HvJ EU, 04-03-2010, nr. C-578/08

Volgens verzoekster in het hoofdgeding kan het ‘stelsel voor sociale bijstand van de betrokken lidstaat’ als bedoeld in artikel 7, lid 1, aanhef en sub c, van de richtlijn alleen betrekking hebben op een regeling op nationaal niveau, terwijl sommige van de door de Raad van State genoemde regelingen op gemeentelijk niveau worden vastgesteld. Verder voert zij aan dat de verwijzing in artikel 7, lid 1, aanhef en sub c, van de richtlijn naar de nationale minimumlonen en -pensioenen betekent dat deze lonen en pensioenen een bovengrens zijn.

Verzoekster in het hoofdgeding benadrukt, net als de Commissie van de Europese Gemeenschappen, dat de beoordelingsmarge van de lidstaten bij de uitvoering van de richtlijn niet ertoe mag leiden dat afbreuk wordt gedaan aan de doelstellingen en het nuttig effect ervan. Zij zet met name uiteen dat door de vastgestelde norm van 120 % van het minimumloon jonge aanvragers vrijwel nooit aan het criterium van de bestaansmiddelen kunnen voldoen op basis van een voltijdbaan. In de wet wordt immers uitgegaan van het minimumloon van een persoon van 23 jaar. Het minimumloon van personen die jonger dan 23 jaar zijn, is echter lager dan dat van een 23-jarige, bijvoorbeeld 72 % voor een 21-jarige, zodat een 21-jarige 160 % van het voor zijn leeftijd geldende minimumloon moet verdienen om aan het criterium te voldoen.

Ter terechtzitting heeft R. Chakroun verwezen naar het rapport van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum van het Nederlandse ministerie van Justitie betreffende het effect van de verhoging van het voor gezinshereniging vereiste inkomen op de migratie van buitenlandse echtgenoten naar Nederland. Volgens haar blijkt uit de in dit rapport beschreven negatieve aspecten dat de Nederlandse regeling niet strookt met het doel van de richtlijn.

De Commissie wijst erop dat determinerend voor de richtlijn is of de betrokkene zelf over voldoende inkomsten beschikt om in zijn basisbehoeften te voorzien, zonder een beroep te doen op sociale bijstand. Het stelsel waarin de richtlijn voorziet, kan niet aldus worden opgevat, dat de lidstaat de optelsom kan maken van alle sociale voordelen waarop betrokkenen aanspraak zouden kunnen maken, om op basis daarvan de grenswaarde voor het vereiste inkomen te bepalen.

De Commissie benadrukt in dit verband dat, zoals in punt 4.3.3 van haar verslag aan de Raad en het Europees Parlement van 8 oktober 2008 betreffende de toepassing van richtlijn 2003/86 [COM(2008) 610 def.] wordt aangegeven, het door de Nederlandse autoriteiten vereiste bedrag om te beoordelen of de inkomsten voldoende zijn, het hoogste is van alle lidstaten van de Gemeenschap. Voorts merkt zij op dat, indien de gezinsband tussen de echtgenoten Chakroun bij de komst van M. Chakroun naar de Gemeenschap reeds had bestaan, het inkomensbedrag dat als grondslag dient voor de beoordeling van de toereikendheid van de inkomsten lager zou zijn geweest dan het niveau waarvan in het hoofdgeding overeenkomstig artikel 3.74, aanhef en sub d, van het Vb 2000 is uitgegaan. Bijgevolg mag ervan worden uitgegaan dat het in de nationale regeling vereiste bedrag voor het geval dat de gezinsband is ontstaan vóór de komst van de gezinshereniger naar de Gemeenschap, overeenkomt met het bedrag dat normaal gezien volstaat om in de Nederlandse samenleving in de voornaamste levensbehoeften te voorzien.

Ten slotte menen zowel R. Chakroun als de Commissie dat de Nederlandse autoriteiten in het hoofdgeding rekening hadden moeten houden met de lange duur van het verblijf en van het huwelijk, en dat zij, door dit achterwege te laten, afbreuk hebben gedaan aan de vereiste individualisering van de behandeling van de aanvraag als bedoeld in artikel 17 van de richtlijn.

De Nederlandse regering zet uiteen dat het op 120 % van het wettelijk minimumloon vastgestelde niveau van voldoende inkomsten overeenkomt met het inkomensbedrag dat Nederlandse gemeenten gewoonlijk hanteren als een van de criteria ter bepaling van de potentiële begunstigden van een algemene of bijzondere maatregel inzake sociale bijstand. Sommige gemeenten hanteren evenwel andere inkomensniveaus, gaande van 110 % tot 130 % van het wettelijk minimumloon. Aangezien sociale bijstand naargelang van de behoeften wordt verleend, kunnen pas achteraf statistieken worden gemaakt om te bepalen wat de gemiddelde inkomensgrens is inzake deze bijstandsverlening.

De Nederlandse regering stelt bijgevolg dat een inkomensniveau van 120 % van het wettelijk minimumloon verenigbaar is met artikel 7, lid 1, aanhef en sub c, van de richtlijn, aangezien het gaat om het inkomensniveau waarboven in beginsel geen beroep meer kan worden gedaan op een algemene of bijzondere maatregel inzake sociale bijstand. Met het bedrag van het minimumloon in Nederland kan immers alleen in de algemeen noodzakelijke kosten worden voorzien, zodat het onvoldoende kan zijn om bijzondere, individueel bepaalde kosten te dekken. Om die reden is het gerechtvaardigd uit te gaan van een inkomensniveau dat gelijk is aan 120 % van het wettelijk minimumloon.

Er zij aan herinnerd dat artikel 4, lid 1, van de richtlijn de lidstaten welbepaalde positieve verplichtingen oplegt, waaraan duidelijk omschreven subjectieve rechten beantwoorden, aangezien het de lidstaten verplicht om in de door de richtlijn vastgestelde gevallen de gezinshereniging van bepaalde leden van het gezin van de gezinshereniger toe te staan zonder hun beoordelingsmarge te kunnen uitoefenen (arrest van 27 juni 2006, Parlement/Raad, C-540/03, Jurispr. blz. I-5769, punt 60).

Deze bepaling verlangt wel dat is voldaan aan de met name in hoofdstuk IV van de richtlijn gestelde voorwaarden. Artikel 7, lid 1, aanhef en sub c, van de richtlijn is een van die voorwaarden en biedt de lidstaten de ruimte te eisen dat het bewijs wordt geleverd dat de gezinshereniger beschikt over stabiele en regelmatige inkomsten die volstaan om hemzelf en zijn gezinsleden te onderhouden, zonder een beroep te doen op het stelsel voor sociale bijstand van de betrokken lidstaat. Overeenkomstig laatstgenoemde bepaling beoordelen de lidstaten daartoe de aard en de regelmaat van deze inkomsten en kunnen zij rekening houden met de nationale minimumlonen en -pensioenen, evenals met het aantal gezinsleden.

Aangezien gezinshereniging de algemene regel is, dient de bevoegdheid in artikel 7, lid 1, aanhef en sub c, van de richtlijn strikt te worden uitgelegd. Bovendien mogen de lidstaten hun handelingsvrijheid niet zo gebruiken dat afbreuk wordt gedaan aan het doel van de richtlijn, namelijk de bevordering van gezinshereniging, en aan het nuttig effect daarvan.

In dit verband moeten blijkens het tweede punt van de considerans van de richtlijn maatregelen op het gebied van gezinshereniging in overeenstemming zijn met de in talrijke internationale rechtsinstrumenten neergelegde verplichting om het gezin te beschermen en het gezinsleven te respecteren. Deze richtlijn eerbiedigt namelijk de grondrechten en de beginselen die met name zijn erkend in artikel 8 EVRM en in het Handvest. Bijgevolg moeten de bepalingen van de richtlijn en met name, artikel 7, lid 1, aanhef en sub c, daarvan, worden uitgelegd in het licht van de grondrechten, meer in het bijzonder van het in zowel het EVRM als het Handvest neergelegde recht op eerbiediging van het gezinsleven. Voorts erkent de Europese Unie volgens artikel 6, lid 1, eerste alinea, VEU, de rechten, vrijheden en beginselen die zijn vastgesteld in het Handvest, zoals op 12 december 2007 aangepast te Straatsburg (PB C 303, blz. 1), dat dezelfde juridische waarde als de Verdragen heeft.

Zoals verzoekster in het hoofdgeding ter terechtzitting heeft beklemtoond, is het begrip ‘stelsel voor sociale bijstand van de lidstaat’ een autonoom begrip van het recht van de Unie, dat niet kan worden omschreven onder verwijzing naar nationaalrechtelijke begrippen. Met name gelet op de tussen de lidstaten bestaande verschillen met betrekking tot het beheer van de sociale bijstand, moet dit begrip aldus worden begrepen, dat het verwijst naar sociale bijstand van overheidswege, ongeacht of het om het nationale, regionale of lokale niveau gaat.

In de eerste zin van artikel 7, lid 1, aanhef en sub c, van de richtlijn wordt het begrip ‘stabiele en regelmatige inkomsten die volstaan om hemzelf te onderhouden’ geplaatst tegenover het begrip ‘sociale bijstand’. Uit deze tegenstelling volgt dat het begrip ‘sociale bijstand’ in de richtlijn ziet op bijstand van overheidswege, ongeacht of het om het nationale, regionale of lokale niveau gaat, waarop een beroep wordt gedaan door een persoon, in dit geval de gezinshereniger, die niet beschikt over stabiele en regelmatige inkomsten die volstaan om in zijn eigen onderhoud en dat van zijn gezin te voorzien en die daardoor dreigt tijdens zijn verblijf ten laste van de sociale bijstand van de gastlidstaat te komen (zie naar analogie arrest van 11 december 2007, Eind, C-291/05, Jurispr. blz. I-10719, punt 29).

Volgens artikel 7, lid 1, aanhef en sub c, tweede zin, van de richtlijn kunnen de lidstaten bij de beoordeling van de inkomsten van de gezinshereniger rekening houden met de nationale minimumlonen en -pensioenen. Zoals in punt 43 van het onderhavige arrest is uiteengezet, moet deze bevoegdheid zo worden uitgeoefend dat geen afbreuk wordt gedaan aan het doel van de richtlijn, gezinshereniging te bevorderen, en aan het nuttig effect daarvan.

Aangezien de omvang van de behoeften van persoon tot persoon sterk kan verschillen, moet deze bevoegdheid bovendien aldus worden uitgelegd dat de lidstaten wel een bepaald referentiebedrag kunnen vaststellen, maar niet dat zij een minimuminkomen kunnen bepalen waaronder geen gezinshereniging wordt toegestaan, zonder enige concrete beoordeling van de situatie van iedere aanvrager. Deze uitlegging vindt steun in artikel 17 van de richtlijn, op grond waarvan verzoeken om gezinshereniging individueel moeten worden behandeld.

De hantering als referentiebedrag van een inkomensniveau dat gelijk is aan 120 % van het minimuminkomen van een 23-jarige werknemer, waarbij boven dit bedrag een beroep op bijzondere bijstand in beginsel is uitgesloten, beantwoordt kennelijk niet aan het doel, uit te maken of een persoon beschikt over regelmatige inkomsten om in zijn onderhoud te voorzien. Het begrip ‘sociale bijstand’ in artikel 7, lid 1, sub c, van de richtlijn moet immers worden uitgelegd als bijstand die in de plaats komt van ontbrekende stabiele, regelmatige en voldoende inkomsten en niet als bijstand ter dekking van bijzondere en onvoorziene kosten.

Voorts is het cijfer van 120 % dat wordt gebruikt ter vaststelling van het in het Vb 2000 gehanteerde bedrag, slechts een gemiddelde, dat wordt bepaald bij het opstellen van de statistieken met betrekking tot bijzondere bijstand door Nederlandse gemeenten en tot de door deze gemeenten in aanmerking genomen inkomenscriteria. Zoals ter terechtzitting is uiteengezet, hanteren sommige gemeenten als referentiebedrag een inkomen dat lager ligt dan 120 % van het minimuminkomen, hetgeen in tegenspraak is met de stelling dat een inkomen dat overeenkomt met 120 % van het minimuminkomen noodzakelijk is.

Ten slotte staat het niet aan het Hof te beoordelen of het minimuminkomen waarin de Nederlandse wettelijke regeling voorziet, voor werknemers in dit land volstaat om in hun algemeen noodzakelijke kosten te voorzien. Het volstaat echter vast te stellen dat, zoals de Commissie terecht heeft betoogd, indien in het hoofdgeding de gezinsband tussen de echtgenoten Chakroun bij de komst van M. Chakroun naar de Gemeenschap reeds had bestaan, het inkomensbedrag waarmee rekening wordt gehouden bij de behandeling van de aanvraag van R. Chakroun het minimuminkomen in plaats van 120 % daarvan zou zijn geweest. Daaruit kan worden afgeleid dat volgens de Nederlandse autoriteiten zelf het minimuminkomen overeenkomt met voldoende inkomsten in de zin van artikel 7, lid 1, aanhef en sub c, van de richtlijn.

Gelet op een en ander, dient op de eerste vraag te worden geantwoord dat de zinsnede ‘beroep op het stelsel voor sociale bijstand’ in artikel 7, lid 1, aanhef en sub c, van de richtlijn aldus moet worden uitgelegd, dat deze een lidstaat niet de mogelijkheid biedt een regeling voor gezinshereniging vast te stellen die ertoe leidt dat gezinshereniging niet wordt toegestaan aan een gezinshereniger die het bewijs heeft geleverd over stabiele en regelmatige inkomsten te beschikken om in zijn algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan en in die van zijn gezinsleden te kunnen voorzien, maar die, gelet op de hoogte van zijn inkomsten, toch een beroep zal kunnen doen op bijzondere bijstand om te voorzien in bijzondere, individueel bepaalde noodzakelijke kosten van het bestaan, op inkomensafhankelijke kwijtscheldingen van heffingen van lagere overheden of op inkomensondersteunende maatregelen in het kader van het gemeentelijk minimabeleid.

R. Chakroun zet uiteen dat haar echtgenoot bij zijn aankomst in Nederland in 1970 gedurende twee jaar in deze lidstaat werkte om het geld voor hun huwelijk te verdienen.

Volgens verzoekster in het hoofdgeding en de Commissie biedt de richtlijn geen enkele grondslag voor een onderscheid tussen het behoud van de familie en de vorming daarvan. Met name uit een document van het voorzitterschap van de Raad (Raadsdocument 5682/01 van 31 januari 2001, blz. 3) blijkt dat er een ruime mate van eensgezindheid was over het feit dat gezinshereniging zowel de totstandkoming als de instandhouding van de eenheid van het gezin moet bestrijken. Deze uitlegging vindt steun in punt 6 van de considerans van de richtlijn en in artikel 2, aanhef en sub d, daarvan. Wat de uitzondering van artikel 9, lid 2, van de richtlijn betreft, gaat het om een specifieke bepaling voor vluchtelingen die zich gedwongen zien hun land te verlaten. R. Chakroun verwijst ook naar het rapport van 11 maart 2009 van de commissaris voor de rechten van de mens van de Raad van Europa betreffende zijn bezoek aan Nederland van 21 tot en met 25 september 2008, waarin hij zich verbaast over sommige bepalingen van de Nederlandse wettelijke regeling inzake gezinshereniging.

Voorts ziet de Commissie niet in hoe een onderscheid op basis van het tijdstip waarop de gezinsband is ontstaan, enig verband zou kunnen hebben met het voldoen aan de materiële voorwaarden inzake de minimale levensbehoeften.

Volgens de Nederlandse regering is het onderscheid in de nationale wettelijke regeling tussen gezinsvorming en gezinshereniging niet in strijd met de richtlijn, en betreft het een manier om rekening te houden met de aard en de hechtheid van de gezinsband als bedoeld in artikel 17 van de richtlijn. Volgens deze regering is het mogelijk dat bij familiebanden die reeds bestonden voordat de hoofdpersoon zich in Nederland vestigde, gewichtiger belangen aan de orde zijn. Bij gezinsvorming wordt door beide partners het risico genomen dat zij tijdelijk niet in gezinsverband in Nederland kunnen leven. Veelal wordt in dergelijke gevallen een minder intensieve invulling gegeven aan de gezinsband dan in gevallen die achteraf leiden tot aanvragen om gezinshereniging. Juist ter bescherming van het gezin heeft het Koninkrijk der Nederlanden voor aanvragen om gezinshereniging als niveau van voldoende inkomsten een bedrag vastgesteld dat lager is dan de algemene norm van 120 % van het minimumloon.

Ten overvloede merkt de Nederlandse regering op dat ook wanneer de gezinsband pas is ontstaan na de komst van de hoofdpersoon naar Nederland en niet is voldaan aan de inkomenseis, het verblijf van gezinsleden toch wordt toegestaan indien artikel 8 EVRM dit verlangt.

Artikel 2, aanhef en sub d, van de richtlijn omschrijft gezinshereniging zonder een onderscheid te maken naargelang van het tijdstip van het huwelijk van de echtgenoten, aangezien is gepreciseerd dat onder gezinshereniging moet worden verstaan toegang tot en verblijf in een gastlidstaat van een gezinslid om de eenheid van het gezin te behouden, ‘ongeacht of de gezinsband tot stand is gekomen vóór of na de komst van degene die in de lidstaat verblijft’.

Alleen in het voor vluchtelingen geldende artikel 9, lid 2, van de richtlijn is bepaald dat de ‘lidstaten de toepassing [van de bepalingen van hoofdstuk V van de richtlijn kunnen] beperken tot vluchtelingen wier gezinsband al vóór binnenkomst bestond’. Dit vindt zijn verklaring in het feit dat vluchtelingen bij binnenkomst in het land gunstiger worden behandeld.

Daaruit volgt dat de voorschriften van de richtlijn, met uitzondering van artikel 9, lid 2, daarvan, gelden voor zowel hetgeen de Nederlandse wettelijke regeling aanmerkt als gezinshereniging als voor hetgeen deze regeling omschrijft als gezinsvorming.

Deze uitlegging vindt steun in punt 6 van de considerans van de richtlijn, waarin wordt verwezen naar ‘de bescherming van het gezin […] en de mogelijkheid […] het gezinsleven voort te zetten of op te bouwen’, en in de door verzoekster in het hoofdgeding genoemde voorstukken, waaruit blijkt dat een ruime mate van eensgezindheid bestond over het feit dat gezinshereniging zowel de totstandkoming als de instandhouding van de eenheid van het gezin moest omvatten.

Deze uitlegging is daarenboven in overeenstemming met artikel 8 EVRM en artikel 7 van het Handvest, die geen onderscheid maken naargelang van de omstandigheden en het tijdstip van gezinsvorming.

Gezien dit door de Uniewetgever gewilde ontbreken van een onderscheid naargelang van het tijdstip waarop een gezin wordt gevormd, en de noodzaak, de richtlijn niet restrictief uit te leggen en ze haar nuttig effect niet te doen verliezen, beschikten de lidstaten niet over een beoordelingsmarge om dit onderscheid weer in te voeren in hun nationale wettelijke regeling tot omzetting van de richtlijn (zie naar analogie arrest van 25 juli 2008, Metock e.a., C-127/08, Jurispr. blz. I-6241, punt 93). Overigens staat het feit dat een gezinshereniger over regelmatige en voldoende inkomsten beschikt om in zijn onderhoud en in dat van zijn gezin te voorzien in de zin van artikel 7, lid 1, aanhef en sub c, van de richtlijn, volledig los van het tijdstip waarop deze zijn gezin heeft gevormd.

Met betrekking tot het argument van de Nederlandse regering ten slotte dat toestemming moet worden verleend indien artikel 8 EVRM dit verlangt, volstaat het vast te stellen dat, zoals ter terechtzitting is gebleken, R. Chakroun nog steeds geen toestemming heeft gekregen om zich te voegen bij haar echtgenoot met wie zij al 37 jaar gehuwd is.

Derhalve dient op de tweede vraag te worden geantwoord dat de richtlijn en met name artikel 2, aanhef en sub d, daarvan, aldus moet worden uitgelegd, dat deze bepaling in de weg staat aan een nationale regeling die voor de toepassing van de inkomenseis als bedoeld in artikel 7, lid 1, aanhef en sub c, van de richtlijn, een onderscheid maakt naargelang een gezinsband is ontstaan vóór of na de komst van de gezinshereniger naar de gastlidstaat.