HvJ EG, 20-05-2008, nr. C-352/06

Artikel 13 van verordening nr. 1408/71 (‘Algemene regels’) zegt over de vaststelling van de toe te passen wetgeving, voor zover hier van belang:

Artikel 73 van verordening nr. 1408/71 (‘Werknemers in loondienst of zelfstandigen wier gezinsleden in een andere lidstaat dan de bevoegde staat wonen’) luidt:

Artikel 10, lid 1, van verordening nr. 574/72, dat de voorschriften bevat voor de samenloop van rechten op gezins- of kinderbijslag voor werknemers en zelfstandigen, bepaalt:

Alvorens met mijn analyse te beginnen, lijkt het mij zinvol de punten die in verband met de aan het Hof voorgelegde vragen moeten worden behandeld, nader uiteen te zetten.

Om te beginnen staat in casu niet ter discussie dat de situatie binnen de personele en materiële werkingssfeer van verordening nr. 1408/71 valt, ofwel dat verzoekster kan worden beschouwd als ‘werknemer’ in de zin van artikel 2, lid 1, juncto artikel 1, sub a, van deze verordening, noch dat de Duitse kinderbijslag een ‘gezinsbijslag’ als bedoeld in artikel 4, lid 1, sub h, van deze verordening is.

Wat vervolgens de context van de onderhavige zaak betreft, moet worden bedacht dat het in het hoofdgeding gaat om de weigering van de autoriteiten van verzoeksters woonstaat ? in casu de Bundesagentur ? om haar voor haar kinderen kinderbijslag toe te kennen, op grond dat zij volgens de verordeningen nrs. 1408/71 en 574/72 voor het recht op kinderbijslag onder de wetgeving van haar land van tewerkstelling, namelijk Nederland, valt. Verzoekster vecht dit standpunt in de procedure voor de verwijzende rechter aan en stelt daartoe met name, dat het in strijd is met haar recht van vrij verkeer en met het beginsel van gelijke behandeling.

De verwijzende rechter, die het met verzoekster eens lijkt te zijn, vraagt zich af of de rechtssituatie die ontstaat wanneer de toepassing van de verordeningen nrs. 1408/71 en 574/72 in een geval als het onderhavige wordt geacht aan het recht op kinderbijslag in het woonland Duitsland in de weg te staan, verenigbaar is met het recht van vrij verkeer en met het algemene gelijkheidsbeginsel en het verbod van discriminatie op grond van geslacht. De verwijzende rechter gaat hierbij echter ten onrechte11. ervan uit dat in het kader van een prejudiciële procedure niet kan worden getoetst of een gemeenschapshandeling als verordening nr. 1408/71 met die regels en beginselen van primair recht in overeenstemming is, en vraagt daarom of aan de verordeningen nrs. 1408/71 en 574/72 een ‘restrictieve uitlegging’ kan worden gegeven in die zin, dat zij niet aan het recht op kinderbijslag in de woonstaat in de weg staan, dan wel of een dergelijk recht rechtstreeks uit het Verdrag of uit die beginselen voortvloeit.

Met de eerste drie vragen, die tezamen moeten worden onderzocht, lijkt de verwijzende rechter dan ook vooral te willen weten, of ingevolge de verordeningen nrs. 1408/71 en 574/72 en rekening houdend met het recht op vrij verkeer en op gelijkheid van behandeling in een situatie als de onderhavige de wetgeving van het woonland ? krachtens welke de betrokken persoon recht zou hebben op kinderbijslag ? kan worden toegepast.

Met het oog op de beantwoording van deze vraag zal ik om te beginnen onderzoeken, in hoeverre de bepalingen van de verordeningen nrs. 1408/71 en 574/72 op zichzelf beschouwd het mogelijk maken, dat in een situatie als de onderhavige een recht op kinderbijslag geldend wordt gemaakt. In dit verband verdient het vermelding dat volgens vaste rechtspraak, om de nationale rechter die het verzoek om een prejudiciële beslissing heeft ingediend, een nuttig antwoord te geven, andere bepalingen van gemeenschapsrecht dan de door de nationale rechter in zijn vragen vermelde ? in casu artikel 13, lid 2, sub a, van verordening nr. 1408/71 en artikel 10 van verordening nr. 574/72 ? in aanmerking kunnen worden genomen.12.

Vervolgens zal ik meer specifiek ingaan op de in deze zaak aan de orde gestelde vragen met betrekking tot artikel 39 EG en de algemene beginselen van gelijke behandeling en non-discriminatie.

Ten slotte zal ik mij bezighouden met de vierde vraag, betreffende de relevantie van het feit dat de betrokken werkneemster na elke werkdag naar de woonplaats van het gezin terugkeert, die afzonderlijk kan worden beantwoord.

Titel II van verordening nr. 1408/71 ? waarvan artikel 13 deel uitmaakt ? bevat de algemene bepalingen volgens welke wordt vastgesteld, welke wetgeving of wetgevingen van toepassing zijn op een werknemer die in verschillende omstandigheden gebruik maakt van zijn recht van vrij verkeer.13.

Deze bepalingen hebben met name tot doel de gelijktijdige toepassing van verschillende nationale wettelijke regelingen en de mogelijke complicaties daarvan te voorkomen.14. Zo is in artikel 13, lid 1, van verordening nr. 1408/71 het beginsel geformuleerd dat iemand slechts aan de wetgeving van één lidstaat is onderworpen15., die overeenkomstig de bepalingen van titel II van de verordening wordt vastgesteld.

Artikel 13, lid 2, sub a, van de verordening bepaalt in dit verband dat op iemand die in een lidstaat werkzaamheden in loondienst uitoefent terwijl hij op het grondgebied van een andere lidstaat woont, de wetgeving van de werkstaat van toepassing is (‘lex loci laboris’-regel).

Voor bepaalde prestaties gelden echter de bijzondere bepalingen van titel III van verordening nr. 1408/71. Met betrekking tot gezinsbijslagen als die waarom het in deze zaak gaat, die onder hoofdstuk 7 van de verordening vallen, bepaalt artikel 73 dat de werknemer op wie de wettelijke regeling van een lidstaat van toepassing is, voor zijn gezinsleden die in een andere lidstaat wonen, recht heeft op de gezinsbijslagen waarin de wettelijke regeling van de eerste staat voorziet, alsof die gezinsleden in deze staat woonden.

Artikel 73 van verordening nr. 1408/71 bevestigt derhalve dat, overeenkomstig het in artikel 13, lid 2, sub a, van de verordening geformuleerde beginsel, het recht op gezinsbijslagen voor gezinsleden wordt beheerst door de wetgeving van de lidstaat waar de werknemer is tewerkgesteld.16.

Uit artikel 13 juncto artikel 73 van verordening nr. 1408/71 blijkt derhalve dat in een situatie als de onderhavige, waarin de werknemer en zijn gezinsleden in een andere lidstaat dan de lidstaat van tewerkstelling wonen, volgens de bij de verordening ingevoerde coördinatieregeling het recht op gezinsbijslagen wordt beheerst door de wetgeving van de werkstaat.

De Commissie en verzoekster hebben terecht opgemerkt dat verordening nr. 1408/71 niet altijd aan de toepassing van de wetgeving van een andere lidstaat, met name de woonstaat, in de weg staat, aangezien de in artikel 13 neergelegde regel van onderwerping aan enkel de wetgeving van de lidstaat van tewerkstelling niet uitsluit dat bepaalde bijslagen door meer specifieke bepalingen van dezelfde verordening worden geregeld.17.

Toepassing van de anticumulatieregels van ? het in de voorgelegde vragen genoemde ? artikel 10 van verordening nr. 574/72 of artikel 76 van verordening nr. 1408/71 kan er dus toe leiden dat de voorrang wordt omgekeerd ten gunste van de bevoegdheid van de lidstaat van wonen (lex loci domicilii), met als gevolg dat het rechtop de door de woonstaat uitbetaalde bijslagen voorgaat boven het recht op de door de lidstaat van tewerkstelling uitbetaalde bijslagen, die derhalve worden geschorst.18.

Dit was het geval in de door de Commissie aangevoerde zaak McMenamin.19. Die zaak betrof een situatie waarin twee echtelieden werkzaam waren in twee verschillende lidstaten, terwijl krachtens de wetgeving van elk van die staten een recht op dezelfde soort gezinsbijslag bestond. Het Hof onderzocht de zaak dan ook met inachtneming van de anticumulatiebepalingen van artikel 76 van verordening nr. 1408/71 en artikel 10 van verordening nr. 574/72, en concludeerde dat de uitoefening van beroepswerkzaamheden door een persoon aan wie de kinderen zijn toevertrouwd ? en meer in het bijzonder door de echtgenoot van de rechthebbende in de zin van artikel 73 van verordening nr. 1408/71 ? in de lidstaat waar de kinderen wonen, het recht op de in artikel 73 van verordening nr. 1408/71 voorziene bijslagen schorst tot het bedrag van de door de woonstaat daadwerkelijk uitbetaalde uitkeringen van dezelfde aard.20.

Dat in een dergelijk geval overeenkomstig de regel van artikel 10, lid 1, sub b-i, van verordening nr. 574/92 de voorrang wordt omgekeerd ten gunste van de bevoegdheid van de lidstaat van wonen, is een gevolg van het feit dat in die staat beroepswerkzaamheden worden uitgeoefend, zoals in de zaak McMenamin door de echtgenoot van de rechthebbende in de zin van artikel 73 van verordening nr. 1408/71.21.

Dit was ook het geval in de zaken Dodl en Oberhollenzer22. en Weide.23..

In de situatie zoals die in casu door de verwijzende rechter is beschreven, zie ik daarentegen geen enkel element op basis waarvan overeenkomstig de anticumulatiebepalingen van de verordeningen nrs. 1408/71 en 574/72 de wetgeving van de woonstaat zou moeten worden toegepast.

Zo oefent noch verzoekster zelf24. noch een echtgenoot een beroepsactiviteit uit in de woonstaat en is er ook verder niets dat erop wijst, dat haar situatie niet uitsluitend door artikel 73 van verordening nr. 1408/71 zou moeten worden beheerst. Ik ben het dan ook niet eens met het nogal gekunstelde standpunt van de Commissie, dat er in casu sprake zou zijn van cumulatie van rechten op gezinsbijslagen in de zin van de verordeningen nrs. 1408/71 en 574/72, als gevolg waarvan de voorrang zou moeten worden omgekeerd ten gunste van de bevoegdheid van de lidstaat van wonen en dus overeenkomstig artikel 10, lid 1, sub a, van laatstgenoemde verordening het volledige bedrag van de Duitse kinderbijslag zou moeten worden uitgekeerd (het argument van de Commissie met betrekking tot dit laatste punt is, dat van de in de werkstaat uitbetaalde uitkeringen in casu nihil is en de uitkeringen slechts tot dat bedrag zijn geschorst).

Uit een en ander volgt dat in casu op verzoekster uitsluitend de door de Nederlandse wetgeving ingestelde socialezekerheidsregeling van toepassing is.

Naar mijn mening moet de sleutel tot de oplossing van de onderhavige zaak worden gevonden in het onderscheid tussen enerzijds de vraag of een lidstaat met betrekking tot een bepaalde bijslag bevoegd is, en anderzijds de vraag of er daadwerkelijk een recht op een bijslag bestaat.

De bevoegdheidsvraag wordt geregeld door verordening nr. 1408/71. Volgens vaste rechtspraak voorziet deze verordening slechts in een coördinatie, wat inhoudt dat enkel de op verschillende situaties van toepassing zijnde wetgeving wordt bepaald.25. Zoals het Hof herhaaldelijk heeft opgemerkt, verlenen de bepalingen van de verordening zelf geen recht op prestaties.26.

Deze prestaties worden immers toegekend op basis van de relevante bepalingen van nationaal recht.27. Het is aan de lidstaten om de inhoud van hun socialezekerheidswetgeving vast te stellen, en met name om te bepalen onder welke voorwaarden een recht op prestaties ontstaat.28.

Wanneer overeenkomstig verordening nr. 1408/71 is vastgesteld welke wetgeving op een werknemer van toepassing is (de vraag naar de toepasselijke wetgeving gaat logischerwijze vooraf aan de vraag of er een recht op bijslag bestaat), moet aan de hand van die wetgeving worden bepaald of de werknemer aanspraak heeft op een prestatie. De inhoud van de wetgeving kan uiteraard van lidstaat tot lidstaat verschillen, aangezien de socialezekerheidswetgevingen van de lidstaten op het niveau van de Gemeenschap slechts zijn gecoördineerd, maar niet geharmoniseerd.29.

De vaststelling van de toepasselijke wetgeving overeenkomstig verordening nr. 1408/71 kan er uiteraard toe leiden, dat een migrerende werknemer niet voor een bepaalde bijslag in aanmerking blijkt te komen omdat hij niet aan de in die wetgeving geformuleerde voorwaarden voldoet. In dit verband dient echter te worden bedacht dat de genoemde verordening niet in het algemeen beoogt te verzekeren dat de binnen haar werkingssfeer vallende personen een recht op prestaties kunnen doen gelden, doch veeleer tot doel heeft te beletten dat die personen ‘wegens het ontbreken van een toepasselijke wettelijke regeling’ geen enkele socialezekerheidsbescherming genieten.30.

Wat nu de situatie in het hoofdgeding betreft, kunnen wij bij nadere beschouwing vaststellen dat een (negatief) bevoegdheidsconflict zich daar niet voordoet.

Anders gezegd: conform de artikelen 13 en 73 van verordening nr. 1408/71 is in casu de toepasselijkheid van de Nederlandse wetgeving (als wetgeving van de werkstaat) niet uitgesloten, noch van een woonplaatscriterium afhankelijk gesteld.

Het probleem is hier dan ook niet dat een toepasselijke wetgeving ontbreekt, noch dat verschillende nationale wetgevingen gelijktijdig van toepassing zouden kunnen worden geacht.

De oorzaak van het probleem ligt hier veeleer op het vlak van het materiële recht, in zoverre verzoekster in haar lidstaat van tewerkstelling geen recht heeft op kinderbijslag omdat één van de voorwaarden waaraan naar Nederlands recht moet zijn voldaan om voor die bijslag in aanmerking te komen (die betreffende de leeftijd van de kinderen), niet is vervuld, terwijl de Duitse wetgeving op dit punt gunstiger zou uitpakken, aangezien deze ook een recht op kinderbijslag voor kinderen van 18 jaar en ouder kent.

Gezien bovenstaande overwegingen moge echter duidelijk zijn dat deze situatie in beginsel niet van dien aard is, dat zij in strijd is met het bij verordening nr. 1408/71 ingestelde stelsels van conflictregels31. of dit stelsel zijn nuttig effect ontneemt. Met name stelt de bij verordening nr. 1408/71 ingestelde coördinatieregeling de toepasselijke wetgeving niet vast op basis van het beginsel dat personen die in twee of meer landen wonen of werken, zouden moeten onderworpen aan de wetgeving die voor hen het meest voordelig is.32.

De conclusie moet dan ook zijn dat het zowel met verordening nr. 1408/71 als met verordening nr. 574/72 in overeenstemming is dat de woonstaat in omstandigheden als de onderhavige heeft geweigerd een recht op kinderbijslag toe te kennen. Rest mij nog nader in te gaan op de vraag of die benadering, zoals verzoekster heeft betoogd, in strijd is met artikel 39 EG en het beginsel van gelijke behandeling.

Zoals met name de Spaanse regering heeft beklemtoond, valt een persoon die, zoals verzoekster, gebruik heeft gemaakt van het recht op vrij verkeer van werknemers en in een andere lidstaat dan de woonstaat is gaan werken, binnen de werkingssfeer van artikel 39 EG.33.

Artikel 39 EG ? waaraan op het gebied van de sociale zekerheid van migrerende werknemers uitvoering is gegeven door artikel 3, lid 1, van verordening nr. 1408/71 — verbiedt niet alleen openlijke discriminatie op grond van de nationaliteit van onder de socialezekerheidsregelingen vallende personen, maar ook iedere verkapte vorm van discriminatie die door toepassing van andere onderscheidingscriteria in feite tot hetzelfde resultaat leidt.34.

Het is bovendien vaste rechtspraak dat de verdragsbepalingen inzake het vrije verkeer van personen het de gemeenschapsonderdanen gemakkelijker beogen te maken, om het even welk beroep uit te oefenen op het gehele grondgebied van de Gemeenschap, en in de weg staan aan maatregelen die deze onderdanen minder gunstig behandelen wanneer zij op het grondgebied van een andere lidstaat een economische activiteit willen uitoefenen.35.

In dit verband moet worden bedacht dat verordening nr. 1408/71 volgens de tweede en de vierde overweging van haar considerans tot doel heeft, het vrije verkeer van werknemers en zelfstandigen binnen de Europese Gemeenschap te verzekeren zonder afbreuk te doen aan de kenmerken van de nationale wetgevingen inzake sociale zekerheid. Zoals uit de vijfde, de zesde en de tiende overweging van de considerans blijkt, is de verordening daartoe gebaseerd op het beginsel van gelijke behandeling van werknemers en zelfstandigen ten aanzien van de verschillende nationale wetgevingen en beoogt zij zo goed mogelijk de gelijke behandeling te waarborgen van alle werknemers en zelfstandigen die op het grondgebied van een lidstaat werkzaam zijn, alsmede de werknemers en zelfstandigen die hun recht op vrij verkeer uitoefenen, niet te benadelen.36.

Zoals wij echter al zagen, draagt verordening nr. 1408/71 enkel door de uitwerking van een coördinatiemethode overeenkomstig artikel 42 EG ertoe bij dat het vrije verkeer van personen wordt vergemakkelijkt en gelijkheid van behandeling wordt gewaarborgd.37. Het Verdrag raakt niet aan de materiële en formele verschillen tussen de socialezekerheidsregelingen van de onderscheiden lidstaten en dus ook niet aan de verschillen tussen de rechten van de aldaar werkzame personen.38.

Zoals het Hof meermalen heeft vastgesteld, waarborgt het Verdrag een werknemer dan ook niet dat de uitbreiding of verlegging van zijn werkzaamheden naar een andere lidstaat voor de sociale zekerheid neutraal is. Gelet op de verschillen tussen de socialezekerheidsstelsels van de lidstaten kan een dergelijke uitbreiding of verlegging naargelang van de omstandigheden voor de betrokkene meer of minder voordelig of nadelig uitvallen.39.

Hieruit volgt dat, nu de wetgeving op het gebied van de sociale zekerheid niet is geharmoniseerd, bepaalde beperkingen van de vrijheid van verkeer ? namelijk die welke inherent zijn aan een louter op coördinatie gericht systeem en een gevolg zijn van de dispariteiten die nog tussen de socialezekerheidsregelingen van de lidstaten bestaan ? ingevolge de in het EG-Verdrag opgenomen bepalingen betreffende het vrije personenverkeer zijn toegestaan.40.

Hetzelfde geldt in feite voor verschillen in behandeling die louter een gevolg zijn van geoorloofde dispariteiten tussen de socialezekerheidsregelingen van de lidstaten en die om die reden niet als strijdig met het gelijkheidsbeginsel kunnen worden beschouwd.41.

In dit licht wil ik allereerst opmerken dat verzoekster inderdaad nadeel heeft ondervonden van het feit dat zij in Nederland in loondienst is gaan werken: overeenkomstig het ‘lex loci laboris’-beginsel van verordening nr. 1408/71 kwam zij daardoor namelijk onder de Nederlandse wetgeving te vallen, die niet voorziet in de toekenning van kinderbijslag voor kinderen in de leeftijd van haar kinderen, terwijl zij wel recht zou hebben op Duitse kinderbijslag indien zij in Duitsland zou werken.

Dit nadeel moet naar mijn mening echter worden toegeschreven aan de materiële verschillen die tussen de Duitse en de Nederlandse kinderbijslagregeling bestaan, met name wat betreft de leeftijd van het kind als voorwaarde voor het recht op kinderbijslag. Het kan als zodanig dan ook geen schending van de door het Verdrag gewaarborgde vrijheid van verkeer opleveren.

Wat voorts de door verzoekster en de verwijzende rechter gesuggereerde discriminatie betreft, is naar mijn mening eveneens duidelijk dat het bij verordening nr. 1408/71 ingevoerde coördinatiesysteem geen gelijkheid van behandeling in alle opzichten garandeert ? en dit ook niet niet kan garanderen. Zoals advocaat-generaal Sharpston in haar conclusie in zaak C-212/06 heeft opgemerkt, bepaalt artikel 13, lid 2, sub a, dat in de regel de lex loci laboris moet worden toegepast, en zal de lidstaat waarin de gelijkheid moet worden verwezenlijkt, dus in de regel de werkstaat zijn.42.

Wanneer die regel, zoals in casu het geval is, wordt toegepast, betekent dit dus dat de migrerende werknemer op dezelfde manier moet worden behandeld als alle andere werknemers die op het grondgebied van die staat werkzaam zijn.

Dat is in deze zaak zonder meer het geval, aangezien volgens de Nederlandse wetgeving in het algemeen geen recht op kinderbijslag bestaat voor kinderen in de leeftijd van die van verzoekster, zodat verzoekster in zoverre op exact dezelfde wijze wordt behandeld als personen die in Nederland werken en wonen.

Verzoekster kan niet staande houden dat iemand in haar situatie, die in een lidstaat woont en in een andere lidstaat enkel werkt, wordt gediscrimineerd vergeleken met personen die in de lidstaat van wonen ook een beroepswerkzaamheid uitoefenen, of vergeleken met personen wier echtgenoot in die staat werkzaam is. In een coördinatiesysteem dat gebaseerd is op het lex loci laboris-beginsel en het tewerkstellingscriterium, zijn de door verzoekster vergeleken situaties in mijn ogen objectief verschillend43. en kunnen zij dus ook tot verschillende resultaten leiden wat de toepasselijkheid van de wetgeving van de woonstaat en het daaruit voortvloeiende recht op kinderbijslag in die staat betreft.

Uit een en ander volgt dat de toepassing van artikel 13 van verordening nr. 1408/71 en, met name, van de daarin tot uitdrukking gebrachte beginselen (lex loci laboris en toepasselijkheid van de wetgeving van slechts één lidstaat), met als gevolg dat een werknemer in een situatie als die in het hoofdgeding geen recht heeft op kinderbijslag in de lidstaat van wonen en wegens de leeftijd van de kinderen ook in de werkstaat geen kinderbijslag ontvangt, verenigbaar is met de vrijheid van verkeer en het gelijkheidsbeginsel.

Gelet op al het bovenstaande is het duidelijk dat ingevolge de verordeningen nrs. 1408/71 en 574/72 en rekening houdend met het recht op vrij verkeer en op gelijkheid van behandeling, een persoon in een situatie als die in het hoofdgeding niet kan verlangen dat te zijnen aanzien de wetgeving van de staat van wonen wordt toegepast, die hem een recht op kinderbijslag toekent.

In verband met de vierde vraag kan worden volstaan met op te merken dat, zoals de Duitse regering heeft betoogd, ingevolge artikel 13, lid 2, sub a, van verordening nr. 1408/71 de wetgeving van de werkstaat moet worden toegepast indien iemand in een lidstaat woont en op het grondgebied van een andere lidstaat werkzaamheden in loondienst verricht. De ‘lex loci laboris’-regel is dus van toepassing ongeacht of de betrokken werknemer na elke werkdag naar de woonplaats van het gezin terugkeert, wat immers een toevallige omstandigheid is die in de onderhavige context rechtens irrelevant is.