Rb. Rotterdam, 17-08-2023, nr. ROT 21/5350 en ROT 23/5380

Het beroep heeft, gelet op het bepaalde in artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), van rechtswege mede betrekking op het herstelbesluit van 2 september 2022. Met dit besluit is het besluit van 27 juli 2021 gewijzigd, in die zin dat de ACM eiser alsnog als belanghebbende heeft aangemerkt en zijn bezwaar inhoudelijk heeft beoordeeld en de buitenbehandelingstelling van het handhavingsverzoek van 17 juni 2021 heeft herroepen. Nu het besluit van 2 september 2022 in de plaats is gekomen van het besluit van 27 juli 2021, heeft eiser geen procesbelang meer bij een beoordeling van dat laatste besluit. Daarom is het beroep in zoverre niet-ontvankelijk.

Het beroep heeft ook van rechtswege mede betrekking op het nadere besluit op bezwaar van 10 mei 2023. Met dit laatste besluit is ook het besluit van 2 september 2022 gewijzigd. Nu het besluit van 10 mei 2023 in de plaats is gekomen van het besluit van 2 september 2022, heeft eiser ook geen procesbelang meer bij een beoordeling van dat laatste besluit. Daarom is het beroep ook in zoverre niet-ontvankelijk.

11. De rechtbank beoordeelt in deze uitspraak dus alleen de rechtmatigheid van het besluit van 10 mei 2023. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser, inclusief zijn nadere reacties van 21 juni 2022 (naar aanleiding van de tussenuitspraak), 19 september 2022 en 11 oktober 2022 (naar aanleiding van het besluit van 2 september 2022), 1 maart 2023 (voorafgaande aan de tweede zitting op 14 maart 2023), 3 april 2023 en 11 april 2023 (naar aanleiding van de tweede zitting) en 4 juni 2023 (naar aanleiding van het besluit van 10 mei 2023), maar alleen voor zover deze reacties nog relevant zijn voor de beoordeling.

Dat betekent ook dat de rechtbank in ieder geval de punten waarop de ACM al heeft erkend dat haar besluiten onjuist waren, in deze uitspraak niet meer zal bespreken.

12. Het beroep van eiser met kenmerk ROT 21/5350 is gegrond. Het beroep van [naam partij] met kenmerk ROT 23/5380 is niet-ontvankelijk. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

Het beroep van [naam eiser] (ROT 21/5350)

De kwaliteitseis

13. Een terugkerend element in het, wisselende, verweer van de ACM is dat de kwaliteitseis van artikel 16, zesde lid, van de Postwet 2009 niet is geconcretiseerd en niet van toepassing is op individuele poststukken maar slechts op de postdienst als geheel.Voor zover de ACM daarmee bedoelt te zeggen dat niet iedere fout in de bezorging van post binnen de UPD betekent dat de postdienst niet aan de kwaliteitseis voldoet, volgt de rechtbank dat standpunt. Dat betekent echter nog niet dat de kwaliteitseis daarom in dit geval niet overtreden kan zijn. Eiser heeft aan zijn verzoek om handhaving niet een of enkele fouten in de bezorging van aangetekende post aan de orde gesteld, maar heeft aannemelijk gemaakt dat er sprake is van structurele fouten bij de bezorging van aangetekende post over een langere periode. Eiser heeft bovendien met stukken onderbouwd dat hij herhaaldelijk heeft geklaagd bij [naam partij] maar dat dit niet tot resultaat heeft geleid. Verder heeft eiser gewezen op berichten in de media waarin staat dat verschillende organisaties, zoals de Belastingdienst, de advocatuur en de Rechtspraak, klagen over de slechte kwaliteit van de aangetekende verzending van poststukken door [naam partij]. Gelet hierop is niet zonder meer evident dat het handhavingsverzoek van eiser niet tot de conclusie kan leiden dat de genoemde norm uit de Postwet 2009 is overtreden.

Heeft de ACM deugdelijk gemotiveerd dat de poststukken deels niet vallen onder de UPD?

14. Eiser betoogt in zijn reactie van 11 april 2023 onder andere dat [naam partij] nooit heeft betwist dat de poststukken vallen onder de UPD. In de visie van de ACM is handhavend ingrijpen afhankelijk van het antwoord op de vraag of door de afzender het enkelstukstarief is voldaan. Het gaat om pakketten die uit hetzelfde sorteercentrum komen, in dezelfde bus van [naam partij] worden vervoerd, door dezelfde postbezorger zouden moeten worden bezorgd, maar dan met een andere uitkomst. Artikel 3 van het Postbesluit 2009 moet onverbindend worden verklaard, omdat het beoogde onderscheid tussen het vervoer tegen enkelstukstarief enerzijds en het vervoer op basis van zakelijke contracten anderzijds een onredelijke uitwerking heeft die door de wetgever nooit kan zijn voorzien. Eiser betoogt verder in zijn reactie van 4 juni 2023 dat de ACM weliswaar bij [naam partij] navraag heeft gedaan naar eventuele contracten van enkele afzenders, maar daarbij heeft verzuimd om eveneens te vragen naar ingangsdatum en looptijd van die contracten. Verder heeft de ACM eiser nooit gevraagd om een inhoudsopgave bij de door hem overgelegde stukken. Los van het feit dat de ACM meer dan genoeg tijd heeft gehad om die stukken door te nemen, erkent zij feitelijk dat die stukken niet zorgvuldig zijn beoordeeld. Hier komt bij dat eiser in zijn schrijven van 11 april 2023 al heeft opgemerkt dat de beperkte limitatieve opsomming van vijf afzenders onvolledig was. De conclusie van de ACM dat poststukken veelal niet onder de UPD zouden vallen en dat het om een beperkt aantal poststukken zou gaan is niet op feiten gebaseerd, maar is een veronderstelling en eiser weerspreekt deze met klem. Om deze redenen kan het besluit van 10 mei 2023 niet in stand blijven.

Deze beroepsgrond slaagt.

Uit artikel 16, derde lid, aanhef en onder a, van de Postwet 2009 in verbinding met artikel 17, eerste lid onder b, van de Postwet 2009 en artikel 3, eerste lid, van het Postbesluit 2009 volgt dat het vervoer van aangetekende poststukken onder de UPD valt, maar alleen voor zover het gaat om het vervoer van die poststukken tegen enkelstukstarief. De enkele stelling van eiser, dat tussen hem en [naam partij] niet in geschil is dat alle door hem genoemde poststukken onder de UPD vallen omdat [naam partij] dat nooit heeft betwist, mist feitelijke grondslag omdat [naam partij] dat wel heeft betwist, namelijk in haar reactie van23 februari 2023.

De rechtbank ziet geen aanleiding om artikel 3, eerste lid, van het Postbesluit 2009 onverbindend te verklaren. Uit de Nota van Toelichting bij het Postbesluit 20092.volgt dat door de wetgever een weloverwogen keuze is gemaakt tussen welke poststukken wel onder de UPD vallen en welke poststukken niet:

“De omvang van de universele postdienst, zoals die is aangeduid in artikel 16 van de wet, wordt in zijn algemeenheid beperkt tot het postvervoer binnen Nederland tegen enkelstukstarief. (…) Dit

heeft in de praktijk tot gevolg dat de universele postdienst voor het binnenlands verkeer vooral betrekking zal hebben op de post die door consumenten en kleinzakelijke gebruikers wordt verzonden. De zakelijke post die binnenlands wordt verstuurd zal, als gevolg van het enkelstukscriterium, doorgaans buiten de universele postdienst vallen.”

Het door de ACM in het besluit gemaakte onderscheid tussen poststukken die tegen enkelstukstarief zijn verstonden (en dus onder de UPD vallen) en aangetekende poststukken die dat niet zijn (en dus niet onder de UPD vallen), vloeit dus voort uit de wet. Dat neemt niet weg dat de rechtbank wel begrijpt dat eiser er moeite mee heeft dat in zijn ogen vergelijkbare poststukken de ene keer wel en de andere keer niet onder de UPD vallen. Daarmee is het door de wetgever gemaakte onderscheid echter nog niet onredelijk.

Tussen partijen is niet in geschil dat aangetekende poststukken van de rechtbanken tegen het enkelstukstarief worden verzonden en dus onder de UPD vallen. Eiser stelt terecht dat de ACM haar standpunt, dat [naam partij] met afzenders [naam 2] (Kruidvat), Futurum en Mediq zakelijke contracten heeft en dat de door deze afzenders verzonden aangetekende poststukken dus niet onder de UPD vallen, niet met bewijsstukken van de navraag bij [naam partij] heeft onderbouwd, bijvoorbeeld de ingangsdatum van die contracten. Die onderbouwing ontbreekt ook ten aanzien van het standpunt dat de aangetekende poststukken van afzender Medtronic, via een intermediair kunnen zijn verzonden die wel een zakelijk contract met [naam partij] heeft. Eiser stelt daarom terecht dat dit laatste niet meer is dan een aanname van de ACM. De ACM had naar het oordeel van de rechtbank op zijn minst dienen te onderzoeken of Medtronic haar post via een intermediair verstuurt en of de gebruikte intermediair zelf inderdaad wel een zakelijk contract met [naam partij] heeft. Het besluit van 10 mei 2023 is op deze punten daarom onzorgvuldig voorbereid en niet deugdelijk gemotiveerd.

De rechtbank volgt de ACM verder niet in haar standpunt dat de door eiser overgelegde informatie omvangrijk en slecht toegankelijk is. Met eiser is de rechtbank van oordeel dat de ACM genoeg tijd heeft gehad om deze stukken te beoordelen, bijvoorbeeld door middel van een digitale zoekslag. Eiser stelt ook terecht dat hij al eerder heeft aangegeven dat de opsomming van vijf afzenders incompleet is. Die andere afzenders blijken namelijk uit het dossier, zoals het verslag van de hoorzitting van 19 juli 2022 en wat er tijdens de eerste zitting van de rechtbank is besproken. Het verwijt dat de ACM eiser in een voetnoot van het besluit van 10 mei 2023 maakt, namelijk dat hij geen inhoudsopgave heeft verstrekt, geeft bovendien geen pas. Als de ACM een inhoudsopgave nodig achtte om de stukken zorgvuldig te kunnen beoordelen, dan had het op haar weg gelegen om eiser daar eerst om te vragen alvorens te beslissen. Eiser stelt dat de ACM hem nooit om een inhoudsopgave heeft gevraagd en de rechtbank ziet in de stukken geen aanwijzingen voor het tegendeel. Ook in zoverre is het besluit van 10 mei 2023 dus onzorgvuldig voorbereid en niet deugdelijk gemotiveerd.

Uit het voorgaande volgt logischerwijze dat de rechtbank ook geen genoegen neemt met het standpunt van de ACM dat zij niet uitsluit dat zij sommige verzenders van poststukken waarover eiser klaagt over het hoofd heeft gezien, maar dat die poststukken ook veelal onder een zakelijk contract zullen zijn verzonden, of dat soms niet goed zal zijn vast te stellen of het gaat om UPD-poststukken, of dat een beperkt aantal poststukken wel onder de UPD zal vallen. Van een behoorlijk en zorgvuldig handelend bestuursorgaan mag meer worden verwacht dan dergelijke aannames.

De conclusie is dus dat het besluit van 10 mei 2023 op de hiervoor genoemde punten is genomen in strijd met artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb.

Stelt de ACM terecht dat zij niet doeltreffend kan handhaven?

15. Eiser betoogt dat de ACM miskent dat uit de parlementaire geschiedenis volgt dat met de algemene eisen met betrekking tot de kwaliteit van de universele postdienst is beoogd een vage norm te formuleren, die door tijdsverloop of gewijzigde maatschappelijke opvattingen zou kunnen wijzigen. Het gaat er niet alleen om dat het in het algemeen best wel goed gaat, maar het gaat ook om wat in het algemeen maatschappelijk verkeer als goede kwaliteit moet worden beschouwd. Met het argument dat eerst vastgesteld zou moeten worden dat sprake is van een structureel probleem, gaat de ACM te kort door de bocht. Eiser heeft talloze incidenten gemeld die in het algemeen maatschappelijk verkeer niet worden beschouwd als postdienst van goede kwaliteit. Dat mogelijk zal blijken dat wellicht een klein deel van deze gevallen niet valt onder de universele postdienst neemt niet weg dat ook deze bijdragen aan de beeldvorming van het structurele karakter van de problemen. Van [naam partij] valt op korte termijn niets te verwachten.

Deze beroepsgrond slaagt ook.

De ACM stelt dat de algemene kwaliteitseis van artikel 16, zesde lid, van de Postwet 2009 niet nader is geconcretiseerd als het gaat om de aflevering van aangetekende UPD-poststukken en dat er op dit moment geen systeem voorhanden is om te monitoren of de algemene kwaliteitseis in zoverre wordt nageleefd. Daarmee verschilt de aangetekende UPD-post volgens de ACM van de “gewone” UPD-post, waarvoor een kwaliteitsnorm van 95% geldt en waarvoor een monitoringssysteem is.

Dit betekent naar het oordeel van de rechtbank echter niet dat de ACM naar aanleiding van het handhavingsverzoek van eiser niet doeltreffend zou kunnen handhaven.

In de eerste plaats is van belang dat eiser heel veel voorbeelden heeft aangedragen van problemen bij de aangetekende postbezorging op zijn adres, waarbij onder meer sprake is van bezorgers die zelf een handtekening zetten voor ontvangst, brieven onbeheerd achterlaten of bij buren bezorgen, of vragen om (een gedeelte van) een Burgerservicenummer. Deze problemen hebben zich bovendien voorgedaan over een langere periode. Eiser stelt terecht dat deze handelwijze van [naam partij] in het algemeen maatschappelijk verkeer niet worden aangemerkt als postdienst van goede kwaliteit. Ook heeft eiser aannemelijk gemaakt dat veelvuldig klagen bij [naam partij] niet heeft geleid verbetering.

Verder heeft de ACM aangegeven dat zij een toenemend aantal signalen over [naam partij] heeft ontvangen en dat zij, vanwege de grote maatschappelijke impact daarvan, aanleiding heeft gezien om uit eigen beweging een onderzoek naar de postdienst voor aangetekende UPD-poststukken te starten. Nu de ACM bovendien heeft aangegeven dat dit onderzoek op termijn alsnog kan leiden tot handhavend optreden, ziet de rechtbank niet in waarom de ACM in deze zaak dan toch bij het standpunt blijft dat zij niet doeltreffend kan handhaven. Door de beslissing om uit eigen beweging nader onderzoek te doen, gaan de argumenten dat het onderzoek in de zaak van eiser tijdrovend zal zijn en een monitoringssysteem zal moeten worden opgezet niet op. Het ligt namelijk in de rede dat juist die twee elementen terug zullen komen in het onderzoek dat de ACM uit eigen beweging gaat doen. Hiermee spreekt de ACM zichzelf dus tegen.

Met deze stand van zaken mag van de ACM als behoorlijk en zorgvuldig handelend bestuursorgaan worden verwacht dat zij het handhavingsverzoek van eiser en haar bevindingen in het kader van haar eigen onderzoek in samenhang beziet, zeker nu de ACM mogelijk alsnog handhavend zal optreden. Ook in zoverre is het besluit van 10 mei 2023 dus onzorgvuldig voorbereid en niet deugdelijk gemotiveerd.

Ook in zoverre is de conclusie dus dat het besluit van 10 mei 2023 is genomen in strijd met artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb.

Redelijke termijn

16. Eiser betoogt terecht dat de redelijke termijn inmiddels is overschreden.

Volgens vaste rechtspraak3.geldt in niet-punitieve procedures als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. De termijn vangt in de regel aan met de ontvangst van het bezwaarschrift. Als uitgangspunt geldt een schadevergoeding van € 500,- per half jaar overschrijding.

De ACM heeft het bezwaarschrift op 20 juni 2021 ontvangen. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met ongeveer twee maanden overschreden. Van factoren die maken dat deze overschrijding gerechtvaardigd zou zijn, is de rechtbank niet gebleken. Eiser heeft daarom recht op een schadevergoeding van € 500,-.

Voor de toerekening van de schadevergoeding is het volgende van belang. Weliswaar heeft de bestuurlijke fase niet te lang geduurd en heeft de overschrijding van de redelijke termijn plaatsgevonden tijdens de rechterlijke fase, maar de rechtbank ziet in de proceshouding van de ACM aanleiding om de overschrijding toch geheel aan haar toe te rekenen. De zitting en de tussenuitspraak hebben immers ruim binnen anderhalf jaar na ontvangst van het beroepschrift plaatsgevonden, terwijl de ACM in totaal drie besluiten op bezwaar nodig heeft gehad om haar definitieve standpunt naar voren te brengen. De rechtbank veroordeelt de ACM daarom tot betaling van € 500,- aan eiser.

Het beroep van [naam partij] (ROT 23/5380)

17. [naam partij] heeft aan haar beroep ten grondslag gelegd dat de ACM in het nieuwe besluit op bezwaar van 10 mei 2023 een ambtshalve onderzoek in het vooruitzicht stelt en dat voor een dergelijk onderzoek de grondslag in de postale regelgeving ontbreekt.

De ACM stelt zich op het standpunt dat pas als zij naar aanleiding van het onderzoek een handhavingsbesluit ten aanzien van [naam partij] zou nemen, er een besluit zou liggen dat in zoverre zou zijn gericht op rechtsgevolg.

De rechtbank is het met dit standpunt van de ACM eens. Nu de ACM ten aanzien van [naam partij] dus geen voor beroep vatbaar besluit heeft genomen, is het beroep van [naam partij] niet-ontvankelijk.