HvJ EU, 21-02-2013, nr. C-282/11

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, zoals gewijzigd en bijgewerkt bij verordening (EG) nr. 118/97 van de Raad van 2 december 1996 (PB 1997, L 28, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 629/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2006 (PB L 114, blz. 1; hierna: ‘verordening nr. 1408/71’), en van verordening (EG) nr. 883/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels (PB L 166, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 988/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 16 september 2009 (PB L 284, blz. 43; hierna: ‘verordening nr. 883/2004’).

Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen C. Salgado González, enerzijds, en het Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS) (hierna: ‘INSS’) en de Tesorería General de la Seguridad Social (TGSS), anderzijds, over het bedrag van het ouderdomspensioen van verzoekster in het hoofdgeding.

Salgado González heeft bijdragen betaald in Spanje aan het Régimen Especial de Trabajadores Autónomos (bijzonder stelsel voor zelfstandigen) van 1 februari 1989 tot en met 31 maart 1999, te weten 3 711 dagen, en in Portugal van 1 maart 2000 tot en met 31 december 2005, te weten 2 100 dagen.

Zij heeft in Spanje een ouderdomspensioen aangevraagd. Op 9 november 2006 heeft het INSS haar dit pensioen met ingang van 1 januari 2006 toegekend.

In eerste instantie heeft het INSS overeenkomstig artikel 162, lid 1, LGSS het ‘basisbedrag’ van deze uitkering vastgesteld op 341,65 EUR per maand.

Dit bedrag werd verkregen door de Spaanse bijdragegrondslagen van 1 januari 1991 tot en met 31 december 2005 bij elkaar op te tellen en de uitkomst te delen door 210, waarbij deze deler, zoals blijkt uit het aan het Hof overgelegde dossier, overeenkomt met de som van vaste bijdragen (twaalf per jaar) en de bijzondere bijdragen (twee per jaar) die zijn betaald gedurende een tijdvak van 180 maanden, dat wil zeggen vijftien jaar.

Dit basisbedrag is een eerste maal aangepast, namelijk verlaagd tot 53 %, om rekening te houden met de bijdragejaren van Salgado González. Na deze eerste aanpassing bedroeg het basisbedrag 181,07 EUR.

Dit bedrag is vervolgens opnieuw aangepast om vast te stellen welk deel van het ouderdomspensioen ten laste van het Koninkrijk Spanje kwam. Daartoe heeft het INSS rekening gehouden met het aantal bijdragen dat Salgado González in Spanje heeft betaald in verhouding tot alle door haar betaalde bijdragen. Het deel dat ten laste van deze lidstaat komt, is vastgesteld op 63,86 % van het aangepaste basisbedrag, wat overeenkwam met 115,63 EUR. Dit geherwaardeerde bedrag met aanvullingen werd uiteindelijk vastgesteld op 371,36 EUR.

Op 8 januari 2007 heeft Salgado González, die van mening is dat in de berekening van het pensioen waarop zij recht heeft ook de door haar in Portugal betaalde bijdragen moeten worden opgenomen, verzocht dit bedrag te herzien en op 864,14 EUR per maand te brengen.

Het INSS heeft dit verzoek afgewezen en dit bedrag vervolgens vastgesteld op 336,86 EUR per maand.

Het werd overeenkomstig artikel 162, lid 1, LGSS verkregen door de Spaanse bijdragegrondslagen van 1 april 1984 tot en met 31 maart 1999, de vijftien aan de laatste premie- of bijdragebetaling van Salgado González in Spanje voorafgaande jaren, bij elkaar op te tellen en de uitkomst te delen door 210. Aangezien verzoekster in het hoofdgeding echter pas vanaf 1 februari 1989 is beginnen bij te dragen aan de Spaanse sociale zekerheid, zijn de bijdragen van 1 april 1984 tot en met 31 januari 1989 op nul gesteld.

Op dit basisbedrag heeft het INSS de in de punten 19 en 20 van het onderhavige arrest beschreven aanpassingen verricht om het werkelijke uitkeringsbedrag vast te stellen.

Na uitputting van de voorafgaande administratieve rechtsgang heeft Salgado González bij de Juzgado de lo Social n^o 3 de Ourense beroep ingesteld, dat eveneens is verworpen.

In hoger beroep preciseert de verwijzende rechter dat het INSS, om het basisbedrag van het aan verzoekster in het hoofdgeding toe te kennen pensioen vast te stellen, punt 4 van rubriek H van bijlage VI bij verordening nr. 1408/71, juncto artikel 162, lid 1, LGSS, heeft toegepast.

De verwijzende rechter geeft aan dat volgens hem vaststaat dat de door Salgado González in Portugal betaalde bijdragen niet kunnen worden opgenomen in de berekening van het basisbedrag van haar Spaanse ouderdomspensioen. Hij is echter van mening dat de door het INSS voor de berekening van dit bedrag gebruikte methode niet in overeenstemming is met de vereisten van het vrije verkeer van werknemers met betrekking tot sociale uitkeringen als bedoeld in artikel 48 VWEU noch met de gelijke behandeling van sedentaire en migrerende werknemers als bedoeld in artikel 3 van verordening nr. 1408/71.

In het bijzonder worden migrerende werknemers uit de Gemeenschap, door het gebruik van de deler 210, ook in geval van minder dan vijftien bijdragejaren in Spanje, benadeeld ten opzichte van niet-migrerende werknemers die in Spanje bijdragen betalen. Het basisbedrag voor een migrerende werknemer uit de Gemeenschap, die zijn bijdragen deels in het Koninkrijk Spanje, deels in een andere lidstaat betaalt, en die evenveel bijdragen betaalt als een niet-migrerende werknemer die in Spanje bijdragen betaalt, wordt immers verlaagd naar rato van hetgeen hij niet in Spanje heeft bijgedragen. Dit is in strijd met de in artikel 48 VWEU bedoelde communautaire doelstelling te voorkomen dat het uitkeringsbedrag van een migrerende werknemer lager is dan wat hij als niet-migrerende werknemer zou hebben ontvangen (zie arresten van 9 augustus 1994, Reichling, C-406/93, Jurispr. blz. I-4061, punt 26, en 12 september 1996, Lafuente Nieto, C-251/94, Jurispr. blz. I-4187, punt 38).

Voorts zet de verwijzende rechter uiteen dat een werknemer, naarmate hij meer bijdraagt in een andere lidstaat dan het Koninkrijk Spanje, over minder tijd in zijn beroepsleven beschikt voor de betaling van bijdragen in Spanje — de enige die meetellen volgens punt 4 van rubriek H van bijlage VI bij verordening nr. 1408/71 — gedurende het tijdvak van vijftien jaar als bedoeld in artikel 162, lid 1, LGSS. Deze omstandigheden zijn kenmerkend voor het verschil in situatie tussen een migrerende werknemer die in Spanje bijdragen betaalt, en een niet-migrerende werknemer die eveneens in Spanje bijdragen betaalt, aangezien deze niet-migrerende werknemer dit tijdvak van vijftien jaar in de loop van zijn gehele beroepsleven kan vervullen.

Daarop heeft het Tribunal Superior de Justicia de Galicia de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:

Met zijn vragen, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 48 VWEU, artikel 3 van verordening nr. 1408/71, punt 4 van rubriek H van bijlage VI bij deze verordening en bijlage XI, rubriek ‘Spanje’, punt 2, sub a, bij verordening nr. 883/2004 zich verzetten tegen een regeling van een lidstaat als die welke aan de orde is in het hoofdgeding, volgens welke het theoretische bedrag van het ouderdomspensioen van een al dan niet migrerende zelfstandige altijd wordt berekend op basis van de bijdragegrondslagen van deze zelfstandige in het vaste referentietijdvak van vijftien jaar voorafgaand aan zijn laatste premie- of bijdragebetaling in deze staat, gedeeld door 210, waarbij noch de duur van dit tijdvak, noch de gebruikte deler mag worden aangepast om rekening te houden met het feit dat de betrokken zelfstandige zijn recht van vrij verkeer heeft uitgeoefend.

Vooraf zij vastgesteld dat, overeenkomstig artikel 91 van verordening nr. 883/2004, juncto artikel 97 van verordening nr. 987/2009, verordening nr. 883/2004 pas van toepassing is met ingang van 1 mei 2010.

Zoals volgt uit punt 16 van het onderhavige arrest, heeft het INSS op 9 november 2006 Salgado González een ouderdomspensioen toegekend met ingang van 1 januari 2006. Voorts, zoals ook de advocaat-generaal in punt 30 van zijn conclusie heeft opgemerkt, levert niets in het dossier grond op voor de vaststelling dat Salgado González gebruik heeft gemaakt van de door artikel 87, lid 5, van deze verordening geboden mogelijkheid om haar rechten te herzien.

Derhalve is verordening nr. 883/2004 ratione temporis niet op het hoofdgeding van toepassing.

Ter beantwoording van de vragen van de verwijzende rechter zij eraan herinnerd dat verordening nr. 1408/71 geen gemeenschappelijk stelsel van sociale zekerheid heeft ingevoerd, maar verschillende nationale stelsels laat voortbestaan, waarvan zij slechts de coördinatie beoogt. Volgens vaste rechtspraak blijven de lidstaten derhalve bevoegd om hun stelsels van sociale zekerheid in te richten (zie arresten van 1 april 2008, Regering van de Franse Gemeenschap en Waalse Regering, C-212/06, Jurispr. blz. I-1683, punt 43, en 21 juli 2011, Stewart, C-503/09, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 75).

Bij gebreke van harmonisatie op het niveau van de Unie staat het derhalve elke lidstaat vrij met name de voorwaarden vast te stellen waaronder recht bestaat op uitkeringen (reeds aangehaald arrest Stewart, punt 76 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Bij de uitoefening van die bevoegdheid dienen de lidstaten niettemin het Unierecht in acht te nemen, en, in het bijzonder, de bepalingen van het VWEU betreffende de vrijheid van elke burger van de Unie om op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven (reeds aangehaald arrest Stewart, punt 77 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Dienaangaande zij eraan herinnerd dat artikel 45 van verordening nr. 1408/71 bepaalt dat, indien de wetgeving van een lidstaat het verkrijgen van het recht op uitkeringen als bedoeld in deze bepaling, zoals het ouderdomspensioen, afhankelijk stelt van de vervulling van tijdvakken van verzekering, het bevoegde orgaan van deze lidstaat, voor zover nodig, rekening houdt met de krachtens de wetgeving van elke andere lidstaat vervulde tijdvakken. Daartoe houdt het bevoegde orgaan rekening met deze tijdvakken alsof deze krachtens de door dat orgaan toegepaste wetgeving waren vervuld.

In het hoofdgeding wordt niet betwist dat het INSS, om na te gaan of Salgado González gedurende het in artikel 161, lid 1, sub b, LGSS bedoelde minimumtijdvak van vijftien jaar premies of bijdragen had betaald, overeenkomstig artikel 45 van verordening nr. 1408/71 rekening heeft gehouden met zowel de in Spanje vervulde tijdvakken als de in Portugal vervulde tijdvakken.

De verwijzende rechter wenst echter te vernemen of het Unierecht zich verzet tegen de door het INSS gebruikte berekeningswijze van het theoretische bedrag van de betrokken uitkering.

Dienaangaande zij eraan herinnerd dat artikel 46, lid 2, sub a, van verordening nr. 1408/71 bepaalt dat het theoretische bedrag van deze uitkering moet worden berekend alsof de verzekerde uitsluitend in de betrokken lidstaat werkzaam was geweest (arrest van 21 juli 2005, Koschitzki, C-30/04, Jurispr. blz. I-7389, punt 27).

Voorts bevat artikel 47 van verordening nr. 1408/71 aanvullende bepalingen ter berekening van de uitkeringen. In lid 1, sub g, bepaalt het met name dat, wanneer krachtens de wetgeving van een lidstaat bij de berekening van de uitkeringen wordt uitgegaan van een gemiddelde premie of bijdrage, het bevoegde orgaan deze premie of bijdrage uitsluitend vaststelt aan de hand van de tijdvakken van verzekering die krachtens de wetgeving van bedoelde lidstaat zijn vervuld. Bovendien preciseert rubriek H van bijlage VI bij verordening nr. 1408/71, waarin de bijzondere bepalingen voor de toepassing van de Spaanse wettelijke regeling zijn neergelegd, in punt 4, sub a, dat overeenkomstig artikel 47 van deze verordening de berekening van de Spaanse theoretische uitkering geschiedt op basis van de werkelijke premies of bijdragen van de verzekerde gedurende de jaren onmiddellijk voorafgaand aan de betaling van de laatste premie of bijdrage aan de Spaanse sociale zekerheid.

Volgens vaste rechtspraak moeten de artikelen 46, lid 2, en 47, lid 1, van verordening nr. 1408/71 worden uitgelegd in het licht van het doel van artikel 48 VWEU, dat met name inhoudt dat voor migrerende werknemers de uitoefening van hun recht van vrij verkeer niet tot vermindering van het bedrag van hun socialezekerheidsuitkeringen mag leiden (reeds aangehaalde arresten Reichling, punten 21 en 22, en Lafuente Nieto, punt 33).

Bij de vaststelling van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde uitkering heeft het INSS het theoretische bedrag van het ouderdomspensioen van Salgado González berekend overeenkomstig de in artikel 162, lid 1, LGSS bedoelde regel dat dit bedrag moet worden berekend op basis van een gemiddelde bijdrage.

Weliswaar heeft het INSS voor de toekenning van het recht op de uitkering overeenkomstig artikel 45 van verordening nr. 1408/71 rekening gehouden met de Portugese bijdragen alsof zij krachtens de Spaanse wettelijke regeling vervulde tijdvakken waren.

Artikel 47, lid 1, sub g, van verordening nr. 1408/71 houdt echter in dat bij de berekening van de gemiddelde bijdragegrondslag alleen wordt uitgegaan van het bedrag van de krachtens de betrokken wettelijke regeling betaalde bijdragen (zie naar analogie reeds aangehaald arrest Lafuente Nieto, punt 39).

Dienaangaande blijkt dat het INSS bij de berekening van het theoretische bedrag van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde uitkering de gemiddelde bijdrage van Salgado González niet uitsluitend heeft berekend op basis van de tijdvakken van verzekering die zij in Spanje heeft vervuld gedurende de jaren onmiddellijk voorafgaand aan de betaling van de laatste premie of bijdrage aan de Spaanse sociale zekerheid, zoals vereist door artikel 47, lid 1, sub g, van verordening nr. 1408/71 en punt 4, sub a, van rubriek H van bijlage VI bij deze verordening.

Salgado González heeft immers bijdragen betaald aan het Spaanse socialezekerheidsstelsel van 1 februari 1989 tot en met 31 maart 1999, gedurende in totaal 3 711 dagen, dat wil zeggen ongeveer tien jaar en twee maanden, terwijl het INSS aan de berekening een fictief bijdragetijdvak van 1 april 1984 tot en met 30 januari 1989 toevoegt om te voldoen aan de voorwaarde van bijdragebetaling gedurende een tijdvak van vijftien jaar voorafgaand aan de laatste Spaanse bijdrage van Salgado González. Zodoende beoogde het INSS een teller vast te stellen om de in artikel 162, lid 1, LGSS bedoelde deler 210 op toe te passen en aldus de gemiddelde bijdragegrondslag te berekenen die noodzakelijk is om het basisbedrag van het ouderdomspensioen vast te stellen.

Aangezien Salgado González van 1 april 1984 tot en met 31 maart 1989 geen bijdragen heeft betaald, heeft het INSS in de berekening echter tijdvakken van verzekering opgenomen die niet in Spanje waren vervuld. Daar deze tijdvakken noodzakelijkerwijs op nul zijn gesteld, heeft de inaanmerkingneming ervan geleid tot een verlaging van de gemiddelde bijdragegrondslag van Salgado González.

Vastgesteld zij dat deze verlaging niet zou hebben plaatsgevonden indien Salgado González uitsluitend in Spanje bijdragen had betaald, zonder haar recht van vrij verkeer uit te oefenen. Met andere woorden, het theoretische bedrag van het ouderdomspensioen van Salgado González is, in strijd met de vereisten van artikel 46, lid 2, sub a, van verordening nr. 1408/71 zoals in herinnering gebracht in punt 41 van het onderhavige arrest, niet berekend alsof zij uitsluitend in Spanje werkzaam was geweest.

Dat zou anders kunnen zijn indien, zoals de advocaat-generaal in punt 44 van zijn conclusie heeft opgemerkt, de nationale wettelijke regeling voorzag in mechanismen voor de aanpassing van de berekeningswijze van het theoretische bedrag van het ouderdomspensioen om rekening te houden met de uitoefening door de betrokken zelfstandige van zijn recht van vrij verkeer. In casu kan de deler, gelet op het bepaalde in artikel 162, lid 2, LGSS, worden aangepast om het aantal door de verzekerde werkelijk betaalde vaste bijdragen en bijzondere bijdragen weer te geven.

Gelet op een en ander dient op de prejudiciële vragen te worden geantwoord dat artikel 48 VWEU, de artikelen 3, 46, lid 2, sub a, en 47, lid 1, sub g, van verordening nr. 1408/71, en punt 4 van rubriek H van bijlage VI bij deze verordening aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een regeling van een lidstaat als die welke aan de orde is in het hoofdgeding, volgens welke het theoretische bedrag van het ouderdomspensioen van een al dan niet migrerende zelfstandige altijd wordt berekend op basis van de bijdragegrondslagen van deze zelfstandige in een vast referentietijdvak voorafgaand aan zijn laatste premie- of bijdragebetaling in deze staat, gedeeld door een vaste deler, waarbij noch de duur van dit tijdvak, noch deze deler mag worden aangepast om rekening te houden met het feit dat de betrokken zelfstandige zijn recht van vrij verkeer heeft uitgeoefend.

Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Eerste kamer) verklaart voor recht:

ondertekeningen