CBb, 17-01-2008, nr. AWB 07/243 a

Appellante heeft bij brief van 13 april 2007, bij het College binnengekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 8 maart 2007.

Bij dit besluit heeft verweerder — voor zover hier van belang — ongegrond verklaard de bezwaren tegen zijn besluiten van 11 oktober 2006, kenmerk BH/200619112/SK/sm en kenmerk BH/200619090/SK/sm. Bij deze besluiten zijn aan appellante lasten onder dwangsom opgelegd ter zake van overtredingen van artikel 49, tweede en derde lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet, waarin is voorgeschreven dat het vervoer van dierlijke meststoffen geschiedt met een voertuig dat is uitgerust met apparatuur voor automatische gegevensregistratie (AGR) en satellietvolgapparatuur (GPS).

Bij brief van 14 mei 2007 heeft appellante de gronden van het beroep ingediend.

Bij brief van 10 juli 2007 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.

Op 4 december 2007 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de hiervoor genoemde gemachtigden van partijen zijn verschenen en hun standpunten hebben toegelicht. Van de zijde van appellante was tevens aanwezig C.

In de Meststoffenwet is — voorzover hier van belang — het volgende bepaald:

In het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet is onder meer het volgende bepaald:

In de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet is onder meer het volgende bepaald:

Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.

Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen de bij besluiten van 11 oktober 2006 opgelegde lasten onder dwangsom ongegrond verklaard.

Daartoe heeft hij in dit besluit onder meer het volgende overwogen.

De vervoerder van dierlijke meststoffen is ingevolge artikel 49, tweede en derde lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet verplicht om, indien hij een vracht dierlijke meststoffen vervoert, dit te doen met een voertuig dat is uitgerust met op naam van de intermediair geregistreerde AGR-apparatuur en GPS-apparatuur.

De bedoeling van een last onder dwangsom is een overtreding ongedaan te maken of een verdere overtreding dan wel een herhaling hiervan te voorkomen. Het al dan niet opleggen van een dwangsom is niet afhankelijk van het aantal overtredingen. Ook bij een enkele overtreding kan een last onder dwangsom worden opgelegd. In de Memorie van toelichting bij de Meststoffenwet (p. 65) wordt het afdwingen dat GPS-apparatuur op een mesttransportvoertuig wordt aangebracht zelfs genoemd als voorbeeld waarbij het instrument van een last onder dwangsom kan worden gebruikt.

De reden van het terstond moeten doorgeven van de mesttransportgegevens is gelegen in het handhavingsbelang om direct te kunnen verifiëren of de opgegeven aan- en afvoer ook daadwerkelijk plaatsvindt en daarop controle kan worden uitgevoerd door de AID. Snel en adequaat optreden is derhalve geboden bij constatering van een overtreding en voorkoming van herhaling daarvan. Naar de mening van verweerder verzette de vereiste spoed zich tegen toepassing van artikel 4:8 Awb. Voor zover appellante ten onrechte niet in de gelegenheid is gesteld om haar zienswijze te geven is dit gebrek volgens verweerder hersteld in de bezwaarschriftprocedure waarin appellante is gehoord.

De lasten onder dwangsom zijn opgelegd ter voorkoming van herhaling van de overtreding. Het gunnen van een begunstigingstermijn is met name noodzakelijk bij een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding en niet bij het voorkomen van herhaling van de overtreding (artikel 5:32, vijfde lid, Awb). Volgens verweerder zijn er in dit geval geen omstandigheden die maken dat wel een begunstigingstermijn had moeten worden toegestaan.

Verweerder deelt niet de mening van appellante dat de lasten rechtsonzeker zijn. Volgens hem is duidelijk welke voorschriften zijn bedoeld en geven de gebruikte woorden ‘ten minste’ aan waaraan appellante minimaal moet voldoen om geen dwangsommen te verbeuren. Aan het vervoer van dierlijke meststoffen worden namelijk ook nog ander eisen gesteld.

De hoogte van de dwangsommen is in dit geval gerelateerd aan de kosten voor de aanschaf van AGR- en GPS-apparatuur. De leveranciers van deze apparatuur hanteren een prijs van circa € 6.000,-- voor beide apparaten, hetgeen per apparaat neerkomt op een prijs van circa € 3.000,--. Het maximaal te verbeuren bedrag is zodanig gekozen dat er een voldoende prikkel van uitgaat om aan de last te voldoen. De dwangsommen staan in een redelijke verhouding tot het belang dat de voorschriften beschermen, te weten het kunnen volgen van mesttransporten en het voorkomen van onregelmatigheden met betrekking tot vrachtgegevens.

Appellante heeft in beroep gesteld dat zij ten tijde van het nemen van de beslissing op de bezwaren voldeed aan de lasten onder dwangsom doordat zij op dat moment beschikte over AGR- en GPS-apparatuur. Om deze reden was er geen handhavingsbelang meer gediend met het in stand laten van de lasten. Verweerder is hier ten onrechte aan voorbij gegaan.

Voorts heeft appellante aangevoerd dat een enkele overtreding onvoldoende grondslag oplevert voor het opleggen van een last onder dwangsom.

Appellante heeft zich bovendien op het standpunt gesteld dat verweerder er ten onrechte en in strijd met artikel 4:8, eerste lid, Awb van heeft afgezien haar voorafgaand aan het nemen van de primaire besluiten in de gelegenheid te stellen haar zienswijze naar voren te brengen. Volgens appellante was er niet zodanige spoed gemoeid met het nemen van deze besluiten dat verweerder op grond van artikel 4:11, onder a, Awb toepassing van artikel 4:8, eerste lid, Awb achterwege heeft kunnen laten.

Daarnaast meent appellante dat verweerder in strijd met artikel 5:32, vijfde lid, Awb geen zogenoemde begunstigingstermijn heeft geboden, gedurende welke termijn appellante de gelegenheid zou hebben aan de last te voldoen zonder dat een dwangsom zou worden verbeurd.

Appellante heeft zich verder op het standpunt gesteld dat de gegeven lasten rechtsonzeker zijn, omdat niet duidelijk is vermeld aan welke voorschriften moet worden voldaan en het gebruik van de woorden ‘ten minste’ in de lasten onduidelijk is. Ook stelt appellante dat ten onrechte twee lasten zijn opgelegd ter zake van in feite één overtreding.

Appellante acht voorts de opgelegde dwangsommen, gelet op de omstandigheden van het geval, te hoog en in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Een koppeling aan de kostprijs van de apparaten is volgens appellante in elk geval niet toereikend om de hoogte van de dwangsom inzichtelijk te maken.

Het College stelt voorop dat de juistheid van de bevindingen, neergelegd in de afdoeningsrapporten van 28 september 2006, niet is betwist. Gelet hierop wordt als vaststaand aangenomen dat appellante op 25 september 2006 in strijd met artikel 49, tweede en derde lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet met de in de afdoeningsrapporten genoemde vervoermiddelen dierlijke meststoffen heeft doen vervoeren, terwijl die vervoermiddelen niet waren uitgerust met de voorgeschreven AGR-apparatuur en GPS-apparatuur.

De door verweerder opgelegde lasten onder dwangsom hebben niet ten doel deze geconstateerde overtredingen te beëindigen — deze waren immers ten tijde van het opleggen van de lasten reeds beëindigd —, maar strekken er toe te voorkomen dat in de toekomst herhaling van deze overtredingen zal plaatsvinden. Het gaat dan ook om preventieve lasten.

Het College ziet niet in dat appellante doordat zij ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, naar zij stelt, beschikte over AGR- en GPS-apparatuur, heeft voldaan aan de lasten onder dwangsom en er derhalve geen handhavingsbelang meer zou zijn gediend met het in stand laten van de lasten. Immers, aangezien het hier gaat om niet vast in een voertuig bevestigde apparatuur zou, ook indien appellante over (voldoende) AGR-apparaten en GPS-apparaten zou beschikken, de met de oplegging van de lasten beoogde normhandhaving niet zijn zekergesteld, omdat niet het beschikken over de desbetreffende apparatuur, maar het uitgerust zijn van het voertuig met die apparatuur tijdens het vervoer van dierlijke meststoffen aan de oplegging van die lasten ten grondslag ligt.

Wat betreft het standpunt van appellante dat een enkele overtreding onvoldoende grondslag oplevert voor het opleggen van de in geding zijnde lasten onder dwangsom overweegt het College het volgende.

Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat het al dan niet opleggen van een (preventieve) last onder dwangsom niet afhankelijk is van het aantal overtredingen en dat een zodanige last ook bij een enkele geconstateerde overtreding kan worden opgelegd. In het verweerschrift is hieraan toegevoegd dat is gehandeld in overeenstemming met het gestelde in het zogenoemde Handhavingsdocument Meststoffenwet 2006–2009 (te raadplegen op www.om.nl/dossier/milieu/), waarin onder andere is neergelegd:

Eén en ander strook bovendien met het vermelde in de Beleidsregel bestuurlijke boetes Meststoffenwet (Stcrt. 19 december 2005, nr. 246) dat bij een geconstateerde overtreding in beginsel, naast een bestuurlijke boete, ook een last onder dwangsom zal worden opgelegd voor elke volgende overtreding van hetzelfde voorschrift.

Hoewel op zich, zoals ook verweerder meent, geen belemmering bestaat om in het geval slechts één overtreding is geconstateerd, een last onder dwangsom op te leggen ter voorkoming van een herhaalde overtreding, dient niettemin om tot oplegging van zodanige last over te kunnen gaan, sprake te zijn van klaarblijkelijk gevaar dat een nieuwe overtreding zal plaatsvinden. Daartoe dient verweerder zich rekenschap te geven van alle omstandigheden van het geval.

In het voorliggende geval heeft verweerder zich zowel bij zijn besluiten tot het opleggen van een last onder dwangsom als bij het bestreden besluit, waarbij deze besluiten zijn gehandhaafd, overeenkomstig zijn ter zake gevoerde beleid als neergelegd in het Handhavingsdocument Meststoffenwet 2006–2009, louter gebaseerd op de omstandigheid dat ten aanzien van appellante een enkele overtreding van de artikelen 49, tweede en derde lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet is geconstateerd, in welk geval volgens verweerder automatisch, naast een bestuurlijke boete, een dwangsom dient te worden opgelegd. Naar het oordeel van het College vormt deze enkele omstandigheid evenwel onvoldoende basis om te kunnen spreken van klaarblijkelijk gevaar dat appellante de evengenoemde artikelen opnieuw zal overtreden. Gelet hierop stelt het College vast dat het bestreden besluit op dit punt in strijd met artikel 7:12 Awb niet berust op een deugdelijke motivering.

Wat betreft de stelling van appellante dat verweerder er ten onrechte en in strijd met artikel 4:8, eerste lid, Awb van heeft afgezien haar voorafgaand aan het nemen van de primaire besluiten in de gelegenheid te stellen haar zienswijze naar voren te brengen, overweegt het College dat verweerder niet aannemelijk heeft gemaakt dat met het nemen van deze besluiten zodanige spoed was gemoeid dat verweerder op grond van artikel 4:11, aanhef en onder a, Awb toepassing van artikel 4:8, eerste lid, Awb achterwege heeft kunnen laten. Hiertoe heeft het College niet alleen de aard, omvang en ernst van de geconstateerde overtredingen in aanmerking genomen, die niet zodanig zijn dat om die reden van toepassing van evengenoemd artikellid kon worden afgezien, maar acht zij ook relevant dat tussen de constatering van de overtredingen op 25 september 2006 en de oplegging van de lasten onder dwangsom op 11 oktober 2006 voldoende tijd was gelegen om appellante in de gelegenheid te stellen over deze kwestie haar zienswijze te geven. Hoewel een gebrek als hier aan de orde in beginsel met toepassing van artikel 6:22 Awb kan worden gepasseerd door de betrokkene in de bezwaarfase alsnog de gelegenheid te bieden een zienswijze te geven, hetgeen in de voorliggende zaak ook is gebeurd, mag deze herstelmogelijkheid er niet toe leiden dat toepassing van artikel 4:8, eerste lid, Awb als regel achterwege blijft. Aangezien verweerder ter zitting te kennen heeft gegeven dat ten tijde hier van belang toepassing van evengenoemd artikellid in gevallen als het onderhavige in de regel achterwege bleef — welke regel overigens volgens verweerder inmiddels geen toepassing meer vindt — had verweerder zich hiervan bij de beslissing op de bezwaren uitdrukkelijk rekenschap moeten geven en één en ander bij de beoordeling van die bezwaren moeten betrekken, ook al zou daarin niet zonder meer een reden zijn gelegen de lasten onder dwangsom niet in stand te laten. Gelet hierop berust het bestreden besluit ook op dit punt in strijd met artikel 7:12, eerste lid, Awb niet op een deugdelijke motivering.

Het betoog van appellante dat verweerder haar in strijd met artikel 5:32, vijfde lid, Awb geen begunstigingstermijn heeft geboden faalt. Ingevolge artikel 5:32, tweede lid, Awb strekt een last onder dwangsom ertoe de overtreding ongedaan te maken of verdere overtreding dan wel een herhaling van de overtreding te voorkomen. Artikel 5:32, vijfde lid, Awb bepaalt dat in de beschikking tot oplegging van een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, een termijn wordt gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Uit deze bepalingen, in onderlinge samenhang gelezen, moet worden afgeleid dat in geval een last onder dwangsom strekt tot het voorkomen van een herhaling van een overtreding — zoals hier aan de orde —, aan de last niet per se een begunstigingstermijn behoeft te worden verbonden. Weliswaar kan dit laatste in bijzondere omstandigheden anders zijn, maar daarvan is hier niet gebleken.

Het College onderschrijft voorts niet het standpunt van appellante dat de lasten onder dwangsom rechtsonzeker zijn. Zo is uit de tekst van de lasten voldoende duidelijk welke voorschriften zijn overtreden en is daaruit eveneens duidelijk dat de lasten zien op herhaalde overtreding van deze voorschriften. Het gebruik van de woorden ‘ten minste’ in de lasten wekt, gelet op de overige bewoordingen en op de omstandigheid dat er nog meer voorschriften zijn waaraan bij het vervoer van dierlijke meststoffen moet worden voldaan, naar het oordeel van het College niet de onjuiste indruk dat verbeurte van dwangsommen ook dreigt, indien niet de hand wordt gehouden aan andere voorschriften dan die in de lasten zijn genoemd. Het College ziet voorts niet in dat het hier gaat om in wezen één overtreding waarvoor twee lasten onder dwangsom zijn opgelegd. Appellante heeft twee afzonderlijke voorschriften overtreden, die duidelijk van elkaar te onderscheiden eisen stellen aan het vervoer van dierlijke meststoffen. De beide bedoelde voorschriften kunnen bovendien afzonderlijk geschonden worden. Dat technisch mogelijk en wellicht ook gebruikelijk is om de apparaten waarmee volgens deze voorschriften transportmiddelen bij het vervoer van dierlijke meststoffen moeten zijn uitgerust, in één koffer te verwerken doet hier niet aan af.

Met betrekking tot de hoogte van de opgelegde dwangsommen is in artikel 5:32, vierde lid, Awb bepaald dat dit bedrag in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. De in dit artikellid neergelegde maatstaf biedt ruimte voor een bestuurlijke beoordeling bij de bepaling van de hoogte van de dwangsom.

Blijkens het bestreden besluit heeft verweerder de hoogte van de dwangsom gerelateerd aan de kosten van aanschaf van AGR-apparatuur en GPS-apparatuur. Voor de aanschaf van beide apparaten te zamen wordt doorgaans € 6.000,-- gehanteerd. Gelet hierop en in aanmerking genomen het door verweerder verduidelijkte belang bij handhaving van de hier aan de orde zijnde voorschriften, kan naar het oordeel van het College niet worden staande gehouden dat verweerder de te verbeuren dwangsommen per overtreding of de maximaal te verbeuren dwangsommen redelijkerwijs niet heeft kunnen vaststellen op de gekozen bedrag. Het standpunt van appellante ter zake wordt dan ook niet onderschreven.

Blijkens het vorenstaande berust het bestreden besluit niet op een deugdelijke motivering. Dit motiveringsgebrek ziet zowel op de omstandigheid dat uit het bestreden besluit niet duidelijk is dat er in het geval van appellante sprake was van klaarblijkelijk gevaar dat (opnieuw) zou worden gehandeld in strijd met artikel 49, tweede en derde lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet als op de omstandigheid dat verweerder zich bij het passeren van het in de niet-naleving van artikel 4:8, eerste lid, gelegen gebrek onvoldoende rekenschap heeft gegeven van de omstandigheid dat ten tijde van het opleggen van de in geding zijnde lasten aan dit artikellid als regel geen toepassing werd gegeven.

Gelet hierop dient het beroep gegrond te worden verklaard en het bestreden besluit te worden vernietigd.

Voor het instandlaten van de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit bestaat naar het oordeel van het College geen aanleiding.

Wat betreft het volgens verweerder ten tijde van het opleggen van de lasten onder dwangsom wel degelijk bestaande gevaar op herhaling van de geconstateerde overtredingen heeft verweerder ter zitting naar voren gebracht dat appellante voorafgaand aan de oplegging van de lasten onder dwangsom op 11 oktober 2006 verschillende overtredingen van de hier aan de orde zijnde voorschriften heeft begaan naast de overtredingen die op 25 september 2006 zijn geconstateerd. Daarbij heeft verweerder onder meer melding gemaakt van een overtreding op 7 september 2006. Appellante heeft betwist dat voorafgaand aan de oplegging van de lasten onder dwangsom meer overtredingen van de bedoelde voorschriften zijn geconstateerd. Aangezien verweerder, zonder dat daarvoor een goede reden is gegeven, eerst ter zitting melding heeft gemaakt van andere overtredingen voorafgaand aan het nemen van de primaire besluiten en appellante daarop derhalve niet adequaat heeft kunnen reageren, ziet het College geen aanleiding te onderzoeken of in deze melding grond is gelegen gebruik te maken van zijn in artikel 8:72, derde lid, Awb neergelegde bevoegdheid de rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit in stand te laten. Bij de opnieuw te nemen beslissing op de bezwaarschriften zal verweerder één en ander alsnog kunnen betrekken.

Alsdan bestaat ook gelegenheid voor verweerder te bezien welke betekenis toekomt aan de omstandigheid dat de stelselmatige niet-toepassing van artikel 4:8, eerste lid, Awb in zaken als de onderhavige niet met toepassing van artikel 6:22 Awb kon worden gepasseerd.

Het College acht voorts termen aanwezig verweerder met toepassing van artikel 8:75 Awb te veroordelen in de kosten die appellante in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. De te vergoeden kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand zijn op voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht bepaald op € 644,--, waarbij is uitgegaan van één punt voor het indienen van een beroepschrift, één punt voor het bijwonen van de zitting, wegingsfactor één en een bedrag per punt van € 322,--.

Voor veroordeling in de kosten die appellante in verband met de behandeling van de bezwaren redelijkerwijs heeft moeten maken bestaat thans geen aanleiding, omdat eerst in het kader van de nog te nemen nieuwe beslissing op de bezwaren duidelijk zal kunnen worden of is voldaan aan de in artikel 7:15, tweede lid, Awb gestelde voorwaarden.

Aan appellante zal tevens het door haar betaalde griffierecht ad € 285,-- griffierecht moeten worden vergoed.

Het College:

Aldus gewezen door mr. M.A. Fierstra, mr. J.L.W. Aerts en mr. M. van Duuren, in tegenwoordigheid van mr. A. Douwes als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 17 januari 2008.

w.g. M.A. Fierstra

w.g. A. Douwes