2.3.3 Handhaving van bestuursrecht

De regels over handhaving in het bestuursrecht zijn te vinden in hoofdstuk 5 van de Awb. Dit hoofdstuk bevat algemene regels over toezicht op handhaving en sanctionering van overtredingen van gedragingen in strijd met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. Artikel 5:2 Awb onderscheidt drie typen sancties: de bestuurlijke sanctie, de herstelsanctie en de bestraffende sanctie. Een bestuurlijke sanctie is een door een bestuursorgaan wegens overtreding opgelegde verplichting of onthouden aanspraak (sub a). De bestuursrechtelijke sanctie is nader uitgewerkt in de beschikking en de inhoud ervan verschilt per overtreding. Een herstelsanctie, in de zin van dit artikel, is bedoeld om de overtreding ongedaan te maken of te beëindigen, om herhaling van de overtreding te voorkomen dan wel om de gevolgen van de overtreding weg te nemen of te beperken (sub b). De bestraffende sanctie is bedoeld om leed toe te voegen aan de overtreder (sub c). In Titel 5.3 zijn de herstelsancties nader uitgewerkt: de last onder bestuursdwang en de last onder dwangsom. In Titel 5.4 is de bestraffende sanctie uitgewerkt: de bestuurlijke boete. In Titel 5.2 zijn nadere procedureregels gegeven voor toezichthouders.1

Artikel 5:21 Awb definieert de last onder bestuursdwang als een herstelsanctie die inhoudt een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding en de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door feitelijk handelen zelf ten uitvoer te leggen, als niet tijdig aan de last wordt voldaan. De last onder bestuursdwang dient de herstelmaatregelen te omschrijven, evenals de periode waarin deze dienen te worden uitgevoerd. Daarnaast dient de last onder bestuursdwang op juiste wijze aan de overtreder, aan de rechthebbende op het gebruik van de zaak waarop de last ziet en aan de aanvrager bekend gemaakt te worden (artikel 5:24 Awb). De kracht van de last onder bestuursdwang berust mede op de bevoegdheid om de kosten van de bestuursdwang op de overtreder te verhalen.

Op grond van artikel 5:7 Awb kan het bestuursorgaan de herstelsanctie al opleggen op het moment dat het gevaar voor de overtreding klaarblijkelijk dreigt. Hiermee gaat een grote preventieve werking uit van dit middel.

Een last onder dwangsom is een herstelsanctie die inhoudt dat de overtreding geheel of gedeeltelijk moet worden hersteld. Wordt hier niet aan voldaan, dan ontstaat een verplichting tot betaling van de dwangsom (artikel 5:31d Awb).

De bestuurlijke boete is een bestraffende sanctie die, onder meer door de afschrikwekkende werking, wordt gezien als efficiënt en effectief.2 De bestuurlijke boete is geregeld in artikel 5:40, eerste lid, Awb. In de Memorie van Toelichting bij dit artikel wordt vermeld dat deze sanctie sterke trekken heeft van een strafrechtelijke sanctie. Toch wordt er nog gesproken over een bestuursrechtelijke sanctie omdat deze wordt opgelegd door een bestuursorgaan.3

Het bestuursrecht geeft regels omtrent de verhouding tussen burgers en de overheid. Bestuursorganen worden geacht te handelen in het belang van burgers, oftewel het algemeen belang. Het algemene belang kan (gezamenlijke) individuele belangen overstijgen. Het initiatief van de handhaving ligt bij de bestuursorganen. Bij handhaving wordt door de bestuursorganen niet in de eerste plaats rekening gehouden met de individuele belangen.

Bestuursrechtelijke handhavingsmiddelen kennen zowel herstel- als punitieve sancties. De punitieve sancties hebben naast het bestraffende karakter ook een preventief karakter. Dit geldt in het bijzonder voor de last onder bestuursdwang.