EHRM, 25-04-2006, nr. 69698/01

Le requérant ne conteste pas que le document litigieux était classé‘ confidentiel ’ et qu'il n'avait pas fait l'objet d'une publication antérieure. En revanche, se référant à l'affaire Fressoz et Roire c. France[GC], n^o29183/95,CEDH1999-I), il soutient que seuls les secrets d'Etat considérés d'une importance particulière peuvent primer sur la liberté d'expression au sens de l'article 10 de la Convention, ce qui n'est sans doute pas le cas en l'espèce. A ce propos, il doute que le contenu du document litigieux fût susceptible de révéler un secret d'Etat dont la divulgation aurait pu mettre en question la‘sécurité nationale’ ou la‘sûreté publique’de la Suisse. Les thèses rendues publiques dans les deux articles étaient trop générales pour affaiblir la position de la délégation suisse dans les pourparlers avec les organisations juives.

D'ailleurs, le requérant est d'avis qu'à cause de l'importance et l'actualité des négociations sur la question des fonds en déshérence il existait un intérêt général à recevoir plus d'informations sur la manière selon laquelle les responsables du Département des affaires étrangères pensaient mener les pourparlers en vue de trouver un accord sur le sujet des plaintes contre les institutions bancaires et financières suisses. A ce titre, il considère particulièrement révélatrices l'opinion et la position de M. Jagmetti qui, selon lui, jouait un rôle clé dans l'affaire des fonds en déshérence.

Ainsi, le requérant soutient que la divulgation du rapport a provoqué un débat utile sur la question de savoir si M. Jagmetti était la personne appropriée pour mener les négociations avec les représentants des organisations juives et, de surcroît, que la divulgation était à l'origine de la démission de ce dernier, le lendemain de la publication du rapport. D'après le requérant, celle-ci a visiblement contribuéà l'adoption d'une approche plus sensible de l'administration suisse vis-à-vis du dossier délicat des fonds en déshérence. En même temps, il a démontré qu'il n'existait, à ce moment-là, aucune position claire et cohérente en ce qui concernait, d'une part, la responsabilité effective de la Suisse dans cette affaire et, d'autre part, la question de la stratégie exacte à adopter à l'encontre des prétentions auxquelles les intéressés devaient faire face.

Quant à l'argument tiré du blâme prononcé par le Conseil de la presse, le requérant estime que celui-ci a certes retenu quelques exagérations, mais qu'il n'a pas considéré la publication comme étant abusive ou diffamatoire en tant que telle. Il soutient que, si les articles publiés apparaissent parfois choquants, la publication litigieuse avait justement pour but de mettre en relief le vocabulaire employé par M. Jagmetti dans son rapport — un vocabulaire qui, selon le requérant, n'est pas digne d'un haut représentant de la Confédération et à peine compatible avec la politique étrangère officielle de la Suisse.

Enfin, le requérant note que l'infraction, sur la base de laquelle l'amende a été prononcée, n'a, certes, que la nature d'une ‘ contravention ’, mais qu'elle est néanmoins passible de l'amende ou même de l'emprisonnement. Une condamnation à la lumière de cette disposition doit de toute manière être conforme aux exigences de l'article 10 de la Convention.

Le gouvernement défendeur conteste les arguments du requérant. Il estime fondamental de soulever la nature et l'importance stratégique du rapport litigieux. Le document en cause contenait une analyse détaillée de la situation, telle que la percevait M. Jagmetti, dans laquelle la Suisse se trouvait au vu des prétentions de plusieurs organisations juives relatives aux ‘fonds en déshérence’. Il avait, dès lors, pour but de contribuer à la formation d'une opinion consolidée quant à l'attitude et à la réaction que le gouvernement suisse devait adopter par rapport à ces prétentions. Il existait donc un intérêt primordial àéviter la divulgation du document.

A ce propos, le Gouvernement estime opportun de souligner que le rapport litigieux était un document interne, entièrement inconnu du public et classé‘ confidentiel ’. Le requérant n'est entré en possession de ce document qu'à la suite d'une violation du secret de fonction dont l'auteur n'a pas pu être identifié. Seul un cercle très restreint de personnes, occupant de très hautes fonctions au sein de la Confédération suisse, en avait connaissance. Il s'ensuit que, selon l'appréciation du Gouvernement, l'espèce se distingue clairement à cet égard d'affaires soulevant des questions similaires (voir, par exemple, les affaires Observer et Guardian c. Royaume-Uni, arrêt du 26 novembre 1991, série A n^o216, p. 34, § 69 etWeber c. Suisse, arrêt du 22 mai 1990, série A n^o 177, pp. 22 et s, § 49).

Dans ce contexte, le Gouvernement tient aussi à souligner que la publication des extraits du rapport est intervenue à un moment particulièrement délicat. Une telle publication révélant, de façon partielle et partiale, des options de défense d'intérêts nationaux proposées à titre confidentiel au Conseil fédéral et à latask force, était de nature à nuire gravement aux intérêts du pays. En même temps, elle était susceptible de porter atteinte à la crédibilité du représentant de la Suisse aux Etats-Unis auprès de ses interlocuteurs — affirmation qui fut confirmée par la démission de M. Jagmetti le lendemain de la publication.

Le Gouvernement tient également à relever que, dans la mise en balance des intérêts en jeu en l'espèce, celui du public à l'information est amoindri par l'objectif visé. Or le Gouvernement, se basant sur le ton utilisé dans la publication, les commentaires faits dans les deux articles publiés ainsi que sur le blâme prononcé par le Conseil de la presse, estime que le requérant n'a cherché qu'à faire du ‘ sensationnalisme ’. Dans cette situation, lorsque la discussion d'une question d'intérêt général ne semble être visée qu'au second plan par l'auteur, une sanction prononcée à l'encontre de celui-ci devrait être plus facilement admise comme ‘ nécessaire ’.

Selon le Gouvernement, il convient enfin de relever que le droit interne qualifie l'infraction en question de simple ‘ contravention ’ (‘Übertretung ’) et que le requérant n'a été condamné qu'à une amende de 800 CHF (environ 520 EUR). La sanction infligée au requérant n'était donc pas disproportionnée par rapport aux buts légitimes poursuivis.

La question majeure à trancher est celle de savoir si l'ingérence était ‘nécessaire dans une société démocratique’. Les principes fondamentaux concernant cette question sont bien établis dans la jurisprudence de la Cour et ont été résumés comme suit (voir, par exemple,Hertel c. Suisse, arrêt du 25 août 1998, Recueil 1998-VI, § 46, Jersild c. Danemark, arrêt du 23 septembre 1994, série A n^o 298, pp. 23 et s, § 31 ou Steel et Morris c. Royaume-Uni, n^o 68416/01, § 87, CEDH 2005-II) :

Les juridictions suisses ont condamné le requérant à une amende de 800 CHF (environ 520 EUR) pour avoir publié‘des débats officiels secrets’ au sens de l'article 293 du code pénal suisse. D'après les juridictions suisses, le requérant a réalisé l'infraction par le fait d'avoir divulgué dans un hebdomadaire suisse un rapport confidentiel émanant de l'ambassadeur suisse aux Etats-Unis. Cette publication avait trait à la stratégie à adopter par le gouvernement suisse dans les négociations menées, notamment, entre le Congrès juif mondial et les banques suisses concernant l'indemnisation due aux victimes de l'Holocauste pour les avoirs en déshérence sur des comptes bancaires suisses.

La liberté de la presse étant ainsi en cause, les autorités suisses ne disposaient que d'une marge d'appréciation restreinte pour juger de l'existence d'un‘besoin social impérieux’ appelant la prise de la mesure en question contre le requérant (Editions Plon c. France, n^o 58148/00, § 44, 3^èmealinéa, CEDH 2004-IV). La Cour doit donc vérifier si ce besoin social impérieux existait.

La Cour rappelle également que l'article 10 § 2 de la Convention ne laisse guère de place pour des restrictions à la liberté d'expression dans le domaine du discours politique ou de questions d'intérêt général (Wingrove c. Royaume-Uni, arrêt du 25 novembre 1996, Recueil des arrêts et décisions 1996-V, p. 1957, § 58, Lingens c. Autriche du 8 juillet 1986, série A n^o 103, p. 26, § 42, Castells c. Espagne du 23 avril 1992, série A n^o 236, p. 23, § 43 etThorgeir Thorgeirson c. Islande du 25 juin 1992, série A n^o 239, p. 7, § 63). Elle doit faire preuve de la plus grande prudence lorsque, comme en l'espèce, les mesures prises ou les sanctions infligées par l'autorité nationale sont de nature à dissuader la presse de participer à la discussion de problèmes d'un intérêt général légitime (Bladet Tromsø et Stensaas c. Norvège[GC], n^o 21980/93, § 64, CEDH 1999-III,Jersild c. Danemark, arrêt du 23 septembre 1994, série A n^o 298, pp. 25–26, § 35).

Il ressort également de la jurisprudence de la Cour que les limites de la critique admissible sont, comme pour les hommes politiques, plus larges pour les fonctionnaires agissant dans l'exercice de leurs fonctions officielles que pour un simple particulier. Cependant, on ne saurait dire que des fonctionnaires s'exposent sciemment à un contrôle attentif de leurs faits et gestes exactement comme c'est le cas des hommes politiques et que ceux-ci devraient dès lors être traités sur un pied d'égalité avec ces derniers lorsqu'il s'agit de critiques de leur comportement (Oberschlick c. Autriche(n^o 2), arrêt du 1^er juillet 1997, Recueil1997-IV, p. 1275, § 29, 3^ème alinéa, Janowski c. Pologne[GC], n^o 25716/94, § 33,CEDH1999-I).

En l'occurrence, la critique exprimée par les publications incriminées visait directement un haut fonctionnaire, à savoir un agent diplomatique ayant le rang d'ambassadeur, chargé d'une mission particulièrement importante auprès des Etats-Unis. La marge d'appréciation des tribunaux suisses était dès lors plus étroite que pour un simple justiciable ‘ privé’.

La Cour considère que la confidentiaülité des rapports diplomatiques est a priorijustifiée, mais qu'elle ne saurait être protégée à n'importe quel prix. De surcroît, la fonction de critique et de contrôle des médias s'applique également au domaine de la politique étrangère.

Selon la Cour, le mode des publications litigieuses ne doit pas s'envisager seulement par rapport aux articles litigieux parus dans leSonntags-Zeitung, mais dans le contexte plus large de la couverture médiatique accordée à la question en jeu (Bladet Tromsø et Stensaas, précité, § 63, 2^èmealinéa).

A ce sujet, la Cour partage l'avis du requérant selon lequel les informations contenues dans le document émanant de l'ambassadeur suisse aux Etats-Unis étaient susceptibles de soulever des questions d'intérêt général. Les publications intervenaient dans le cadre d'un débat public sur une question largement évoquée par les médias suisses et ayant profondément divisé l'opinion publique suisse, à savoir celle de l'indemnisation due aux victimes de l'Holocauste pour les avoirs en déshérence sur des comptes bancaires suisses, d'autant plus que les débats sur les avoirs des victimes de l'Holocauste et sur le rôle de la Suisse dans la Seconde Guerre mondiale étaient, fin 1996 et début 1997, très animés et revêtaient une dimension internationale (voir,mutatis mutandis, Bladet Tromsøet Stensaas, précité, §§ 63 et 73). L'ambassadeur suisse à Washington occupait, dans le cadre des discussions à suivre, une position importante.

Du fait de la publication du document en cause, il est notamment devenu évident que les personnes en charge n'avaient pas encore d'idée très claire sur la question de la responsabilité de la Suisse et sur le point de savoir quelles démarches le Gouvernement devait entamer.

Dans ce contexte, la Cour reconnaît également comme légitime l'intérêt du public à recevoir des informations sur les agents chargés de ce dossier délicat et sur leur style et stratégie de négociation.

Il convient aussi, s'agissant de peser les intérêts en jeu, de prendre en compte la nature et le contenu du document litigieux. La présente affaire se distingue, d'emblée, par le fait que la teneur du document dont des extraits avaient été publiés était entièrement inconnue du public alors que les affaires soulevant des questions similaires portaient sur des informations dont le contenu avait dans une large mesure déjàété rendu public (voir, notamment, Fressoz et Roire, précité, § 53,Observer et Guardian c. Royaume-Uni, précité, p. 34, § 69,Weber, précité, § 49, Vereniging Weekblad Bluf !c. Pays-Bas, arrêt du 9 février 1995, série A n^o 306-A, p. 16, § 44 et s, Open Door et Dublin Well Woman c. Irlande, arrêt du 29 octobre 1992, série A n^o 246-A, p. 31, § 76, Editions Plon, précité, § 53).

En l'occurrence, force est de constater que le rapport en question était un document interne, inconnu du public et classé‘ confidentiel ’. Seul un cercle très restreint de personnes, occupant des postes dirigeants au sein de la Confédération, en avait connaissance. En même temps, il faut retenir qu'il n'apparaît pas que le requérant ait étéà l'origine de l'indiscrétion commise. En tout état de cause, aucune procédure n'avait été ouverte à ce titre par les autorités suisses. De surcroît, le document en question ne portait que la simple mention ‘ confidentiel ’ ce qui représente, selon la jurisprudence de la Cour, un degré peu important de secret (Vereniging Weekblad Bluf !, précité, p. 15, § 41).

En même temps, il convient de se demander si les informations contenues dans le compte rendu de M. Jagmetti relèvent effectivement des intérêts essentiels à protéger. Le gouvernement défendeur prétend que les extraits du rapport publiés sont susceptibles de révéler des options de défense d'intérêts nationaux, et sont de nature à nuire gravement aux intérêts du pays. Selon le Conseil de la presse, M. Jagmetti a procédé, dans le papier litigieux, à une analyse globale de la situation, développant deux options extrêmes, celle de la transaction et celle de l'approche juridique. Il ressort du document que le souci fondamental était de rechercher la vérité, de trouver une solution financière adéquate et, en même temps, de préserver les intérêts de la Suisse et ses bonnes relations avec les Etats-Unis.

La Cour ne méconnaît nullement l'importance de la préservation du travail des organes diplomatiques à l'abri d'immixtions externes. Mais elle estime que la présente affaire se distingue, quant à la question de la nature des informations à révéler, des affaires soulevant des questions similaires, dans la mesure où elle n'a pas trait au bon fonctionnement des services étatiques chargées de veiller sur la‘sécurité nationale’ et la‘sûreté publique’au sens propre de ces termes, comme l'affirme le Gouvernement (voir, a contrario, Vereniging Weekblad Bluf !, arrêt précité, § 40,Observer et Guardian, arrêt précité, §§ 61 et suiv. ; voir égalementHadjianastassiou c. Grèce, arrêt du 16 décembre 1992, série A n^o 252, pp. 17–19, §§ 38–47). Eu égard au fait que les exceptions à la liberté d'expression appellent une interprétation étroite, la Cour n'est pas convaincue que la divulgation des éléments de la stratégie à adopter par le gouvernement suisse dans les pourparlers portant sur la question des avoirs des victimes de l'Holocauste et sur le rôle de la Suisse dans la Seconde Guerre mondiale est susceptible de porter atteinte à des intérêts tellement précieux qu'ils seraient de nature à primer sur la liberté d'expression dans une société démocratique. Le tribunal de district de Zurich avait d'ailleurs conclu, le 22 janvier 1999 à l'existence de circonstances atténuantes, admettant explicitement que la divulgation du document confidentiel n'avait pas porté atteinte aux fondements mêmes de la Suisse.

La Cour rappelle également que quiconque, y compris un journaliste exerçant sa liberté d"expression, assume des ‘ devoirs et responsabilités ’ dont l"étendue dépend de sa situation et du procédé technique utilisé (voir,mutatis mutandis, arrêtHandyside c. Royaume-Uni, arrêt du 7 décembre 1976, série A n^o 24, p. 23, § 49, 3^ème alinéa). Ainsi, tout en reconnaissant le rôle essentiel qui revient à la presse dans une société démocratique, la Cour estime qu'il faut rappeler que les journalistes ne sauraient en principe être déliés par la protection que leur offre l'article 10 de leur devoir de respecter les lois pénales de droit commun. Le paragraphe 2 de l'article 10 pose d"ailleurs les limites de l'exercice de la liberté d'expression. Cela vaut même quand il s'agit de rendre compte dans la presse de questions sérieuses d'intérêt légitime (Bladet Tromsøet Stensaas, arrêt précité, § 65).

Ainsi, la Cour rappelle qu'en raison des‘devoirs et responsabilités’ inhérents à l'exercice de la liberté d'expression, la garantie que l'article 10 offre aux journalistes, en ce qui concerne les comptes rendus sur des questions d'intérêt général, est subordonnée à la condition que les intéressés agissent de bonne foi, de manière à fournir des informations exactes et dignes de foi dans le respect de la déontologie journalistique (Goodwin c. Royaume-Uni, arrêt du 27 mars 1996,Recueil des arrêts et décisions 1996-II, § 39 et Fressoz et Roire, précité, § 54).

En ce qui concerne la forme des publications, il est vrai que le Conseil de la presse a estimé que, en raison de la forme réductrice de celles-ci et du fait que le rapport n'a pas suffisamment été placé dans son contexte, son auteur a rendu, de façon irresponsable, les propos de l'ambassadeur concerné dramatiques et scandaleux. La Cour est consciente qu'il aurait été loisible d'accompagner les articles publiés dans le ‘Sonntags-Zeitung’ de la publication intégrale du rapport litigieux, comme cela a été dans une large mesure fait, le 27 janvier 1997, par le ‘Tages-Anzeiger’ et le ‘Nouveau Quotidien’ et, par conséquent, de permettre aux lecteurs de se former leur propre opinion. La Cour a à d'autres occasions attaché une grande importance à cet élément (Lopes Gomes da Silva c. Portugal, n^o 37698/97, § 35, 2^ème alinéa, CEDH 2000-X). En même temps, elle rappelle que la liberté de la presse fournit à l'opinion publique un des moyens de connaître et de juger les idées et attitudes des dirigeants et, à cet égard, elle comprend aussi le recours possible à une dose d'exagération, voire même de provocation (Lopes Gomes da Silva, précité, § 34, Prager et Oberschlick c. Autriche, arrêt du 26 avril 1995, série A n^o 313, p. 19, § 38).

De surcroît, la Cour constate que la condamnation du requérant repose uniquement sur la publication de débats officiels secrets, et ne visait nullement une infraction contre l'honneur, telle que notamment la diffamation (article 173 du code pénal) ou l'injure (article 177). Elle ne partage pas l'avis du Gouvernement selon lequel la manière de présenter la publication est un élément déterminant à prendre en considération dans l'appréciation des articles de presse sanctionnés pour révélation d'informations considérées comme secrètes.

Enfin, la Cour rappelle que la nature et la lourdeur des sanctions infligées sont aussi des éléments à prendre en considération lorsqu'il s'agit de mesurer la proportionnalité de l'ingérence (voir, par exemple,Sürek c. Turquie (n^o 1) [GC], n^o26682/95, § 64,CEDH 1999-IV,Chauvy et autres c. France, n^o64915/01, § 78,CEDH2004-VI).

A cet égard, elle note que la sanction prononcée contre le requérant est certes d'une sévérité relativement faible (amende de 800 CHF, soit environ 520 EUR). En revanche, la Cour rappelle aussi que ce qui importe n'est pas le caractère mineur de la peine infligée au requérant, mais le fait même de la condamnation (Jersild, arrêt précité, pp. 25–26, § 35 ; Lopes Gomes da Silva, arrêt précité, § 36).

En outre, si la sanction qui a frappé son auteur ne l'a à proprement parler pas empêché de s'exprimer, sa condamnation n'en a pas moins constitué une espèce de censure tendant à l'inciter à ne pas se livrer désormais à des critiques formulées de la sorte. Dans le contexte du débat politique, pareille condamnation risque de dissuader les journalistes de contribuer à la discussion publique de questions qui intéressent la vie de la collectivité. Par là même, elle est de nature à entraver la presse dans l'accomplissement de sa tâche d'information et de contrôle (voir, mutatis mutandis,Barthold c. Allemagne, arrêt du 25 mars 1985, série A n^o 90, p. 26, § 58, Lingens c. Autriche, précité, p. 27, § 44).

Eu égard à ce qui précède, la condamnation du journaliste ne représentait pas un moyen raisonnablement proportionnéà la poursuite du but légitime visé, compte tenu de l"intérêt de la société démocratique à assurer et à maintenir la liberté de la presse.

Partant, il y a eu violation de l'article 10 de la Convention.