1.2.3 Praktisch: rechtshandhavingstekort

In navolging van de Commissies Michiels en Korthals-Altes (zie hierna in deze paragraaf) wordt onder ‘rechtshandhavingstekort’ verstaan de situatie waarin een tot handhaving bevoegde instantie rechtens moet handhaven en dit ook wil, maar het niet voldoende adequaat kan. Het ‘niet kunnen’ kan gelegen zijn in het ontbreken van wettelijke (dus: bevoegdheidstechnische) mogelijkheden, maar ook in een tekort aan personele mogelijkheden.1 De definitie voor dit onderzoek gaat er niet van uit dat tegen elke overtreding van een rechtsregel door de overheid moet worden opgetreden. Handhaving is niet altijd wenselijk: in sommige gevallen niet in het algemeen en in sommige gevallen niet in een concrete situatie.2

Het rechtshandhavingstekort dat hier in het bijzonder bedoeld wordt, is een maatschappelijk erkend tekort waarvoor vooral aandacht bestond in de jaren 80 van de vorige eeuw. In 1979 luidde de Commissie Van Bijsterveld de noodklok: er bleek sprake te zijn van grootschalige fraude met belastingen.3 De noodzaak van verruiming van de punitieve armslag van het bestuur op terreinen waar kwantitatieve en kwalitatieve handhavingswinst geboekt kon worden werd duidelijk, maar geconcludeerd werd dat nog onvoldoende zicht bestond op de omvang van het veronderstelde rechtshandhavingstekort, zo beschrijven Bröring en Keulen.4

Het zicht ontstond vervolgens naar aanleiding van het rapport, ‘Het Recht Ten Uitvoer Gelegd’ uit 1995, van de Commissie Korthals-Altes, waarin een groot tekort op het gebied van de rechtshandhaving werd vastgesteld. Dat het rechtshandhavingstekort in 1995 officieus al bestond, bleek uit de vorige alinea, en uit de achtergrond voor de onderzoeksopdracht die de genoemde commissie kreeg: de constatering dat de druk op de strafrechtelijke handhaving en toepassing van vrijheidsstraffen onverminderd groot bleef. Overigens ging het in dit rapport vooral over een tekort op het gebied van commuun strafrechtelijke delicten zoals diefstal, braak en geweldpleging.5 Ten aanzien van het ordeningsrecht werd door de Commissie Korthals-Altes opgemerkt dat het rechtshandhavingstekort niet kwantificeerbaar was omdat er weinig zicht op zou bestaan.6 De oorzaak hiervan was een gebrek aan betrouwbare cijfers over nalevingsquota en handhavingsinspanningen.7

Aan de Commissie Michiels werd in 1996 dan ook de opdracht gegeven om onder andere te onderzoeken welke factoren in de weg stonden aan een adequaat toezicht en een duidelijke consequente handhavingsreactie in de bestuurspraktijk van toen. In dat onderzoek werd de fiscale praktijk niet meegenomen, waardoor de conclusies uit dit rapport enkel in algemene zin voor het administratieve handhavingsrecht konden gelden.8 In verband hiermee moet worden opgemerkt dat het vooral in administratieve sfeer lastig is te spreken over ‘het’ rechtshandhavingstekort, aangezien verschillende beleidsterreinen bestaan, die niet allemaal met elkaar vergeleken kunnen worden. Logischerwijs kan derhalve ook niet gesproken worden van ‘de’ oorzaken van het rechtshandhavingstekort. Uit het werk van de Commissie Michiels bleek wel dat gebrek aan financiële middelen, praktische problemen en veranderingen van prioriteiten bij de handhaver veelal de oorzaak vormden van het bestaan van tekorten, zo ook op dat moment in het bestuursrecht.9

Samengevat: de Commissies Van Bijsterveld, Korthals-Altes en Michiels toonden eind van de vorige eeuw op verschillende rechtshandhavingsterreinen een rechtshandhavingstekort aan. Een hiermee verband houdende ontwikkeling10 was die van een ‘overheveling’ van strafrechtelijke handhavingsmogelijkheden naar het bestuursrecht, onder andere via de introductie van meer bestuurlijke sancties. Hierdoor nam de druk op het bestuur toe en ten aanzien van één feitencomplex ontstonden meer keuzemogelijkheden in de sfeer van bestraffing.

Voor wat betreft de strafrechtelijke afdoening geldt dat ook vandaag de dag nog voortdurend wordt gestreefd naar eenvoudige en efficiënte manieren om zaken af te doen.11 Door de blijvend beperkte capaciteit van het justitiële apparaat, blijft het rechtshandhavingstekort binnen het strafrecht bestaan. Nog steeds is het zo dat ook als strafrechtelijk optreden op zich gewenst is, opsporing en vervolging vaak noodgedwongen achterwege blijven, aangezien menskracht ontbreekt. Ondanks het feit dat de wetgever flink heeft ingezet op afdoening buiten de strafrechter om, pleitte Frits Bakker, oud-voorzitter van de Raad voor de Rechtspraak er in 2017 voor de keten in vergaande mate beter te laten functioneren, onder andere door een betere informatie-uitwisseling te realiseren tussen politie, Openbaar Ministerie (hierna: OM) en de rechtspraak.12

Ook binnen de bestuursrechtelijke afdoening wordt consequent gestreefd naar efficiëntie. Binnen de fiscaal bestuursrechtelijke handhaving in het bijzonder leidt de enorme groep belastingplichtigen in Nederland continu tot een druk op (de bestuurlijke afdoening door) de Belastingdienst. Daarnaast kampt de Belastingdienst tegenwoordig met bezettingsproblematiek,13 zo bleek bijvoorbeeld uit rapportages over continuïteitsproblemen bij de Belastingdienst14 en uit de massale wervingsprocedures in 2018 en 2019.15 Desondanks probeert ook de Belastingdienst, bijvoorbeeld door middel van digitalisering, een efficiënte werkomgeving te creëren.16

Enerzijds kan een vanuit capaciteit ingegeven rechtshandhavingstekort in fiscale zin leiden tot het onbestraft blijven van fiscale fraude. Een ander mogelijk gevolg is dat – als reactie – gepoogd wordt het rechtshandhavingstekort in te perken door de bevoegdheden van de handhaver uit te breiden. Met afschrikking en dus minder toekomstige fraudeurs als doel, worden dan meer regels in het leven geroepen. Dat brengt ons bij de derde aanleiding voor dit onderzoek.