HvJ EU, 01-07-2014, nr. C-573/12

Volgens vaste rechtspraak kunnen nationale maatregelen die het intracommunautaire handelsverkeer kunnen belemmeren, met name hun rechtvaardiging vinden in dwingende vereisten van milieubescherming (zie in die zin arrest Commissie/Oostenrijk, EU:C:2008:717, punt 57 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

In dit verband zij in herinnering gebracht dat het gebruik van hernieuwbare energiebronnen voor elektriciteitsproductie, dat een regeling zoals die in het hoofdgeding beoogt te bevorderen, de milieubescherming ten goede komt, omdat aldus wordt bijgedragen aan een vermindering van de uitstoot van broeikasgassen, die een van de belangrijkste oorzaken van klimaatverandering is, die de Europese Unie en haar lidstaten hebben besloten tegen te gaan (zie in die zin arrest PreussenElektra, EU:C:2001:160, punt 73).

In dat opzicht vormt de verhoging van dat gebruik, zoals met name in punt 1 van de considerans van richtlijn 2009/28 staat te lezen, een belangrijk onderdeel van het pakket maatregelen die nodig zijn om die uitstoot te doen dalen en om te voldoen aan het Protocol van Kyoto bij het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering en aan de overige communautaire en internationale toezeggingen inzake de beperking van broeikasgasemissies na 2012.

Zoals het Hof reeds heeft opgemerkt, beoogt een dergelijke verhoging eveneens de bescherming van de gezondheid en het leven van personen, dieren of planten, die als redenen van algemeen belang zijn opgesomd in artikel 36 VWEU (zie in die zin arrest PreussenElektra, EU:C:2001:160, punt 75).

Voorts blijkt uit artikel 194, lid 1, sub c, VWEU dat de ontwikkeling van hernieuwbare energie één van de doelstellingen is die het beleid van de Unie op energiegebied moeten sturen.

Gelet op de voorgaande overwegingen moet worden vastgesteld dat een doelstelling van het bevorderen van het gebruik van hernieuwbare energiebronnen voor elektriciteitsproductie, zoals die wordt nagestreefd door de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling, eventuele belemmeringen van het vrije verkeer van goederen in beginsel kan rechtvaardigen.

Zoals in punt 76 van dit arrest in herinnering is gebracht, is voor de rechtvaardiging van die nationale regeling echter vereist dat zij voldoet aan de vereisten van het evenredigheidsbeginsel, te weten dat zij geschikt en noodzakelijk is om het nagestreefde legitieme doel te bereiken.

Om te beginnen en in antwoord op bepaalde vragen die de verwijzende rechter dienaangaande heeft gesteld, moet in het licht van de ontwikkelingen die het relevante Unierecht heeft gekend een nieuwe beoordeling worden verricht van bepaalde bijzonderheden van de elektriciteitsmarkt waarmee het Hof rekening heeft gehouden bij de beoordeling van de evenredigheid die het in het arrest PreussenElektra (EU:C:2001:160) heeft verricht.

Meer in het bijzonder zij erop gewezen, zoals de advocaat-generaal in de punten 83 tot en met 86 van zijn conclusie heeft opgemerkt, dat de in punt 78 van dat arrest door het Hof gedane vaststelling dat de destijds geldende richtlijn 96/92/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 december 1996 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit (PB 1997, L 27, blz. 20) slechts een nieuwe fase van de liberalisatie van de elektriciteitsmarkt vormde en nog bepaalde belemmeringen van de handel in elektriciteit tussen de lidstaten liet bestaan, achterhaald is.

In herinnering moet immers worden gebracht dat de Unie naderhand diverse regelingen heeft vastgesteld die beogen die belemmeringen geleidelijk weg te nemen om de totstandbrenging mogelijk te maken van een volledig operationele interne elektriciteitsmarkt waarop met name de grensoverschrijdende handel in elektriciteit binnen de Unie wordt geïntensiveerd en alle leveranciers hun producten kunnen leveren en de consumenten hun leveranciers vrijelijk kunnen kiezen. Dit is met name het geval voor de achtereenvolgende richtlijnen 2003/54 en 2009/72/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit en tot intrekking van richtlijn 2003/54 (PB L 211, blz. 55) en de achtereenvolgende verordeningen (EG) nrs. 1228/2003 van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2003 betreffende de voorwaarden voor toegang tot het net voor grensoverschrijdende handel in elektriciteit (PB L 176, blz. 1) en 714/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 betreffende de voorwaarden voor toegang tot het net voor grensoverschrijdende handel in elektriciteit en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1228/2003 (PB L 211, blz. 15).

Daarentegen is nog steeds geldig de door het Hof in punt 79 van het arrest PreussenElektra (EU:C:2001:160) gedane vaststelling dat het, wegens de kenmerken van elektriciteit, zodra zij in het transmissie- of distributienetwerk is opgenomen, moeilijk is om de oorsprong ervan en met name de energiebron waaruit zij is geproduceerd, vast te stellen.

De omstandigheid dat in de opeenvolgende richtlijnen 2001/77 en 2009/28 is bepaald dat de oorsprong van de groene stroom middels de garanties van oorsprong kan worden aangetoond, kan niet afdoen aan die vaststelling.

Om te beginnen hebben die garanties van oorsprong, zoals reeds is opgemerkt in punt 52 van dit arrest, uitsluitend tot doel de eindafnemers het aandeel groene energie aan te tonen in de energiemix van een energieleverancier

Voorts moet worden geconstateerd dat met die garanties, gelet op het vervangbare karakter van elektriciteit in het transmissie- of distributienetwerk, niet kan worden aangetoond dat het bij een bepaalde hoeveelheid door deze netwerken geleverde elektriciteit specifiek gaat om die uit hernieuwbare energiebronnen geproduceerde elektriciteit waarvoor die garanties zijn afgegeven, zodat het in de stadia van de distributie en het verbruik praktisch moeilijk blijft om systematisch vast te stellen dat de elektriciteit groene stroom is.

Gelet op die inleidende opmerkingen moet in de eerste plaats worden ingegaan op één van de aspecten van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling die de verwijzende rechter in zijn vragen heeft benadrukt en op basis waarvan Ålands Vindkraft de erkenning werd geweigerd, zijnde het feit dat de stroomcertificaten krachtens die regeling enkel worden toegekend voor op het nationale grondgebied geproduceerde groene stroom.

In dit verband zij vastgesteld dat een dergelijke territoriale beperking op zich, in de huidige stand van het Unierecht, kan worden geacht noodzakelijk te zijn ter verwezenlijking van de in casu nagestreefde legitieme doelstelling om een veelvuldiger gebruik van hernieuwbare energiebronnen in de elektriciteitsproductie te bevorderen.

Het is juist, zoals Ålands Vindkraft heeft aangevoerd, dat de aan een verhoging van de productie en het verbruik van groene stroom ten grondslag liggende milieubeschermingsdoelstelling om met name de uitstoot van broeikasgassen te verminderen, evenals overigens de daarmee verband houdende doelstellingen van de bescherming van de gezondheid en het leven van personen, dieren of planten, a priori binnen de Unie lijken te kunnen worden nagestreefd los van het feit dat deze verhoging haar oorsprong vindt in installaties die zijn gelegen op het grondgebied van deze of gene lidstaat.

Aangezien het Unierecht de nationale steunregelingen voor groene stroom niet heeft geharmoniseerd, is het de lidstaten evenwel in beginsel toegestaan te bepalen dat enkel voor de productie van groene stroom op hun grondgebied aanspraak kan worden gemaakt op dergelijke regelingen.

Ten eerste kan de omstandigheid dat een nationale steunregeling aldus is opgezet dat zij rechtstreeks ten goede komt aan de productie van groene stroom, veeleer dan aan het loutere verbruik ervan, met name worden verklaard vanuit het feit dat het groene karakter van elektriciteit enkel betrekking heeft op de productiewijze ervan en de met de vermindering van de broeikasgasuitstoot verband houdende milieudoelstellingen aldus voornamelijk in de productiefase effectief kunnen worden nagestreefd.

Daarentegen is het moeilijk, zoals in de punten 87 en 90 van dit arrest is opgemerkt, om de specifieke oorsprong van de groene stroom te bepalen nadat deze is opgenomen in het transmissie- of distributienetwerk, zodat het in het verbruiksstadium praktisch moeilijk blijkt te zijn om systematisch vast te stellen dat de elektriciteit groene stroom is.

Voorts moet in herinnering worden gebracht, zoals met name voortvloeit uit de punten 1 en 25 van de considerans en de artikelen 3, lid 1, en 5, leden 1 en 3, van richtlijn 2009/28 en zoals werd uiteengezet in het kader van het onderzoek van de eerste vraag, dat de Uniewetgever — om te waarborgen dat de door de Unie aangegane internationale milieuverbintenissen worden nagekomen — de verschillende lidstaten bindende nationale streefcijfers in de vorm van quota voor groenestroomproductie heeft opgelegd.

Ten tweede dient met betrekking tot het feit dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde steunregeling aldus is opgezet dat zij enkel ten goede komt aan groenestroomproductie op het nationale grondgebied, erop te worden gewezen dat, zoals de Uniewetgever in punt 15 van de considerans van richtlijn 2009/28 heeft opgemerkt, het vertrekpunt, de mogelijkheden op het vlak van energie uit hernieuwbare bronnen en de energiemix variëren van de ene lidstaat tot de andere, hetgeen die wetgever met name tot het standpunt heeft gebracht dat de inspanningen die dienden te worden verricht om aan die internationale verbintenissen van de Unie te voldoen, gelet op die verschillen, op een billijke en adequate wijze onder de lidstaten moesten worden verdeeld.

Voorts blijkt het voor de goede werking van de nationale steunregelingen van essentieel belang, zoals de Uniewetgever in punt 25 van de considerans van die richtlijn eveneens heeft opgemerkt, dat de lidstaten naargelang hun respectieve potentieel greep hebben op het effect en de kosten van die steunregelingen, en tegelijk het vertrouwen van de investeerders bewaren.

Bovendien zij eraan herinnerd dat de Uniewetgever weliswaar het nationale en in beginsel territoriale karakter van de bestaande steunregelingen heeft behouden, maar toch heeft voorzien in diverse mechanismen die de lidstaten in staat stellen om, voor zover mogelijk, samen te werken om de bindende streefcijfers te bereiken die genoemde richtlijn hun oplegt. Tot die mechanismen behoort de in artikel 11 van die richtlijn geboden mogelijkheid om te voorzien in gezamenlijke steunregelingen.

Zoals in punt 22 van dit arrest werd opgemerkt, werd van die mogelijkheid met name gebruikgemaakt door het Koninkrijk Zweden en het Koninkrijk Noorwegen, die beiden een op groenestroomcertificaten gebaseerde steunregeling hadden en deze hebben samengevoegd.

Wat de door Ålands Vindkraft aangevoerde omstandigheid betreft dat er aanwijzingen zijn dat het Koninkrijk Zweden thans beschikt over een capaciteit aan groenestroomproductie waarmee het de door genoemde richtlijn opgelegde bindende nationale streefcijfers kan bereiken, moet worden geconstateerd dat zelfs al zou dit vaststaan, dit de conclusie niet kan wettigen dat de territoriale beperking die de in het hoofdgeding aan de orde zijnde steunregeling kenmerkt, niet meer noodzakelijk is.

Dienaangaande kan immers worden volstaan met de opmerking dat een dergelijke steunregeling voor groene energie, waarmee — zoals met name de Zweedse regering en de Commissie in herinnering hebben gebracht — in vergelijking met uit niet-hernieuwbare energiebronnen geproduceerde elektriciteit nog steeds betrekkelijk hoge productiekosten gepaard gaan, in wezen vanuit een langetermijnperspectief beoogt om investeringen in nieuwe installaties te bevorderen door de producenten bepaalde garanties te verschaffen met betrekking tot de toekomstige afzet van hun groenestroomproductie. Aldus is voor de effectiviteit van een dergelijke regeling per definitie een zekere duurzaamheid vereist die met name geschikt is om het gewettigd vertrouwen te waarborgen van degenen die daarin hebben geïnvesteerd en om de verdere exploitatie van die installaties te garanderen.

Gelet op het voorgaande blijkt niet dat het Koninkrijk Zweden het evenredigheidsbeginsel heeft geschonden door het loutere feit dat het een van groenestroomcertificaten gebruikmakende steunregeling zoals die in het hoofdgeding enkel ten goede laat komen aan op het nationale grondgebied geproduceerde stroom. In de huidige stand van het Unierecht mocht die lidstaat aannemen dat een dergelijke territoriale beperking niet verder gaat dan nodig is voor de verwezenlijking van de door zowel richtlijn 2009/28 als de in het kader daarvan vastgestelde nationale regeling nagestreefde doelstelling om de productie en indirect het verbruik van groene stroom in de Unie te verhogen.

In de tweede plaats moet echter worden nagegaan of op grond van de andere kenmerken van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling waarvan de verwijzende rechter melding heeft gemaakt, beschouwd in samenhang met de zonet besproken territoriale beperking, kan worden geconcludeerd dat die regeling in haar geheel genomen voldoet aan de vereisten van het evenredigheidsbeginsel.

In dit verband zij namelijk eraan herinnerd dat uit de verwijzingsbeslissing volgt dat die regeling met name wordt gekenmerkt door een jaarlijkse verplichting voor de leveranciers en bepaalde verbruikers van elektriciteit om, op straffe van betaling van een specifiek recht, een met een deel van hun leveringen of verbruik overeenstemmend aantal stroomcertificaten te bezitten en bij de bevoegde autoriteit in te leveren.

Ook blijkt uit de in die beslissing opgenomen beschrijving dat de belanghebbenden stroomcertificaten kunnen aanschaffen waarvan de producenten zich ontdoen op een specifieke markt waarop de mededinging speelt en waarop de prijs van het certificaat wordt bepaald door het spel van vraag en aanbod, en dat die regeling noch vereist noch uitsluit dat elektriciteit en de certificaten gezamenlijk bij dezelfde producent worden aangekocht.

Aldus volgt uit de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling dat wanneer in Zweden door Ålands Vindkraft in Finland geproduceerde groene stroom wordt ingevoerd, de verkoop en het verbruik van die elektriciteit het in de regel noodzakelijk zullen maken dat de betrokken leveranciers of consumenten — waaronder in voorkomend geval Ålands Vindkraft in haar eventuele hoedanigheid van leverancier — ten belope van de aldus ingevoerde hoeveelheid elektriciteit stroomcertificaten aankopen.

Dienaangaande zij ten eerste erop gewezen dat een nationale steunregeling die, zoals die in het hoofdgeding, gebruikmaakt van groenestroomcertificaten, met name beoogt de met groenestroomproductie gepaard gaande extra kosten rechtstreeks te doen dragen door de markt, te weten door de quotumplichtige leveranciers en verbruikers van elektriciteit en uiteindelijk door de consumenten.

Door het maken van een dergelijke keuze treedt een lidstaat niet buiten de grenzen van de beoordelingsmarge waarover hij beschikt bij het nastreven van de legitieme doelstelling om de productie van groene stroom te doen toenemen.

Ten tweede moet worden opgemerkt dat dit type regeling, anders dan bijvoorbeeld investeringssteun, beoogt de exploitatie van installaties voor groenestroomproductie te ondersteunen zodra zij operationeel zijn. In dit verband is de quotumverplichting met name bedoeld om de producenten van groene stroom een vraag naar de hun toegekende certificaten te waarborgen en om op die manier de afzet te bevorderen van de groene energie die zij produceren tegen een hogere prijs dan de marktprijs van klassieke energie.

Aldus lijkt niet te kunnen worden getwijfeld aan het stimulerende effect dat een dergelijke regeling sorteert ten aanzien van elektriciteitsproducenten in het algemeen — waaronder met name degenen die de hoedanigheid van producent en de hoedanigheid van leverancier of consument cumuleren — om hun groenestroomproductie te verhogen, en dus evenmin aan de geschiktheid van die regeling om de in casu nagestreefde legitieme doelstelling te bereiken.

Niettemin zij ten derde erop gewezen dat de goede werking van een dergelijke regeling in wezen vereist dat marktmechanismen bestaan die de quotumplichtige marktdeelnemers die nog niet beschikken over de nodige certificaten om aan die quotumverplichting te voldoen, toelaten om op doeltreffende wijze en onder billijke voorwaarden certificaten aan te kopen.

Aldus is het van belang dat mechanismen worden ingevoerd die verzekeren dat een daadwerkelijke certificatenmarkt tot stand komt waar vraag en aanbod elkaar effectief kunnen ontmoeten en een evenwicht bereiken zodat de betrokken leveranciers en verbruikers effectief de mogelijkheid hebben om op die markt certificaten aan te kopen tegen billijke voorwaarden.

Volgens de vaststelling van de verwijzende rechter worden de groenestroomcertificaten in de betrokken lidstaat effectief verkocht op een markt waarop de mededinging speelt, zodat de prijs ervan wordt bepaald door het spel van vraag en aanbod.

Wat de omstandigheid betreft dat in de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling is bepaald dat de leveranciers en gebruikers die hun quotumverplichting niet naleven, gehouden zijn tot betaling van een specifiek recht, moet op het volgende worden gewezen. Hoewel de oplegging van een dergelijk recht inderdaad kan worden geacht noodzakelijk te zijn om de producenten aan te sporen om hun groenestroomproductie te verhogen en om de quotumplichtige marktdeelnemers aan te sporen om de vereiste certificaten effectief aan te kopen, mogen de berekeningswijze en het bedrag van dat recht echter niet verder gaan dan noodzakelijk is voor dergelijke stimulerende doelstellingen door met name te vermijden dat de betrokken marktdeelnemers overdreven worden gestraft.

Ten vierde zij in herinnering gebracht dat de verwijzende rechter benadrukt dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling niet uitsluit dat de quotumplichtige leveranciers en verbruikers bij nationale groenestroomproducenten zowel elektriciteit als stroomcertificaten kunnen aankopen. Ålands Vindkraft betoogt dat de nationale groenestroomproducenten aldus de afzet van elektriciteit kunnen bevorderen door de verkoop van stroomcertificaten en de verkoop van elektriciteit met elkaar te verbinden.

In dit verband zij erop gewezen, voor zover sprake is van een markt van groenestroomcertificaten die voldoet aan de in de punten 113 en 114 van dit arrest vermelde voorwaarden en waarop de marktdeelnemers die elektriciteit uit andere lidstaten hebben ingevoerd op doeltreffende wijze en tegen billijke voorwaarden certificaten kunnen aankopen, dat het feit dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling groenestroomproducenten daarnaast niet verbiedt om elektriciteit en certificaten gezamenlijk te verkopen aan de quotumplichtige marktdeelnemers, niet impliceert dat die regeling verder gaat dan noodzakelijk is om de doelstelling van de verhoging van de groenestroomproductie te bereiken. Dat een dergelijke mogelijkheid nog bestaat, lijkt de producenten immers een bijkomende stimulans te kunnen bieden om hun groenestroomproductie te verhogen.

Gelet op een en ander moet op de tweede en de derde vraag worden geantwoord dat artikel 34 VWEU aldus moet worden uitgelegd dat het niet in de weg staat aan een nationale regeling zoals die in het hoofdgeding, die bij de toekenning van verhandelbare certificaten aan groenestroomproducenten enkel rekening houdt met de in de betrokken lidstaat geproduceerde groene stroom en die de leveranciers en bepaalde verbruikers van elektriciteit verplicht om, op straffe van betaling van een specifiek recht, jaarlijks bij de bevoegde autoriteit een met een deel van hun totale elektriciteitslevering of -verbruik overeenstemmend aantal van die certificaten in te leveren.