HvJ EU, 17-07-2014, nr. C-338/13

Blijkens de verwijzingsbeslissing is de verwijzende rechter van mening dat uit de redactie van artikel 4, lid 5, van richtlijn 2003/86 duidelijk volgt dat deze bepaling aldus moet worden opgevat dat de daarin vastgestelde leeftijd moet zijn bereikt op de datum van afgifte van de verblijfstitel door de bevoegde autoriteit, en niet op de datum van indiening van het verzoek tot gezinshereniging.

Ik deel de analyse van de verwijzende rechter dat de bewoordingen van de bepaling die in deze zaak aan de orde is, voor een uitlegging pleiten volgens welke de voor het bereiken van de leeftijdsgrens relevante datum niet die van indiening van het verzoek tot gezinshereniging kan zijn.

Aangezien artikel 4, lid 5, van richtlijn 2003/86 de lidstaten de bevoegdheid toekent te eisen dat de gezinshereniger en zijn echtgenoot een minimumleeftijd hebben bereikt ‘alvorens15. de echtgenote zich bij hem kan voegen’, veronderstelt het dat deze grens moet zijn bereikt op de datum waarop de echtgenoot zich bij de gezinshereniger kan voegen, dat wil zeggen de datum waarop de bevoegde autoriteit het verzoek tot gezinshereniging aanvaardt. Gezinshereniging kan immers uitsluitend plaatsvinden nadat het verzoek daartoe is aanvaard, en niet eerder.

Een dergelijke letterlijke uitlegging van de Italiaanse versie van artikel 4, lid 5, van richtlijn 2003/86 wordt bevestigd in de andere taalversies van deze bepaling. Ook de Franse, de Engelse, de Duitse en de Spaanse versie van de betrokken bepaling vermelden namelijk dat de gezinshereniger en zijn echtgenote een minimumleeftijd moeten hebben of hebben bereikt alvorens de echtgenoot zich bij hem of haar kan voegen16. en niet alvorens het verzoek wordt ingediend17.. Deze vermelding dat de echtgenoot zich bij de gezinshereniger kan voegen18., toont aan dat de aanvaarding van het verzoek het relevante tijdstip is.

De letterlijke uitlegging van deze bepaling leidt derhalve tot de conclusie dat de gezinshereniger en zijn echtgenoot de minimumleeftijd als bedoeld in de betrokken bepaling moeten hebben bereikt op het tijdstip waarop de echtgenoot zich bij de gezinshereniger kan voegen. Dit tijdstip kan derhalve niet samenvallen met de datum van indiening van het verzoek tot gezinshereniging aangezien — zoals de verwijzende rechter overigens zelf heeft opgemerkt — de gezinshereniging nog niet kan hebben plaatsgevonden zo lang de bevoegde overheidsdienst het noodzakelijke onderzoek om na te gaan of aan de toelatingsvoorwaarden voor gezinshereniging is voldaan, nog niet heeft afgerond.

Volgens de verwijzende rechter kan de teleologische uitlegging van artikel 4, lid 5, van richtlijn 2003/86 evenwel tot een andere uitkomst leiden.

Deze rechter meent namelijk dat het doel gedwongen huwelijken te voorkomen beter kan worden verwezenlijkt indien artikel 4, lid 5, van richtlijn 2003/86 aldus wordt uitgelegd dat de daarin vastgelegde leeftijdsgrens moet zijn bereikt op de datum van indiening van het verzoek tot gezinshereniging. Volgens de nationale rechter is er namelijk een groter risico op gedwongen huwelijken indien de echtgenoten jonger dan eenentwintig jaar mogen zijn op de datum waarop het verzoek wordt ingediend, dan in het geval waarin dat niet mogelijk is.

De Oostenrijkse en de Griekse regering delen deze visie, en voeren aan dat indien de betrokken bepaling aldus wordt uitgelegd dat de leeftijd van eenentwintig jaar reeds op de datum van indiening van het verzoek moet zijn bereikt, daarmee niet alleen het doel gedwongen huwelijken te voorkomen beter kan worden behaald, maar ook eerbiediging wordt verzekerd van zowel het beginsel van gelijke behandeling — aangezien alle verzoekers die zich in chronologisch opzicht in dezelfde situatie bevinden gelijk worden behandeld, zodat de omstandigheid dat de leeftijdsgrens tijdens de procedure kan worden bereikt niet meer relevant is — als het rechtszekerheidsbeginsel, aangezien verzoekers worden beschermd tegen mogelijke discriminatie door de bevoegde autoriteiten.

Het staat vast dat de bij artikel 4, lid 5, van richtlijn 2003/86 ingevoerde mogelijkheid een leeftijdsgrens te stellen hoofdzakelijk tot doel heeft gedwongen huwelijken te voorkomen. Ik acht het waarschijnlijk dat meerderjarigheid in het algemeen een grotere volwassenheid met zich kan brengen, waardoor de betrokkene in theorie beter weerstand kan bieden aan druk om een gedwongen huwelijk aan te gaan, en eventueel eerder geneigd zal zijn om hulp te zoeken.

Of daar inderdaad sprake van is, dient mijns inziens evenwel te worden onderzocht aan de hand van de omstandigheden van de specifieke zaak. Ook wil ik erop wijzen dat in het Europees maatschappelijk middenveld wordt betwijfeld of het stellen van een leeftijdsgrens aan gezinshereniging werkelijk bijdraagt tot het voorkomen van gedwongen huwelijken.19.

Wat daarentegen wel zeker is, is dat het stellen van een leeftijdsgrens aan de mogelijkheid tot gezinshereniging rechtstreeks invloed heeft op de uitoefening van het recht op gezinshereniging door gezinsleden van jonge echtgenoten die oprecht en zonder dwang een huwelijk zijn aangegaan. Regelgeving zoals de in deze zaak aan de orde zijnde nationale regeling, die het recht op gezinshereniging in overeenstemming met richtlijn 2003/86 zonder onderscheid en zonder geïndividualiseerd onderzoek afhankelijk maakt van het bereiken van een bepaalde leeftijd, belet de uitoefening van dit recht aan degenen die eerlijk en oprecht een huwelijk zijn aangegaan doch de voorziene leeftijdsgrens nog niet hebben bereikt.

Uit deze overwegingen volgt dat bij de uitlegging van artikel 4, lid 5, van richtlijn 2003/86 het doel gedwongen huwelijken tegen te gaan — hoe rechtmatig en wenselijk dit ook moge zijn — moet worden afgewogen tegen het recht van oprecht gehuwde echtgenoten op uitoefening van hun recht op gezinshereniging, dat rechtstreeks voortvloeit uit het in artikel 8 EVRM20. en artikel 7 van het Handvest21. neergelegde recht op eerbiediging van het gezinsleven.

Bovendien blijkt uit de in de punten 24 en 25 van deze conclusie aangehaalde rechtspraak enerzijds dat toestemming tot gezinshereniging in het bij richtlijn 2003/86 gecreëerde stelsel de algemene regel is en de voorwaarden die de lidstaten aan de uitoefening van dit recht op gezinshereniging kunnen stellen derhalve strikt moeten worden uitgelegd, en anderzijds dat bij de uitlegging van de richtlijn haar hoofddoel — te weten, gezinshereniging bevorderen, en niet belemmeren — in acht moet worden genomen en het nuttig effect ervan moet worden verzekerd.

In het licht van deze overwegingen ben ik van mening dat een uitlegging van artikel 4, lid 5, van richtlijn 2003/86 volgens welke moet worden gewacht tot de leeftijd van eenentwintig jaar is bereikt om een verzoek tot gezinshereniging in te dienen, minder in overeenstemming met de door de richtlijn nagestreefde doelstellingen is dan een uitlegging van dezelfde bepaling volgens welke het verzoek daarentegen kan worden ingediend voordat deze leeftijdsgrens is bereikt en de verblijfstitel kan worden verkregen indien deze grens is bereikt op de datum waarop de overheidsdienst op het verzoek tot gezinshereniging beslist.

Deze tweede uitlegging verzekert weliswaar het nuttig effect van deze bepaling die ertoe strekt gedwongen huwelijken te voorkomen, doch neigt ertoe gezinshereniging te begunstigen, aangezien wordt voorkomen dat gezinshereniging door een formalistische uitlegging van de bepaling wordt belemmerd.

In deze optiek lijkt mij dat de argumenten van de Oostenrijkse en de Griekse regering over het beginsel van gelijke behandeling respectievelijk het rechtzekerheidsbeginsel moeten worden afgewezen. Toestaan dat de leeftijdsgrens eventueel pas na de indiening van het verzoek wordt bereikt, kan mijns ziens immers niet als discriminatie worden opgevat en schept geen rechtsonzekerheid. Dienaangaande herinner ik eraan dat de bevoegde autoriteiten in ieder geval op grond van artikel 5, lid 4, van richtlijn 2003/86 de beslissing op het verzoek tot gezinshereniging ‘zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk negen maanden na de datum van indiening van een verzoek’ dienen te nemen. Doordat deze tijdslimiet voor de behandeling van het verzoek is vastgelegd, wordt iedere rechtsonzekerheid weggenomen.

Tot slot wijs ik erop dat artikel 4, lid 5, van richtlijn 2003/86 uitdrukkelijk een ander doel vermeldt met het oog waarop lidstaten de mogelijkheid wordt geboden een leeftijdsgrens aan de uitoefening van het recht op gezinshereniging te stellen, te weten een betere integratie. Noch de verwijzende rechter noch de betrokkenen die opmerkingen bij het Hof hebben ingediend, hebben hierover evenwel een standpunt ingenomen. De reden daarvoor is mogelijk dat dit doel in de betrokken bepaling als secundair wordt gezien ten opzichte van het doel gedwongen huwelijken te voorkomen.

Los daarvan lijkt aan een dergelijk doel het idee ten grondslag te liggen dat de echtgenoot van de gezinshereniger gemakkelijker in de maatschappij van de lidstaat van ontvangst kan integreren indien hij of zij volwassener is omdat hij of zij een bepaalde leeftijd heeft bereikt. Zonder inhoudelijk op dit mogelijke doel van de bepaling in te gaan, ben ik in elk geval van mening dat dit geenszins afbreuk doet aan de conclusie dat de uitlegging van artikel 4, lid 5, van richtlijn 2003/86 volgens welke de leeftijd kan worden bereikt op de datum waarop de echtgenoot zich bij de gezinshereniger voegt en niet op de datum van indiening van het verzoek, beter met de algemene doelen van de richtlijn strookt.

Hierover merk ik enerzijds nog op dat een langdurige scheiding van de gezinsleden in werkelijkheid negatieve gevolgen voor de integratie kan hebben, aangezien een dergelijke scheiding de familiebanden kan verzwakken. Anderzijds kan de integratiecapaciteit van de echtgenoot van de gezinshereniger op grond van de leeftijd niet worden beoordeeld zonder een onderzoek van de specifieke zaak, zoals voorgeschreven door artikel 17 van de richtlijn, in het licht van de in punt 26 vermelde rechtspraak.

De lezing van artikel 4, lid 5, van richtlijn 2003/86 die uit de letterlijke en de teleologische uitlegging in de bovenstaande punten volgt, wordt mijns inziens bevestigd door de systematische uitlegging van deze bepaling.

In de eerste plaats blijkt uit de betrokken richtlijn, in zijn samenhang beschouwd, dat de Uniewetgever waar hij heeft bedoeld naar de datum van indiening van het verzoek te verwijzen, dat uitdrukkelijk heeft gedaan.

Een eerste voorbeeld daarvan is artikel 4, lid 6, van richtlijn 2003/86, het lid na de bepaling die in deze zaak wordt uitgelegd. Ook deze bepaling biedt lidstaten onder andere de mogelijkheid een leeftijdsgrens te stellen — al betreft het hier een maximum- en geen minimumgrens — met betrekking tot de uitoefening van het recht op gezinshereniging. De Uniewetgever heeft in dit lid bepaald dat in bepaalde omstandigheden ‘de lidstaten [kunnen] verlangen dat verzoeken om gezinshereniging met betrekking tot minderjarige kinderen worden ingediend voordat deze kinderen 15 jaar oud zijn’.22.

Daarom moet worden geconstateerd dat de Uniewetgever in dit lid, anders dan in artikel 4, lid 5, dat in deze zaak wordt uitgelegd, uitdrukkelijk heeft bepaald dat de daarin vastgelegde leeftijdsgrens moet zijn bereikt vóór de indiening van het verzoek tot gezinshereniging.

Dat is ook het geval in artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/86, waarin de wetgever uitdrukkelijk bepaalt dat de lidstaten de betrokken persoon kunnen verzoeken om ‘bij de indiening van het verzoek tot gezinshereniging’ bewijs te leveren dat de gezinshereniger aan een aantal voorwaarden voldoet.

Hieruit volgt dat de Uniewetgever, indien hij had bedoeld dat de leeftijdsgrens van artikel 4, lid 5 van richtlijn 2003/86 op de datum van indiening van het verzoek moest zijn bereikt, dat specifiek in de bepaling zelf zou hebben aangegeven. Aangezien hij dat niet heeft gedaan, dient de voorkeur te worden gegeven aan een uitlegging volgens welke deze leeftijdsgrens niet moet zijn bereikt op de datum van indiening van het verzoek, maar op de datum waarop de echtgenoot zich bij de gezinshereniger kan voegen, te weten de datum van aanvaarding van het verzoek.

Zowel de Oostenrijkse als de Griekse regering betoogt dat het bereiken van de in artikel 4, lid 5, van richtlijn 2003/86 neergelegde leeftijdsgrens een formele voorwaarde is voor de indiening van een verzoek tot gezinshereniging. Zo voert de Griekse regering aan dat de datum waarop de leeftijdsgrens moet worden bereikt, kan worden afgeleid uit artikel 5, lid 2, van richtlijn 2003/86, dat bepaalt dat het verzoek vergezeld gaat van documenten waaruit de gezinsband blijkt en documenten waaruit blijkt dat aan de voorwaarden in onder andere artikel 4 van de richtlijn is voldaan. Volgens de Griekse regering blijkt uit de redactie van deze bepaling dat de documenten die de verzoeker aan de overheidsdienst moet verstrekken, onder andere bewijs moeten bevatten dat de leeftijdsgrens van artikel 4, lid 5, van richtlijn 2003/86 is bereikt.

Uit geen enkele bepaling van richtlijn 2003/86 blijkt echter dat de leeftijdsgrens van artikel 4, lid 5, van richtlijn 2003/86 een formele voorwaarde voor de indiening van het verzoek is. In het bijzonder zie ik niet hoe dit dwingend zou volgen uit artikel 5, lid 2, van richtlijn 2003/86, volgens welke het verzoek vergezeld moet gaan van bewijs dat aan de voorwaarden van artikel 4 is voldaan. Deze bepaling, gelezen in samenhang met artikel 4, lid 5, van richtlijn 2003/86, kan — en moet, mijns inziens — aldus worden uitgelegd dat bij het verzoek bewijs moet worden geleverd dat de leeftijdsgrens zal zijn bereikt op het tijdstip waarop de echtgenoot zich bij de gezinshereniger kan voegen.

De Oostenrijkse regering betoogt voorts dat voor zover artikel 4, lid 5, van richtlijn 2003/86 niet uitdrukkelijk het tijdstip aangeeft waarop de leeftijdsgrens moet zijn bereikt, deze bepaling de lidstaten een beoordelingsmarge laat op grond waarvan zij deze grens, volgens het beginsel van procedurele autonomie, naar eigen goeddunken kunnen vaststellen.

Hierover merk ik op dat enerzijds uit de overwegingen in de punten 33 tot en met 36 van deze conclusie volgt dat uit de bewoordingen van deze bepaling in werkelijkheid blijkt dat het tijdstip waarop de leeftijdsgrens moet zijn bereikt, de datum is waarop de echtgenoot zich bij de gezinshereniger kan voegen, en dus is uitgesloten dat dat de datum van indiening van het verzoek is.

Anderzijds, zelfs indien de betrokken bepaling aan de lidstaten een beoordelingsmarge zou laten bij de vaststelling van het voor het bereiken van de leeftijdsgrens relevante tijdstip, blijkt uit de in punt 25 aangehaalde rechtspraak dat waar richtlijn 2003/86 de lidstaten een beoordelingsmarge laat, deze zo moet worden uitgeoefend dat geen afbreuk wordt gedaan aan het doel van de richtlijn gezinshereniging te bevorderen.

Een bepaling die het mogelijk maakt afwijzend op een verzoek tot gezinshereniging te beslissen omdat de leeftijdsgrens voor het uitoefenen van het recht op gezinshereniging op het moment van indiening van het verzoek niet is bereikt, terwijl de vereiste leeftijd op de datum van de beslissing wel is bereikt, bevordert naar mijn mening de gezinshereniging niet en staat daar zelfs aan in de weg, los van de door de Oostenrijkse regering aangevoerde omstandigheid dat de echtgenoten later opnieuw een verzoek tot gezinshereniging kunnen indienen.

Uit de letterlijke, teleologische en systematische uitlegging van artikel 4, lid 5, van richtlijn 2003/86 blijkt dat het tijdstip met betrekking waartoe de lidstaten kunnen eisen dat de gezinshereniger en zijn echtgenoot de leeftijdsgrens van ten hoogste eenentwintig jaar hebben bereikt om het recht op gezinshereniging te kunnen uitoefenen, de datum is waarop de echtgenoot zich bij de gezinshereniger kan voegen. Dat tijdstip kan derhalve niet samenvallen met de datum van indiening van het verzoek tot gezinshereniging bij de bevoegde overheidsdienst. Hieruit volgt dat een regeling als de nationale bepaling die in het hoofdgeding aan de orde is, volgens welke het verzoek tot gezinshereniging uitsluitend kan worden toegewezen indien deze leeftijdsgrens op de datum van indiening van het verzoek is bereikt, en de bevoegde autoriteiten een dergelijk verzoek derhalve kunnen afwijzen omdat deze grens op de datum van indiening niet, doch op de datum van de beslissing tot afwijzing van dit verzoek wel is bereikt, onverenigbaar met deze bepaling is.