HvJ EU, 15-10-2015, nr. C-168/14

Volgens overweging 21 van de dienstenrichtlijn‘[dienen] [v]ervoerdiensten, met inbegrip van stadsvervoer, taxi's, ambulances en havendiensten, […] uitgesloten te zijn van de werkingssfeer van deze richtlijn’.

Volgens overweging 33 van deze richtlijn heeft de richtlijn onder meer betrekking op certificering en tests.

Artikel 1, lid 1, van de dienstenrichtlijn bepaalt dat deze richtlijn algemene bepalingen ter vergemakkelijking van de uitoefening van de vrijheid van vestiging van dienstverrichters en het vrije verkeer van diensten vaststelt, met waarborging van een hoge kwaliteit van de diensten.

Volgens artikel 2, lid 2, onder d), van de dienstenrichtlijn is deze richtlijn niet van toepassing op ‘diensten op het gebied van vervoer, met inbegrip van havendiensten, die onder de werkingssfeer van titel [VI] van het [VWEU] vallen’.

Artikel 2, lid 2, onder i), van de dienstenrichtlijn bepaalt dat deze richtlijn niet van toepassing is op ‘activiteiten in het kader van de uitoefening van het openbaar gezag, als bedoeld in artikel [51 VWEU]’.

Artikel 3, lid 1, van deze richtlijn bepaalt:

Artikel 9 van de dienstenrichtlijn draagt het kopje ‘Vergunningstelsels’ en luidt als volgt:

Artikel 10 van de dienstenrichtlijn, dat het kopje ‘Vergunningsvoorwaarden’ draagt, bepaalt dat vergunningstelsels zijn gebaseerd op criteria die beletten dat de bevoegde instanties hun beoordelingsbevoegdheid op willekeurige wijze uitoefenen en geeft een opsomming van die criteria.

Artikel 14 van deze richtlijn draagt het kopje ‘Verboden eisen’ en luidt als volgt:

Overweging 2 van richtlijn 2009/40 luidt:

Overweging 5 van deze richtlijn luidt als volgt:

In overweging 26 van richtlijn 2009/40 wordt vermeld dat de doelstellingen van de richtlijn ‘[het ] harmoniseren van de voorschriften met betrekking tot de technische controle, [het] voorkomen van vervalsing van de concurrentie tussen transportondernemingen en [het] waarborgen dat de voertuigen op een behoorlijke wijze worden afgesteld en onderhouden’ zijn.

Artikel 1, lid 2, van deze richtlijn bepaalt dat ‘[d]e categorieën voertuigen die moeten worden gecontroleerd, de frequentie van de controle en de verplicht te controleren punten […] in de bijlagen I en II [staan]’.

Artikel 2 van richtlijn 2009/40 luidt als volgt:

Overweging 3 van richtlijn 2014/45/EU van het Europees Parlement en de Raad van 3 april 2014 betreffende de periodieke technische controle van motorvoertuigen en aanhangwagens en tot intrekking van richtlijn 2009/40/EG (PB L 127, blz. 51) luidt als volgt:

Overweging 43 van richtlijn 2014/45 luidt:

Artikel 4, lid 2, van deze richtlijn bepaalt:

Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of de dienstenrichtlijn van toepassing is op de technische controle van voertuigen.

Om te beginnen moet in herinnering worden geroepen dat volgens artikel 2, lid 2, onder d), van de dienstenrichtlijn deze richtlijn niet van toepassing is op ‘diensten op het gebied van vervoer, met inbegrip van havendiensten, die onder de werkingssfeer van titel [VI] van het [VWEU] vallen’.

Het begrip ‘diensten op het gebied van vervoer’ als bedoeld in die bepaling wordt niet expliciet omschreven in de dienstenrichtlijn, zodat bepaald moet worden welke strekking dat begrip heeft.

In de eerste plaats moet er met betrekking tot de formulering van artikel 2, lid 2, onder d), van de dienstenrichtlijn op worden gewezen dat in alle taalversies behalve de Duitse er bewoordingen worden gebruikt, namelijk ‘diensten op het gebied van vervoer’, die een ruimere strekking hebben dan het begrip ‘vervoerdiensten’ dat in overweging 21 van de richtlijn wordt gebruikt ter aanduiding van ‘stadsvervoer, taxi's, ambulances en havendiensten’.

Ten aanzien van verschillen tussen taalversies is het vaste rechtspraak dat de in een van de taalversies van een Unierechtelijke bepaling gebruikte formulering niet als enige grondslag voor de uitlegging van die bepaling kan dienen of voorrang kan hebben boven de andere taalversies. Bepalingen van Unierecht moeten immers uniform worden uitgelegd en toegepast in het licht van de tekst in alle talen van de Unie. Wanneer de taalversies van een Unierechtelijke bepaling onderling afwijken, moet bij de uitlegging van de betrokken bepaling worden gelet op de algemene opzet en de doelstelling van de regeling waarvan zij een onderdeel vormt (zie arrest Kurcums Metal, C-558/11, EU:C:2012:721, punt 48 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Zoals in punt 41 van het onderhavige arrest is vermeld, is in alle taalversies van artikel 2, lid 2, onder d), van de dienstenrichtlijn behalve de Duitse expliciet sprake van ‘diensten op het gebied van vervoer’, welke bewoordingen zijn bedoeld om te worden toegepast. Deze conclusie vindt steun in de algemene opzet en doelstelling van die bepaling.

Blijkens de totstandkomingsgeschiedenis van de dienstenrichtlijn is de uitsluiting van ‘diensten in de vervoerssector’ immers met opzet geformuleerd op een manier waarmee aansluiting wordt gezocht bij de bewoordingen van artikel 51 EG, thans artikel 58 VWEU, waarvan lid 1 luidt dat ‘[h]et vrije verkeer van de diensten op het gebied van het vervoer wordt geregeld door de bepalingen voorkomende in de titel betreffende het vervoer’.

Uit het gebruik van de bewoordingen ‘diensten op het gebied van vervoer’ blijkt dus de wil van de wetgever van de Europese Unie om de in artikel 2, lid 2, onder d), van de dienstenrichtlijn genoemde uitsluiting niet uitsluitend te beperken tot de vervoersmiddelen als zodanig.

Hieruit volgt dat deze uitsluiting, zoals de advocaat-generaal in punt 28 van zijn conclusie heeft opgemerkt, aldus moet worden uitgelegd dat niet alleen de fysieke activiteit van het verplaatsen van personen of goederen van de ene naar de andere plaats door middel van een voertuig, vaartuig of luchtvaartuig daaronder valt, maar ook de daaraan inherent verbonden diensten.

Het is juist dat de technische controle van voertuigen een dienst is die met betrekking tot vervoer ondersteunend is. Het gaat echter om een noodzakelijk vereiste voor het verrichten van de hoofdactiviteit, namelijk het vervoer, zoals volgt uit het streven naar verkeersveiligheid dat ten grondslag ligt aan de technische controle van voertuigen.

In de tweede plaats moet erop worden gewezen dat deze uitlegging steun vindt in het doel van richtlijn 2009/40 die ziet op de technische controle van voertuigen en die, zoals het Hof in het arrest Commissie/Portugal (C-438/08, EU:C:2009:651, punt 26) heeft geoordeeld, weliswaar geen bepalingen inzake de toegang tot het verrichten van de technische controle van voertuigen bevat, maar vastlegt wat een dergelijke controle behelst en, zoals is vermeld in overweging 2, expliciet beoogt de verkeersveiligheid te waarborgen. Dat doel komt ook uitdrukkelijk naar voren uit de overwegingen 3 en 43 van richtlijn 2014/45, die in de plaats is gekomen van richtlijn 2009/40.

Vastgesteld moet worden dat de richtlijnen 2009/40 en 2014/45 zijn vastgesteld op grond van artikel 71 EG respectievelijk artikel 91 VWEU, welke beide bepalingen in de genoemde Verdragen zijn opgenomen in de titel ‘Vervoer’ en de rechtsgrondslag vormen die het de Uniewetgever expliciet mogelijk maakt over te gaan tot vaststelling van ‘maatregelen die de veiligheid van het vervoer kunnen verbeteren’. Uit de totstandkomingsgeschiedenis van de dienstenrichtlijn volgt dat de Uniewetgever wilde dat diensten die worden geregeld in op grond van artikel 71 EG vastgestelde bepalingen, worden uitgesloten van de werkingssfeer van die richtlijn.

De technische controle van voertuigen is dus aan te merken als ‘diensten op het gebied van vervoer’ in de zin van artikel 2, lid 2, onder d), van de dienstenrichtlijn.

Voor zover de verwijzende rechter erop wijst dat de technische controle kan worden gekwalificeerd onder de noemer certificering en tests, moet worden vastgesteld dat de omstandigheid dat certificering en tests volgens overweging 33 van de dienstenrichtlijn onder die richtlijn vallen, niet afdoet, zoals de advocaat-generaal in punt 32 van zijn conclusie heeft opgemerkt, aan de algemene uitsluiting van diensten op het gebied van vervoer van de werkingssfeer van de richtlijn.

De dienstenrichtlijn is dus niet van toepassing op de werkzaamheden van keuringsstations, welke werkzaamheden volgens artikel 58, lid 1, VWEU evenmin onder de bepalingen van het VWEU betreffende het vrij verrichten van diensten vallen aangezien er sprake is van diensten op het gebied van vervoer.

Bijgevolg moet de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling worden beoordeeld in het licht van de bepalingen van het VWEU inzake de vrijheid van vestiging. Deze bepalingen zijn rechtstreeks van toepassing op vervoer, en niet via de op vervoer betrekking hebbende titel van dat Verdrag (zie in die zin arrest Yellow Cab Verkehrsbetrieb, C-338/09, EU:C:2010:814, punt 33).

Gelet op het voorgaande moet op de eerste vraag worden geantwoord dat artikel 2, lid 2, onder d), van de dienstenrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat de technische controle van voertuigen is uitgesloten van de werkingssfeer van die richtlijn.

Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of artikel 51, eerste alinea, VWEU aldus moet worden uitgelegd dat er, gelet op de bevoegdheid van de eigenaren van keuringsstations om een rijverbod op te leggen wanneer voertuigen bij de keuring veiligheidsgebreken vertonen die een onmiddellijk gevaar opleveren, bij de werkzaamheden van keuringsstations als bedoeld in de in Catalonië geldende wettelijke regeling, sprake is van werkzaamheden ter uitoefening van het openbaar gezag in de zin van die bepaling.

Om te beginnen is het zo dat het Hof met betrekking tot de werkzaamheden van keuringsstations die in Portugal door particuliere organisaties worden verricht, reeds heeft geoordeeld dat het besluit om de technische controle al dan niet te certificeren niet voortvloeit uit een eigen beslissingsautonomie bij de uitoefening van bevoegdheden van openbaar gezag en wordt genomen onder staatstoezicht (zie arrest Commissie/Portugal, C-438/08, EU:C:2009:651, punt 41). Voorts heeft het Hof erop gewezen dat deze particuliere organisaties in het kader van hun activiteiten geen bevoegdheden tot uitoefening van dwang hebben, aangezien de sancties bij niet-naleving van de regels inzake voertuiginspectie onder de bevoegdheid vallen van de politie- en gerechtelijke autoriteiten (zie arrest Commissie/Portugal, C-438/08, EU:C:2009:651, punt 44).

In casu moet erop worden gewezen dat artikel 2 van richtlijn 2009/40 uitdrukkelijk bepaalt dat als lidstaten ervoor kiezen om de technische controle op te dragen aan particuliere organisaties, deze organisaties onder rechtstreeks toezicht van de staat dienen te staan.

De betrokken nationale regeling voorziet juist in overheidstoezicht, aangezien volgens artikel 79, lid 1, onder c), van decreet 30/2010 slechts een rijverbod voor voertuigen kan worden opgelegd ‘in de door de toepasselijke wetgeving voorziene omstandigheden, in overeenstemming met de instructies en procedures die zijn goedgekeurd door het Catalaans bureau voor de veiligheid van industriële producten’.

Voorts moet, gelet op de gegevens die de verwijzende rechter heeft verstrekt in antwoord op een verzoek om verduidelijkingen dat het Hof op grond van artikel 101 van zijn Reglement voor de procesvoering had gedaan, worden vastgesteld dat de eigenaar van een voertuig dat een rijverbod heeft gekregen, bezwaar kan maken bij een technisch inspecteur, een overheidsfunctionaris die belast is met het toezicht op keuringsstations, en dat de technisch inspecteur bevoegd is om het verbod te vernietigen. Daarnaast is het zo dat als de eigenaar van het voertuig zich tegen het rijverbod voor dat voertuig verzet, slechts de verkeers- en politieautoriteiten van de Generalidad de Cataluña (fysieke) dwangmaatregelen kunnen nemen.

De bevoegdheid van de eigenaren van keuringsstations om een rijverbod voor voertuigen op te leggen wanneer er sprake is van gebreken die een onmiddellijk gevaar opleveren, staat dus onder toezicht van de bevoegde autoriteiten en gaat niet gepaard met bevoegdheden tot uitoefening van (fysieke) dwang. Hieruit volgt dat die bevoegdheid niet kan worden aangemerkt als een bevoegdheid waarmee als zodanig rechtstreeks en specifiek aan de uitoefening van het openbaar gezag wordt deelgenomen.

Uit het voorgaande volgt dat artikel 51, eerste alinea, VWEU aldus moet worden uitgelegd dat er bij de werkzaamheden van keuringsstations als bedoeld in de in het hoofdgeding aan de orde zijnde wettelijke regeling, geen sprake is van werkzaamheden ter uitoefening van het openbaar gezag in de zin van die bepaling, ook al zijn de eigenaren van keuringsstations bevoegd om een rijverbod op te leggen wanneer voertuigen bij de keuring veiligheidsgebreken vertonen die een onmiddellijk gevaar opleveren.

Met zijn derde en zijn vierde vraag, die gezamenlijk moeten worden behandeld, wenst de verwijzende rechter te vernemen of artikel 49 VWEU zich verzet tegen een nationale regeling als in het hoofdgeding, waarbij de technische controle van voertuigen alleen mag worden verricht door marktdeelnemers met een vergunning en slechts een vergunning wordt afgegeven indien wordt voldaan aan de eis dat die marktdeelnemers zich houden aan een ruimtelijk spreidingsplan waarbij sprake is van een minimale afstand en een maximaal marktaandeel.

In de eerste plaats heeft het Hof met betrekking tot de vergunningsverplichting die geldt voor het verrichten van de technische controle van voertuigen, reeds de gelegenheid gehad erop te wijzen dat richtlijn 2009/40 geen bepalingen bevat omtrent de voorwaarden die worden gesteld om toegang te hebben tot dergelijke werkzaamheden (zie in die zin arrest Commissie/Portugal, C-438/08, EU:C:2009:651, punt 26).

Bij gebreke van harmonisatie blijven de lidstaten bevoegd om die voorwaarden vast te stellen, maar zij dienen wel hun bevoegdheden ter zake uit te oefenen met inachtneming van de door het VWEU gewaarborgde fundamentele vrijheden (zie in die zin arrest Nasiopoulos, C-575/11, EU:C:2013:430, punt 20 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Vastgesteld moet worden dat deze bevoegdheid van de lidstaten expliciet wordt bevestigd in artikel 2 van richtlijn 2009/40, dat bepaalt dat de technische controle van voertuigen kan worden uitgevoerd door naar behoren geautoriseerde particuliere organen of instellingen die door de staat zijn aangewezen en die onder toezicht van de staat staan.

Het Unierecht verzet zich er dus weliswaar niet tegen dat een lidstaat een vergunningsverplichting instelt voor het verrichten van de technische controle van voertuigen, maar dat neemt niet weg dat een dergelijk vergunningstelsel zich moet verdragen met het Unierecht en in het bijzonder met artikel 49 VWEU, zoals in punt 64 van het onderhavige arrest is aangegeven.

Het is immers vaste rechtspraak van het Hof dat artikel 49 VWEU zich verzet tegen beperkingen van de vrijheid van vestiging, dus tegen alle nationale maatregelen die de uitoefening van de in het VWEU gewaarborgde vrijheid van vestiging door de burgers van de Unie kunnen belemmeren of minder aantrekkelijk kunnen maken. Het begrip beperking omvat de door een lidstaat genomen maatregelen die, hoewel zij zonder onderscheid toepasselijk zijn, de toegang tot de markt voor ondernemingen van andere lidstaten ongunstig beïnvloeden en dus de handel binnen de Unie belemmeren (zie in die zin arrest SOA Nazionale Costruttori, C-327/12, EU:C:2013:827, punt 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

In casu wordt volgens de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling slechts een vergunning afgegeven indien wordt voldaan aan de eisen dat de keuringsstations van eenzelfde onderneming of groep ondernemingen bepaalde minimale afstanden aanhouden en geen marktaandeel van meer dan 50 % hebben.

Vastgesteld moet dus worden dat, gelet op de in punt 67 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak, dergelijke voorschriften kunnen belemmeren en minder aantrekkelijk kunnen maken dat marktdeelnemers uit andere lidstaten hun werkzaamheden op het Catalaanse grondgebied verrichten via een vaste inrichting.

De betrokken regeling levert dus beperking van de vrijheid van vestiging in de zin van artikel 49 VWEU op.

Derhalve dient in de tweede plaats te worden nagegaan of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde bepalingen objectief gerechtvaardigd kunnen zijn.

Volgens vaste rechtspraak van het Hof kunnen beperkingen van de vrijheid van vestiging die zonder discriminatie op grond van nationaliteit van toepassing zijn, immers hun rechtvaardiging vinden in dwingende redenen van algemeen belang, op voorwaarde dat zij geschikt zijn om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen en niet verder gaan dan noodzakelijk is om dat doel te bereiken (zie in die zin arrest Ottica New Line di Accardi Vincenzo, C-539/11, EU:C:2013:591, punt 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

In het hoofdgeding moet ten eerste worden vastgesteld dat de aan de orde zijnde nationale regeling zonder onderscheid geldt voor alle marktdeelnemers.

Wat ten tweede de met die regeling beoogde doelen betreft, stellen de Generalidad de Cataluña en de Spaanse regering dat de regeling zorgt voor een adequate territoriale dekking, een hoge kwaliteit van dienstverlening waarborgt en de mededinging bevordert, en dus, zoals expliciet blijkt uit de considerans van decreet 45/2010, zowel gericht is op bescherming van de consument als op verkeersveiligheid. Volgens vaste rechtspraak van het Hof zijn de bescherming van de consument (zie in die zin arresten Attanasio Group, C-384/08, EU:C:2010:133, punt 50, en Essent e.a., C-105/12–C-107/12, EU:C:2013:677, punt 58) en de noodzaak om de verkeersveiligheid te garanderen (arrest Commissie/Portugal, C-438/08, EU:C:2009:651, punt 48 en aldaar aangehaalde rechtspraak) dwingende redenen van algemeen belang die beperkingen van de vrijheid van vestiging kunnen rechtvaardigen.

Ten derde moet dus worden beoordeeld of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde beperkende eisen die in punt 68 van het onderhavige arrest zijn genoemd, geschikt zijn om de verwezenlijking van de beoogde doelen te waarborgen en niet verder gaan dan noodzakelijk is om die doelen te bereiken.

Met name moet worden nagegaan of de wijze waarop de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling die doelen beoogt te bereiken, geen gebrek aan samenhang vertoont. Volgens de rechtspraak van het Hof zijn de verschillende voorschriften en de nationale wettelijke regeling in haar geheel immers slechts geschikt om de verwezenlijking van het beoogde doel te waarborgen wanneer die verwezenlijking waarlijk coherent en systematisch wordt nagestreefd (zie in die zin arrest Ottica New Line di Accardi Vincenzo, C-539/11, EU:C:2013:591, punt 47 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Het staat in laatste instantie aan de nationale rechter, die bij uitsluiting bevoegd is om de feiten van het hoofdgeding te beoordelen en het nationale recht uit te leggen, om uit te maken of en in hoeverre dat recht aan die vereisten voldoet. Wel is het Hof, dat de verwijzende rechter een nuttig antwoord dient te verschaffen, bevoegd om op basis van de stukken van het hoofdgeding en de bij hem ingediende schriftelijke en mondelinge opmerkingen aanwijzingen te geven die de nationale rechter in staat kunnen stellen uitspraak te doen (arrest Sokoll-Seebacher, C-367/12, EU:C:2014:68, punt 40 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

In casu wordt gesteld dat de eerste eis, die volgens artikel 75, lid 1, van decreet 30/2010 inhoudt dat er tussen keuringsstations minimale afstanden gelden, als doel heeft marktdeelnemers aan te moedigen om zich in afgelegen gebieden binnen het grondgebied te vestigen, welk doel naar voren komt in de considerans van decreet 45/2010. Aan de hand van de aan het Hof overgelegde informatie wordt echter geenszins aangetoond dat een dergelijke eis voor zover daarbij minimale afstanden worden opgelegd tussen keuringsstations van eenzelfde onderneming of groep ondernemingen, en niet tussen keuringsstations van concurrerende ondernemingen, het als zodanig mogelijk maakt om aan dat doel te voldoen, temeer daar de Generalidad de Cataluña ter terechtzitting niet heeft aangegeven of marktdeelnemers verplicht zijn zich in die afgelegen gebieden te vestigen.

Met betrekking tot de tweede eis dat marktdeelnemers op de markt voor voertuigkeuringen geen marktaandeel van meer dan 50 % mogen hebben, volgt uit de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling dat deze eis is gericht op kwaliteitsborging van de technische controle en daarmee op bescherming van de consument.

Een dergelijke eis kan gevolgen hebben voor de reeds bestaande activiteiten van de keuringsstations in Catalonië en voor de marktstructuur, zodat hij bij voorbaat niet bijdraagt aan de bescherming van de consument.

Met betrekking tot het doel te zorgen voor een hoge kwaliteit van dienstverlening moet worden geoordeeld dat de technische controle van voertuigen, zoals de advocaat-generaal in punt 75 van zijn conclusie heeft opgemerkt, inhoudelijk op het niveau van de Unie is geharmoniseerd.

Artikel 1, lid 2, van richtlijn 2009/40, gelezen in samenhang met de bijlagen I en II bij die richtlijn, voorziet immers in een duidelijk omschreven kader voor de te controleren voertuigen, de frequentie van de controle en de verplicht te controleren punten, waardoor er, zoals in wezen wordt aangegeven in overweging 26 van die richtlijn, sprake is van een kwaliteitsstandaard voor de technische controle van voertuigen in de Unie. Dit kader omvat volgens overweging 5 van de richtlijn minimale normen en methoden, waarmee rekening moet worden gehouden bij de evenredigheidstoetsing.

Het staat dus aan de verwijzende rechter om na te gaan of de twee eisen die in de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling worden gesteld om de technische controle van voertuigen te mogen verrichten, geschikt zijn om coherent en systematisch de beoogde consumentenbescherming en verkeersveiligheid te bereiken.

Gelet op de voorgaande overwegingen dient op de derde en de vierde vraag te worden geantwoord dat artikel 49 VWEU aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling als in het hoofdgeding, waarbij een onderneming of groep ondernemingen slechts een vergunning voor een keuringsstation krijgt indien er tussen dat keuringsstation en de aan die onderneming of groep ondernemingen toebehorende keuringsstations waarvoor reeds een vergunning is verleend, een minimale afstand is en de onderneming of groep ondernemingen in het geval van vergunningverlening geen marktaandeel van meer dan 50 % heeft, tenzij wordt aangetoond, hetgeen ter beoordeling staat van de verwijzende rechter, dat die voorwaarden daadwerkelijk geschikt zijn om de beoogde consumentenbescherming en verkeersveiligheid mogelijk te maken en niet verder gaan dan daarvoor noodzakelijk is.