‘de particuliere sector bij wijze van uitzondering op vrijwillige basis bijdroeg’67., op het einde van een nieuwe top op 26 en 27 oktober 2011 de Helleense Republiek, de particuliere beleggers en alle betrokken partijen verzocht over te gaan tot een ‘vrijwillige’68. obligatieruil met een nominale afwaardering van 50 % op de nominale Griekse schuld in handen van particuliere beleggers69.. Wet nr. 4050/2012 is na deze beslissingen vastgesteld.

Deze acties, die zijn genomen om de bescherming van de financiële en economische organisatie van de Helleense Republiek te waarborgen en meer in het algemeen om de financiële stabiliteit van de eurozone in haar geheel te bewaren, en die onlosmakelijk verbonden zijn met het monetair beleid van de Unie, zijn typische uitingen van staatssoevereiniteit.

Ik leid het bestaan van een uiting van het overheidsgezag niet af uit het feit dat het mechanisme van de collective action clausules werd ingevoerd. Deze bedingen zijn immers sinds de jaren 90 en de opeenvolgende staatsschuldencrises van Zuid-Amerikaanse staten een gangbare praktijk in de financiële betrekkingen. Het Verdrag tot instelling van het Europees Stabiliteitsmechanisme70. getuigt bovendien van het belang van deze bedingen, die voortaan moeten worden opgenomen in de overeenkomsten inzake schuldvorderingen van de lidstaten van de eurozone wanneer zij geld lenen van particuliere schuldeisers71.. De retroactieve en dwingende opneming van dergelijke bedingen in de uitgiftevoorwaarden van lopende leningen om redenen van de hogere belangen van de Griekse Staat en alle lidstaten van de eurozone, vormt daarentegen een uiting van overheidsgezag.

Ik leid daaruit af dat de vordering van de minderheidsobligatiehouders tegen de lidstaat ter zake van de omwisseling van de effecten noodzakelijkerwijze betrekking heeft op de aansprakelijkheid van de Griekse Staat voor iure imperii-handelingen, zonder dat het feit dat die omwisseling, die de vermindering van de nominale waarde van deze effecten beoogde, een meerderheid van stemmen vereiste, als argument voor het tegendeel kan worden gebruikt. In dit verband is de redenering van de Commissie, die van mening lijkt dat het optreden van de Griekse Staat in de sfeer van de iure imperii-handelingen zou zijn gevallen als de Griekse Staat in plaats van een herstructureringsbeding op te nemen, ingrijpender te werk was gegaan en een wijziging van haar schuld had afgedwongen zonder het akkoord van de schuldeisers, volgens mij discutabel aangezien ze de kwalificatie van de rechtsbetrekking laat afhangen van de ernst van de door de staat gemaakt inbreuk op de rechten van de medecontractanten.

Dat zijn de redenen waarom ik meen dat de door verzoekers in de hoofdgedingen ingestelde vordering niet onder de werkingssfeer van verordening nr. 1393/2007 valt.

Bij het onderzoek van de ontvankelijkheid van deze prejudiciële verzoeken heb ik reeds de redenen uiteengezet die volgens mij rechtvaardigen dat de nationale rechter zelfs al in een vroegtijdig stadium van de procedure de materiële werkingssfeer van verordening nr. 1393/2007 moet kunnen toetsen, indien nodig door het Hof een prejudiciële vraag te stellen72.. Ik wil er enkel nog aan toevoegen dat het standpunt van de Commissie dat de nationale rechter geen prima facie-toets zou mogen verrichten, geen steun vindt in de regelgeving73..