CBb, 21-08-2018, nr. 18/1158

Bij besluiten van 27 mei, 3 augustus, 23 september, 25 november 2017 en 27 januari 2018 (de primaire besluiten) heeft verweerder op grond van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante heffingen opgelegd van € 1.766,- voor periode 1, €1.478,- voor periode 2, € 1.308,- voor periode 3, € 1.304,- voor periode 4 en € 1.214,- voor periode 5 (de heffingen).

Op 12 april 2018 vond een regiezitting plaats naar aanleiding van diverse verzoeken tot het treffen van een voorlopige voorziening lopende het bezwaar tegen de op grond van de Regeling genomen besluiten. Het College heeft diverse rechtshulpverleners en verweerder voor de zitting van 12 april 2018 uitgenodigd. Afgesproken is dat partijen gezamenlijk een selectie van zaken zouden maken die een representatief beeld geeft van de problematiek en dat die zaken voortvarend in bezwaar worden afgehandeld met het oog op behandeling van deze zaken op de zitting van 26 juli 2018.

Bij besluit van 11 juni 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard. Tegen dit besluit heeft appellante beroep ingesteld. Verweerder heeft verweer gevoerd.

Op 26 juli 2018 is het beroep behandeld ter zitting, waarbij partijen zich lieten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.

Mest bevat nitraten en fosfaten die nadelige gevolgen kunnen hebben voor de bodem en het grond- en oppervlaktewater. De Europese Nitraatrichtlijn (Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991) verplicht ertoe de nitraatverontreiniging van grond- en oppervlaktewater uit agrarische bronnen terug te brengen tot aanvaardbare niveaus en verdere verontreiniging te voorkomen. Landbouwbedrijven mogen per jaar maximaal 170 kilogram stikstof uit dierlijke mest per hectare landbouwgrond aanwenden. De Europese Commissie kan toestemming geven voor het ophogen van die norm, dat derogatie wordt genoemd.

Nederland maakt sinds 2006 gebruik van een derogatie om meer stikstof uit dierlijke mest te kunnen aanwenden op de bodem (maximaal 250 kilogram stikstof per hectare). Voorwaarde daarvoor is steeds geweest dat de mestproductie in Nederland, uitgedrukt in kilogrammen stikstof en fosfaat, per jaar het feitelijke productieniveau van 2002 niet overstijgt (het derogatieplafond). Het in de derogatie vermelde fosfaatplafond ligt voor Nederland op een totaal van 172,9 miljoen kilogram per jaar. Op grond van vrijwillige sectorale afspraken binnen de veehouderijsector kunnen de gezamenlijke Nederlandse melkveehouderijen 84,9 miljoen kilogram fosfaat van het totaal produceren.

In 2014 is het derogatieplafond van de sector overschreden en in 2015 is het nationale derogatieplafond overschreden. Dat was de aanleiding voor de brief van 2 juli 2015 (Kamerstukken II, 2014-2015, 33 979, nr. 98) waarin de staatssecretaris van Economische Zaken aankondigt een wetsvoorstel in te zullen dienen ‘ter introductie van een productiebegrenzing in de melkveehouderij in de vorm van fosfaatrechten’. Melkveehouderijen zouden vanaf 1 januari 2017 alleen fosfaat mogen produceren – en dus alleen melkvee mogen houden – als zij over voldoende rechten beschikken. Bij de introductie van het stelsel krijgen bedrijven met melkvee een hoeveelheid fosfaatrechten toegekend. De peildatum voor die toekenning is 2 juli 2015. Met het stelsel wordt wettelijk geborgd dat de fosfaatproductie onder het niveau van het plafond blijft.

In het overleg met de Europese Commissie over voortzetting van de derogatie bleek dat zij het in het wetsontwerp voorziene stelsel van verhandelbare fosfaatrechten als staatssteun beschouwde en het niet aanvaardbaar achtte dat de overschrijding van het derogatieplafond zou worden hersteld met behulp van staatssteun. Daarom is besloten de invoering van het stelsel van fosfaatrechten uit te stellen tot 1 januari 2018 en in 2017 andere maatregelen te treffen om de fosfaatproductie terug te dringen.

Om de fosfaatproductie in 2017 terug te dringen is in overleg met de zuivelsector een fosfaatreductieplan opgesteld. Onderdeel hiervan is de Regeling, geldend van 1 maart 2017 tot en met 31 december 2017, als tijdelijke voorziening en met het doel te stimuleren dat (met name) melkveehouderijen hun veestapel inkrimpen en (daardoor) de fosfaatproductie in 2017 reduceren. Die reductie zag verweerder als noodzakelijk om (toekomstige) derogatie voor Nederland (en daarmee voortzetting van de bestaande melkproductie) te verzekeren.

Veehouders moeten een (in de tijd oplopende) heffing betalen als hun vee het referentieaantal overschrijdt. Het referentieaantal is het aantal op 2 juli 2015 geregistreerde runderen – met uitzondering van grondgebonden bedrijven – gekort met 4% en omgerekend naar grootvee-eenheid (GVE) (a. 0,23 GVE voor een rund van 0 tot 1 jaar, b. 0,53 GVE voor een rund van 1 jaar of ouder dat niet heeft gekalfd en c. 1 GVE voor een rund dat tenminste eenmaal heeft gekalfd).

Veehouders die te veel melkvee houden moeten de omvang van hun veestapel zoals die was op 1 oktober 2016 (het doelstellingsaantal), in vijf, tweemaandelijkse stappen (de periodes) verminderen tot hun referentieaantal. De eerste periode omvat de maanden maart en april 2017, de laatste periode betreft de maanden november en december 2017. Het inkrimpingspercentage stijgt progressief.

De Regeling kent twee soorten heffingen, de (hoge) geldsom en de solidariteits-geldsom. Artikel 4 van de Regeling bepaalt de hoogte van de (hoge) geldsom op € 480 voor elke GVE boven het referentieaantal, een heffingsbedrag dat, blijkens de toelichting, zo gekozen is dat het een ‘sterk stimulerend karakter’ heeft:

‘de geldsom van € 240 per GVE per maand (€ 480 per periode) komt bij een melkkoe die 800 kg melk per maand produceert (ofwel 9.600 kg melk per jaar) overeen met een geldsom van € 0,30 per kg melk (90% van € 0,33 per kg melk).’

Een bedrijf dat inkrimpt tot het doelstellingsaantal, maar (als dat lager is) niet tot het referentieaantal, krijgt, ingevolge artikel 6 van de Regeling, in plaats van een (hoge) geldsom een solidariteits-geldsom opgelegd van € 112 (€ 0,07, ofwel 20% van € 0,33 per kg melk) per periode voor elke GVE boven het referentieaantal.

Aanvankelijk gold de Regeling ook voor de (niet melk-producerende) inschaarder, maar dat veranderde door een met terugwerkende kracht (tot 1 maart 2017) ingevoerde wetswijziging waardoor niet melk-producerende bedrijven niet langer onder de Regeling vallen (Stcrt. 2017, nr. 25117; de wetswijziging). Om misbruik van deze uitzondering te voorkomen is tegelijk het zogenoemde jongveegetal ingevoerd en dat onderdeel van de wetswijziging is als volgt toegelicht:

‘Nu de regeling niet meer van toepassing is op niet melk-producerende bedrijven, kan de houder van het melk producerende bedrijf jongvee afvoeren naar elke gewenste bestemming. Echter, wanneer het bedrijf voor bereiken of instandhouden van de reductie alleen of meer dan evenredig in jongvee reduceert, wordt niet langer voldaan aan de gewenste jongveeverhouding (het jongveegetal). Dan zal, bij het bepalen of daadwerkelijk voldoende gereduceerd is om onder het doelstellingsaantal of het referentieaantal te komen, op basis van het jongveegetal alsnog het teveel afgevoerde jongvee worden meegeteld op het bedrijf. De artikelen 4 en 6 van de regeling bepalen op welke wijze de geldsommen worden berekend die melk-producerende bedrijven verschuldigd zijn en in welke gevallen de geldsommen niet verschuldigd zijn. Met de aanpassingen van deze artikelen wordt in de berekeningen voortaan tevens het jongveegetal betrokken, waardoor eventuele reductie van meer jongvee dan volgt uit de verhouding jongvee – zoals is vastgelegd in het jongveegetal – niet wordt gezien als reductie; en daarmee meetelt in de berekening waardoor hierover een geldsom op grond van artikel 4 of 6 kan worden opgelegd.’

De inning van de heffingen is voor bij ZuivelNL aangesloten veehouders in handen gelegd van hun melk afnemend zuivelbedrijf, die het verschuldigde verrekenen met het maandelijkse melkgeld.

Appellante exploiteert een melkveebedrijf en schaart een deel van haar jongvee uit naar een niet melk-producerend opfokbedrijf (de inschaarder). Jaarlijks brengt appellante 50 tot 60 stuks jongvee onder bij de inschaarder. Als drachtige pinken worden zij, één maand tot twee weken voor het kalveren, teruggeplaatst op het bedrijf van appellante.

Naar appellante aangeeft nam zij, met het oog op de gevolgen van de Regeling voor de inschaarder, in januari en maart 2017, 16 vaarzen vroegtijdig van de inschaarder terug en stemde zij eind maart en begin april 2017 ermee in dat de inschaarder acht drachtige pinken van appellante voor slacht afvoerde.

Appellante meent dat de verrekening van de heffingen via het melkgeld niet mogelijk is, omdat hiervoor niet bij wettelijk voorschrift is voorzien. Artikel 8 van de Regeling biedt volgens appellante niet voldoende grondslag voor verrekening van de heffingen. Verrekening is ook niet mogelijk op grond van de civielrechtelijke relatie van verweerder met de melkfabriek of appellante, aangezien artikel 6:127 van het Burgerlijk Wetboek bepaalt dat verrekening alleen mogelijk is als er sprake is van wederkerig schuldenaarschap en de prestatie aan de schuld beantwoordt. Daar is hier geen sprake van nu de heffingen zijn opgelegd vanuit een publieke doelstelling, publiekrechtelijk van aard zijn en verschuldigd zijn aan de Staat. Appellante heeft verder gemotiveerd betoogd dat de verrekening in strijd is met het verbod op willekeur en het gelijkheids- en evenredigheidsbeginsel.

Naar het oordeel van het College heeft de verrekening van de heffingen met het melkgeld een privaatrechtelijk karakter. Daarmee valt deze handeling buiten de bevoegdheid van de bestuursrechter en appellante zal daarop betrekking hebbende klachten aan de burgerlijke rechter voor moeten leggen. Het College komt daarom niet toe aan de verdere beoordeling van deze beroepsgrond, inclusief het beroep op het verbod op willekeur en op het gelijkheids- en evenredigheidsbeginsel.

Volgens appellante voldoet de inning van de heffing niet aan het wettelijke vereiste van artikel 4:86, tweede lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), omdat de betalingstermijnen in de primaire besluiten ontbreken. Daarom is er geen betalingsverplichting ontstaan. De aankondiging dat inning door verrekening met het melkgeld zal plaatsvinden en dat die verrekening in beginsel plaatsvindt in de tweede maand volgend op de maand waarover de heffing verschuldigd is, is niet als betalingstermijn aan te merken.

Het College stelt vast dat in de primaire besluiten steeds is vermeld welke hoogte aan heffing wordt opgelegd. Ook is steeds vermeld voor welke periode de heffing geldt. Tot slot is aangegeven dat de heffing in beginsel wordt geïnd in de tweede maand van de periode waar het om gaat. Met de vermelding van deze feiten is, anders dan appellante veronderstelt, een betalingsverplichting ontstaan, zoals beoogd met artikel 4:86 van de Awb. Dat in de primaire besluiten geen nadere betalingstermijn is genoemd dan die al staat vermeld in artikel 8, eerste lid, van de Regeling, staat aan die betalingsverplichting niet in de weg. Dat deze termijn feitelijk voor perioden 1 en 2 al was verstreken op het moment dat de verplichting werd opgelegd, kan hoogstens leiden tot discussie over de vraag wanneer moet worden betaald, maar staat aan de betalingsverplichting zelf niet in de weg.

Appellante voert aan dat de heffingen in strijd zijn met het recht op ongestoord genot van eigendom dat is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP), omdat zij onevenredig benadeeld wordt door de, voor haar niet voorzienbare, invoer van het jongveegetal. In de periode voor de wetswijziging dreigden voor de inschaarder heffingen vanwege het daar ondergebrachte jongvee van appellante. Om die heffingen te voorkomen nam appellante in onderling overleg met de inschaarder een deel van het uitgeschaarde jongvee vroegtijdig terug of liet het naar de slacht afvoeren. Hierdoor verhoogde het jongveegetal van appellante en dat werkte over (latere) periodes door, resulterend in de haar nadien opgelegde heffingen. Indien zij op de hoogte was geweest van de invoer van het jongveegetal, dan had zij niet ingestemd met vervroegde terugname en afvoer van haar jongvee.

Verweerder erkent dat de Regeling een vorm van eigendomsregulering vormt. Als rechtvaardiging voor deze regulering voert verweerder aan dat de Regeling het algemeen belang dient, namelijk het behoud van de derogatie. Dit is van groot economisch belang voor de Nederlandse agrarische sector, en is ook belangrijk voor de natuur en leefomgeving in Nederland. Van een individuele en disproportionele last is volgens verweerder geen sprake.

Artikel 1 van het EP waarborgt het recht op het ongestoord genot van eigendom, beschermt tegen de ontneming van eigendom en regelt de mogelijkheid van regulering van eigendom.

Voor de beantwoording van de vraag of de Regeling als zodanig in strijd is met artikel 1 van het EP, verwijst het College naar zijn uitspraak van 21 augustus 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:414), waarin hij oordeelt dat het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen een inmenging vormt in het in artikel 1 van het EP gewaarborgde eigendomsrecht (9.3), maar dat dit stelsel bij wet is voorzien (9.4) en dat een redelijke mate van evenredigheid (‘fair balance’) bestaat tussen het te dienen doel van de Regeling (9.5.1 en 9.5.2) en de in de Regeling opgenomen maatregelen, zodat zij in algemene zin voldoen aan de in het kader van artikel 1 van het EP te stellen eisen van proportionaliteit (9.6.1-9.6.10).

Appellante richt haar pijlen in deze zaak op de wijziging van de Regeling waarmee het jongveegetal is ingevoerd. Dat jongveegetal is een rechtstreeks samenhangend onderdeel van de wetswijziging die niet melk-producerende veehouderijen buiten de werking van de Regeling plaatste. Daarmee is de wetswijziging vanuit het perspectief van het eigendomsrecht begunstigend en zwakt het de inmenging in het eigendomsrecht af. Naar het oordeel van het College voldoet de wijziging van de Regeling waarmee het jongveegetal is ingevoerd daarmee ook aan de in het kader van artikel 1 van het EP te stellen eisen van proportionaliteit.

Voorts dient het College te beoordelen of de invoer van het jongveegetal in het geval van appellante leidt tot een individuele en disproportionele last. Appellante heeft ingestemd met afspraken waardoor haar inschaarder de heffing op grond van de Regeling (deels) zou ontlopen. De wetswijziging plaatste de inschaarder buiten het heffingsregime van de Regeling en doorkruiste daarmee de heffing ontwijkende afspraken tussen appellante en de inschaarder. Het schuiven met het jongvee resulteerde echter wel in een hoger jongveegetal voor appellante. Dat is het gevolg van de eigen keuzes die appellante in samenspraak met haar inschaarder heeft gemaakt en leidt niet tot de conclusie dat in het geval van appellante sprake is van een individuele en disproportionele last. Daarbij neemt het College het bedrag van de heffingen in absolute zin, in verhouding tot de omvang van het bedrijf van appellante, in aanmerking. Daarmee komt het College tot de conclusie dat de heffingen niet in strijd zijn met artikel 1 van het EP.

7. Het College zal het beroep daarom ongegrond verklaren. Er is geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.

Het College verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, mr. R. W.L. Koopmans en mr. T.L. Fernig-Rocour, in aanwezigheid van mr. L. ten Hove, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 augustus 2018.

R.C. Stam L. ten Hove