HvJ EG, 16-12-2008, nr. C-127/07

Op 9 mei 1992 is te New York het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake Klimaatverandering (hierna: ‘Raamverdrag’) aangenomen. Het Raamverdrag heeft als einddoel de concentratie van broeikasgassen in de atmosfeer te stabiliseren op een niveau waarbij een gevaarlijke ontregeling van het klimaatsysteem door de mens wordt voorkomen. Op 11 december 1997 hebben de partijen bij het Raamverdrag uit hoofde van dit verdrag het Protocol van Kyoto bij het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering (hierna: ‘Kyoto-protocol’) aangenomen. Dit protocol is op 16 februari 2005 in werking getreden.

Het Kyoto-protocol beoogt de totale emissie van zes broeikasgassen, waaronder kooldioxide (hierna: ‘CO₂’), in de periode 2008–2012 met ten minste 5 % te verminderen ten opzichte van het niveau van die emissie in 1990. De in bijlage I bij het Raamverdrag bedoelde partijen verbinden zich ertoe ervoor te zorgen dat hun uitstoot van broeikasgassen niet hoger is dan een percentage dat hun door het Kyoto-protocol wordt toegekend. Deze partijen kunnen hun verplichtingen gezamenlijk vervullen. De Europese Gemeenschap en haar lidstaten zijn in het Kyoto-protocol de algemene verplichting aangegaan de totale uitstoot van broeikasgassen in bovenvermelde periode met 8 % te verminderen ten opzichte van het niveau van die uitstoot in 1990.

De Raad van de Europese Unie heeft namens de Gemeenschap het Raamverdrag goedgekeurd bij besluit 94/69/EG van 15 december 1993 betreffende de sluiting van het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering (PB 1994, L33, blz. 1), en het Kyoto-protocol goedgekeurd bij beschikking 2002/358/EG van 25 april 2002 betreffende de goedkeuring, namens de Europese Gemeenschap, van het Protocol van Kyoto bij het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering en de gezamenlijke nakoming van de in dat kader aangegane verplichtingen (PB L 130, blz. 1). Krachtens artikel 2, lid 1, van deze laatste beschikking komen de Gemeenschap en haar lidstaten hun algemene verplichting uit hoofde van het Kyoto-protocol gezamenlijk na.

Van oordeel dat de handel in broeikasgasemissierechten samen met andere maatregelen een integrerend en belangrijk deel zal uitmaken van de strategie van de Gemeenschap in de strijd tegen klimaatverandering, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen op 8 maart 2000 het Groenboek over de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Europese Unie [COM(2000) 87 def.] (hierna: ‘Groenboek’) gepresenteerd.

Op basis van artikel 175, lid 1, EG heeft de Commissie op 23 oktober 2001 een voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasuitstootrechten binnen de Gemeenschap en tot wijziging van richtlijn 96/61/EG van de Raad [COM(2001) 581 def.] (hierna: ‘voorstel voor een richtlijn’) ingediend. Dit voorstel heeft tot de vaststelling van richtlijn 2003/87 geleid.

Volgens punt 5 van de considerans van richtlijn 2003/87 heeft deze richtlijn tot doel, ertoe bij te dragen dat de Europese Gemeenschap en haar lidstaten door middel van een efficiënte Europese markt voor broeikasgasemissierechten (hierna: ‘emissierechten’) doeltreffend en met een zo gering mogelijke teruggang van de economische ontwikkeling en de werkgelegenheid voldoen aan hun in het kader van het Kyoto-protocol aangegane verplichtingen om de emissie van broeikasgassen in de atmosfeer te verminderen.

In punt 23 van de considerans van die richtlijn staat dat de handel in emissierechten ‘deel [zou] moeten uitmaken van een alomvattend, samenhangend pakket van beleidslijnen en maatregelen die door de lidstaten en op gemeenschapsniveau worden uitgevoerd’. Punt 25 van de considerans preciseert dat ‘[e]r […] door de lidstaten en op Gemeenschapsniveau beleidslijnen en maatregelen [zouden] moeten worden uitgevoerd in alle economische sectoren, en niet alleen in de sectoren industrie en energie, teneinde substantiële emissiereducties te bewerkstelligen’.

Artikel 1 van richtlijn 2003/87 definieert het doel van deze richtlijn als volgt:

Richtlijn 2003/87 is overeenkomstig artikel 2, lid 1, daarvan van toepassing op emissies uit de in bijlage I genoemde activiteiten en op de zes in bijlage II genoemde broeikasgassen, waaronder CO₂. Bijlage I heeft betrekking op bepaalde activiteiten in de energiesector, voor de productie en de verwerking van ferrometalen en voor de minerale industrie en op activiteiten in industriële installaties voor de fabricage van papierpulp en voor de fabricage van papier en karton, voor zover deze CO₂ uitstoten.

Artikel 4 van richtlijn 2003/87 luidt:

Krachtens artikel 6, lid 1, eerste alinea, van richtlijn 2003/87 verleent de bevoegde autoriteit een vergunning waarin toestemming wordt verleend om broeikasgassen uit de gehele installatie of een deel daarvan uit te stoten, indien zij ervan overtuigd is dat de exploitant in staat is de emissies van die gassen te bewaken en te rapporteren. Volgens artikel 6, lid 2, bevat deze vergunning onder meer ‘de verplichting binnen vier maanden na het einde van elk kalenderjaar een hoeveelheid emissierechten in te leveren die gelijk is aan de totale emissies van de installatie voor dat jaar, als geverifieerd overeenkomstig artikel 15’.

De toewijzing van de totale hoeveelheid emissierechten aan de exploitanten van de in richtlijn 2003/87 bedoelde installaties vindt overeenkomstig artikel 9 daarvan plaats op basis van een nationaal plan voor de toewijzing van emissierechten dat door de lidstaten wordt opgesteld aan de hand van de in bijlage III bij deze richtlijn genoemde criteria.

Artikel 10 van die richtlijn bepaalt dat de lidstaten voor een periode van drie jaar die ingaat op 1 januari 2005 ten minste 95 % van de emissierechten kosteloos moeten toewijzen, en voor de vijf volgende jaren ten minste 90 %. Overeenkomstig artikel 12, lid 1, van bedoelde richtlijn kunnen de toegewezen emissierechten worden overgedragen en verhandeld tussen personen binnen de Gemeenschap en, onder bepaalde voorwaarden, tussen personen in de Gemeenschap en personen in derde landen.

Artikel 16, lid 3, van richtlijn 2003/87 luidt:

Richtlijn 2003/87 bepaalt bovendien in artikel 30, lid 2, dat de Commissie uiterlijk 30 juni 2006 een verslag, zo nodig vergezeld van voorstellen, opstelt over de toepassing van deze richtlijn, waarin zij met name onderzoekt ‘hoe en of bijlage I dient te worden gewijzigd om andere relevante sectoren, o.a. de chemische, de aluminium- en de vervoerssector, activiteiten en de emissies van andere in bijlage II vermelde broeikasgassen op te nemen, met het oogmerk de economische efficiëntie van de regeling […] te vergroten’.

Daartoe heeft de Commissie op 13 november 2006 de mededeling aan de Raad, het Europees Parlement, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's betreffende de totstandbrenging van een wereldwijde koolstofmarkt [COM(2006) 676 def.] ingediend. Op 20 december 2006 heeft de Commissie een voorstel ingediend voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van richtlijn 2003/87 teneinde ook luchtvaartactiviteiten op te nemen in de regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten [COM(2006) 818 def.]. Bovendien beoogt deze instelling met een voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van richtlijn 2003/87 teneinde de regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten van de Gemeenschap te verbeteren en uit te breiden [COM(2008) 16 def.], van 23 januari 2008, onder andere de werkingssfeer van richtlijn 2003/87 uit te breiden door nieuwe gassen en nieuwe categorieën activiteiten daarin op te nemen, zoals de productie en de bewerking van non-ferrometalen, de productie van aluminium en de chemische industrie.

Richtlijn 2003/87 is in Frans recht omgezet bij Ordonnance nr. 2004-330 van 15 april 2004 tot invoering van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten (JORF van 17 april 2004, blz. 7089). Daarbij zijn met name de artikelen L.229-5 tot en met L. 229-19 van de Code de l'environnement (Franse milieuwetboek) ingevoegd. De modaliteiten voor de toepassing van deze artikelen zijn vastgesteld bij besluit nr. 2004-832 van 19 augustus 2004 (JORF van 21 augustus 2004, blz. 14979), dat is gewijzigd bij besluit nr. 2005-189 van 25 februari 2005 (JORF van 26 februari 2005, blz. 3498; hierna: ‘besluit nr. 2004-832’). In de bijlage bij besluit nr. 2004-832 wordt alleen bijlage I bij richtlijn 2003/87 overgenomen.

Schending van het beginsel van gelijke behandeling door een verschil in behandeling veronderstelt dat de betrokken situaties gelet op alle kenmerken daarvan vergelijkbaar zijn.

De kenmerken van verschillende situaties en daarmee hun vergelijkbaarheid moeten met name worden bepaald en beoordeeld tegen de achtergrond van het voorwerp en het doel van de gemeenschapshandeling die het betrokken onderscheid invoert. Bovendien moet rekening worden gehouden met de beginselen en doelstellingen van het gebied waaronder de betrokken handeling valt (zie in die zin arresten van 27 oktober 1971, Rheinmühlen Düsseldorf, 6/71, Jurispr. blz. 823, punt 14; 19 oktober 1977, Ruckdeschel e.a., 117/76 en 16/77, Jurispr. blz. 1753, punt 8; 5 oktober 1994, Duitsland/Raad, C-280/93, Jurispr. blz. I-4973, punt 74, en 10 maart 1998, T. Port, C-364/95 en C-365/95, Jurispr. blz. I-1023, punt 83).

In casu moet worden beoordeeld of richtlijn 2003/87 geldig is voor zover de werkingssfeer ervan zich wel uitstrekt tot de ijzer- en staalsector, maar niet tot de chemische industrie en de sector van de non-ferrometalen, waartoe volgens de bij het Hof ingediende schriftelijke opmerkingen respectievelijk de plastic- en de aluminiumindustrie behoren.

Volgens artikel 1 van richtlijn 2003/87 heeft deze richtlijn tot doel een gemeenschapsregeling voor de handel in emissierechten vast te stellen. Zoals uit de punten 4.2 en 4.3 van het Groenboek blijkt, had de Gemeenschap met die richtlijn de bedoeling een dergelijke regeling in te voeren op het niveau van de bedrijven en dus met betrekking tot economische activiteiten.

Volgens punt 5 van de considerans ervan heeft richtlijn 2003/87 tot doel die regeling in te voeren teneinde ertoe bij te dragen dat de Gemeenschap en haar lidstaten voldoen aan hun verplichtingen uit hoofde van het Kyoto-protocol, dat beoogt de emissie van broeikasgassen in de atmosfeer te verminderen tot een niveau waarbij een gevaarlijke ontregeling van het klimaatsysteem door de mens wordt voorkomen en waarvan het einddoel de bescherming van het milieu is.

Volgens artikel 174, lid 2, EG streeft de Gemeenschap in haar milieubeleid, waaronder de in het hoofdgeding aan de orde zijnde wetgevingshandeling valt en waarvan één van de hoofddoelstellingen de bescherming van het milieu is, naar een hoog niveau van bescherming en berust het met name op het voorzorgsbeginsel, het beginsel van preventief handelen en het beginsel dat de vervuiler betaalt (zie arresten van 5 mei 1998, National Farmers' Union e.a., C-157/96, Jurispr. blz. I-2211, punt 64, en 1 april 2008, Parlement/Commissie, C-14/06 en C-295/06, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 75 en aangehaalde rechtspraak).

Hoewel de regeling voor de handel in emissierechten als einddoel de bescherming van het milieu door een vermindering van de emissie van broeikasgassen heeft, zorgt deze regeling als zodanig niet voor terugdringing van die uitstoot, maar bevordert zij de mogelijkheden om een bepaalde emissiereductie tegen de laagste kosten te realiseren, zoals met name volgt uit punt 3 van het Groenboek en punt 2 van de toelichting bij het voorstel voor een richtlijn. Het voordeel voor het milieu spruit voort uit de begrenzing van de totale hoeveelheid van de toegewezen emissierechten, en zodoende van de totale uitstoot die deze regeling toestaat.

Daaruit blijkt ook dat de economische logica van de regeling voor de handel in emissierechten is, ervoor te zorgen dat de voor het bereiken van vooraf bepaalde milieuwinst noodzakelijke reducties van broeikasgasemissies plaatsvinden tegen de laagste kostprijs. Met name door de mogelijkheid te bieden om de toegewezen emissierechten te verkopen, beoogt die regeling elke deelnemer ertoe aan te sporen minder broeikasgassen uit te stoten dan de emissierechten die hem aanvankelijk zijn toegewezen, teneinde het overschot te kunnen verkopen aan een andere deelnemer die meer heeft uitgestoten dan op basis van de hem toegewezen emissierechten mogelijk was.

Voor een goede werking van de regeling voor de handel in emissierechten is dus vereist dat er bij de deelnemers aan die regeling vraag naar en aanbod van emissierechten is. Dit betekent ook dat het verminderingspotentieel voor de emissies die aan de onder die regeling vallende activiteiten zijn toe te rekenen, kan variëren, zelfs in aanzienlijke mate. Bovendien blijkt uit het Groenboek dat hoe groter de reikwijdte van het systeem, hoe groter de verschillen in kosten die de individuele bedrijven moeten maken om aan hun verplichtingen te voldoen, en des te groter dus het potentieel om de totale kosten te verlagen.

Daaruit volgt dat, gelet op het voorwerp van richtlijn 2003/87, de in punt 29 van het onderhavige arrest bedoelde doelstellingen ervan en de beginselen waarop het beleid van de Gemeenschap op milieugebied berust, de verschillende bronnen van broeikasgasemissies die aan een economische activiteit zijn toe te rekenen zich in beginsel in een vergelijkbare situatie bevinden, aangezien elke broeikasgasemissie kan bijdragen tot een gevaarlijke ontregeling van het klimaatsysteem en iedere economische sector die dergelijke gassen uitstoot, een bijdrage kan leveren tot de werking van de regeling voor de handel in emissierechten.

Bovendien moet worden benadrukt dat luidens punt 25 van de considerans van richtlijn 2003/87 de beleidslijnen en maatregelen moeten worden uitgevoerd in alle economische sectoren van de Unie, teneinde substantiële emissiereducties te bewerkstelligen, en dat artikel 30 van richtlijn 2003/87 bepaalt dat een evaluatie moet worden verricht teneinde ook andere sectoren in de werkingssfeer van deze richtlijn op te nemen.

Bijgevolg kan, wat de vergelijkbaarheid van de aan de orde zijnde sectoren ten aanzien van richtlijn 2003/87 betreft, het eventuele bestaan van een concurrentieverhouding tussen deze sectoren geen doorslaggevend criterium vormen, zoals de advocaat-generaal in punt 43 van zijn conclusie heeft opgemerkt.

Ter beoordeling van de vergelijkbaarheid van die sectoren is het, anders dan wordt betoogd door de instellingen die bij het Hof opmerkingen hebben ingediend, evenmin van essentieel belang hoeveel CO₂ elk van hen uitstoot, met name gelet op de doelstellingen van richtlijn 2003/87 en op de werking van de regeling voor de handel in emissierechten als beschreven in de punten 31 tot en met 33 van het onderhavige arrest.

Voor het onderzoek van de geldigheid van richtlijn 2003/87 uit het oogpunt van het beginsel van gelijke behandeling bevinden de ijzer- en staalsector, de chemische industrie en de sector van de non-ferrometalen zich dus in een vergelijkbare situatie, maar worden zij verschillend behandeld.

Volgens vaste rechtspraak schendt de gemeenschapswetgever het beginsel van gelijke behandeling wanneer hij vergelijkbare situaties verschillend behandelt en daardoor bepaalde personen ten opzichte van anderen worden benadeeld (zie arresten van 13 juli 1962, Klöckner-Werke en Hoesch/Hoge Autoriteit, 17/61 en 20/61, Jurispr. blz. 643, 681; 15 januari 1985, Finsider/Commissie, 250/83, Jurispr. blz. 131, punt 8, en 22 mei 2003, Connect Austria, C-462/99, Jurispr. blz. I-5197, punt 115).

In dit verband betogen het Parlement, de Raad en de Commissie dat de opneming van de ijzer- en staalsector in de werkingssfeer van richtlijn 2003/87 deze sector niet in een minder gunstige positie plaatst dan de chemische industrie en de sector van de non-ferrometalen, aangezien deze laatste theoretisch gezien met economisch minder gunstige middelen aan de doelstellingen van de betrokken internationale overeenkomsten moeten voldoen. Volgens die instellingen volstaat de toepassing van de regeling voor de handel in emissierechten niet om de verplichtingen tot terugdringing van de uitstoot van broeikasgassen te vervullen. Die regeling is immers een aanvulling op maatregelen die de lidstaten hebben genomen met betrekking tot de tijdelijk van de werkingssfeer van richtlijn 2003/87 uitgesloten activiteiten en sectoren.

Dit argument kan niet slagen.

De onderwerping van bepaalde sectoren, en aldus van verzoeksters in het hoofdgeding, aan de gemeenschapsregeling voor de handel in emissierechten, betekent voor de betrokken exploitanten dat zij in het bezit moeten zijn van een vergunning voor broeikasgasemissies en dat zij een hoeveelheid emissierechten moeten inleveren die overeenstemt met de totale uitstoot van hun installaties in een bepaalde periode, op straffe van geldboeten. Indien de emissie van een installatie de in het kader van een nationaal plan voor de toewijzing van emissierechten aan de betrokken exploitant toegewezen hoeveelheid te boven gaat, moet deze exploitant aanvullende emissierechten kopen door gebruik te maken van de regeling voor de handel in emissierechten.

Dergelijke juridische verplichtingen tot terugdringing van de uitstoot van broeikasgassen bestaan op gemeenschapsniveau echter niet voor de exploitanten van installaties die niet onder bijlage I bij richtlijn 2003/87 vallen. Bijgevolg houdt de opneming van een economische activiteit in de werkingssfeer van richtlijn 2003/87 in dat de betrokken exploitanten worden benadeeld ten opzichte van die welke activiteiten verrichten die niet onder deze richtlijn vallen.

Gesteld al dat, zoals de Commissie betoogt, de onderwerping aan een dergelijke regeling niet noodzakelijkerwijs en stelselmatig tot nadelige economische gevolgen leidt, kan niet om die reden alleen worden gesteld dat er geen nadeel is, aangezien het uit het oogpunt van het beginsel van gelijke behandeling in aanmerking te nemen nadeel ook de rechtspositie van de door een verschil in behandeling getroffen persoon kan beïnvloeden.

Overigens kan, zoals de advocaat-generaal in punt 41 van zijn conclusie heeft opgemerkt en anders dan de instellingen die bij het Hof opmerkingen hebben ingediend betogen, het nadeel voor de exploitanten van installaties die tot de onder richtlijn 2003/87 vallende sectoren behoren niet worden gecompenseerd door nationale maatregelen die niet door het gemeenschapsrecht worden bepaald.

Het gelijkheidsbeginsel wordt echter niet geschonden wanneer het verschil in behandeling tussen de ijzer- en staalsector en de chemische industrie en de sector van non-ferrometalen gerechtvaardigd is.

Een verschil in behandeling is gerechtvaardigd indien het berust op een objectief en redelijk criterium, dat wil zeggen wanneer het verband houdt met een door de betrokken wetgeving nagestreefd wettelijk toelaatbaar doel, en dit verschil in verhouding staat tot het met de betrokken behandeling nagestreefde doel (zie in die zin arresten van 5 juli 1977, Bela-Mühle Bergmann, 114/76, Jurispr. blz. 1211, punt 7; 15 juli 1982, Edeka Zentrale, 245/81, Jurispr. blz. 2745, punten 11 en 13; 10 maart 1998, Duitsland/Raad, C-122/95, Jurispr. blz. I-973, punten 68 en 71, en 23 maart 2006, Unitymark en North Sea Fishermen's Organisation, C-535/03, Jurispr. blz. I-2689, punten 53, 63, 68 en 71).

Aangezien sprake is van een communautaire wetgevingshandeling, staat het aan de gemeenschapswetgever om het bestaan van ter rechtvaardiging ingeroepen objectieve criteria aan te tonen en de feiten en omstandigheden aan te dragen die het Hof nodig heeft om na te gaan of die criteria bestaan (zie in die zin arresten van 19 oktober 1977, Moulins et Huileries de Pont-à-Mousson en Providence agricole de la Champagne, 124/76 en 20/77, Jurispr. blz. 1795, punt 22, en 10 maart 1998, Duitsland/Raad, reeds aangehaald, punt 71).