CBb, 02-10-2009, nr. AWB 08/963

Appellant heeft bij brief van 1 december 2008, bij het College op dezelfde dag per fax binnengekomen, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 19 november 2008.

Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen een besluit van 2 april 2008, waarbij verweerder de aan appellant voor het jaar 2007 toe te kennen bedrijfstoeslag op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: de Regeling) heeft vastgesteld.

Bij brief van 18 december 2008 heeft appellant de gronden van zijn beroep aangevuld.

Bij brief van 5 maart 2009 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.

Op 3 juni 2009 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant, vergezeld van zijn gemachtigde, is verschenen. Verweerder werd ter zitting vertegenwoordigd door zijn gemachtigden.

Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover en ten tijde hier van belang:

“Artikel 22

Steunaanvragen

De verzamelaanvraag wordt in de periode van 1 april tot en met 15 mei ingediend bij DR.

(…)”

Verweerder heeft appellant bij brief van 20 december 2007 medegedeeld, dat hij een bedrag van € 3.671,53 aan bedrijfstoeslag zou ontvangen. Kort daarna heeft verweerder dit geld ook aan appellant overgemaakt. Bij de genoemde brief van 20 december 2007 is echter aan appellant medegedeeld, dat hij nog de definitieve beschikking met de berekening van het bedrag zou ontvangen.

Bij brief van 31 december 2007 heeft verweerder appellant ervan op de hoogte gesteld dat hij beschikte over 10,34 toeslagrechten met een totale waarde van € 16.445,15.

In reactie op beide brieven heeft appellant, naar hij in zijn brief van 3 januari 2008 uiteengezet heeft, telefonisch nagevraagd, waarom hem dan niet laatstgenoemd bedrag werd uitbetaald.

Naar aanleiding van de hem daarop gedane mededeling dat hij in de Gecombineerde opgave slechts voor 2.43 ha om verzilvering van zijn toeslagrechten heeft gevraagd, heeft hij verweerder verzocht zijn verzamelaanvraag alsnog te mogen wijzigen.

Verweerder heeft appellant, zoals bij de brief van 20 december 2007 reeds was aangekondigd, bij besluit van 2 april 2008 medegedeeld, dat hij voor uitbetaling van een bedrag aan toeslagrechten van € 3.671,53 in aanmerking kwam. Vervolgens heeft verweerder zonder met appellant contact op te nemen de brief van 3 januari 2008 als een prematuur bezwaarschrift tegen het besluit van 2 april 2008 aangemerkt en dit bij besluit van 15 april 2008 kennelijk ongegrond verklaard. Daarbij baseerde hij zich er kort gezegd op, dat bij het besluit van 2 april 2008 de aanvraag van 27 april 2007 geheel gehonoreerd was en dat een wijziging van de verzamelaanvraag zoals gevraagd bij de brief van 3 januari 2008 niet mogelijk was.

Appellants gemachtigde, die van het besluit van 15 april 2008 geen afschrift ontvangen had, heeft op 7 mei 2008 bij verweerder een bezwaarschrift ingediend tegen het besluit van 2 april 2008. Vervolgens heeft hij op 10 juni 2008 een aanvullend bezwaarschrift ingediend, waarin de gronden van het bezwaar waren opgenomen.

Van de zijde van verweerder is op 4 juli 2008 telefonisch met de gemachtigde contact opgenomen. Bij dit gesprek hebben partijen hun standpunten over appellants recht op uitbetaling van toeslagrechten over het jaar 2007 uitgewisseld, maar is niet gesproken over de verhouding tussen het door verweerder op 15 april 2008 reeds ongegrond verklaarde bezwaarschrift en het nu voorliggende bezwaarschrift.

Ook in de hoorzitting, die op 1 augustus 2008 ter verdere behandeling van het bezwaar gehouden is, is aan die kwestie geen aandacht besteed.

Bij het bestreden besluit van 19 november 2008 heeft verweerder appellants bezwaar van 7 mei 2008 ongegrond verklaard.

Bij zijn verweer in beroep heeft verweerder het standpunt ingenomen dat zijn besluit op bezwaar van 15 april 2008 tussen partijen rechtens is komen vast te staan, nu daartegen geen beroep bij het College was ingesteld. Derhalve zou aan het bestreden besluit van 19 november 2008 geen rechtsgevolg kunnen toekomen, zodat het daartegen gerichte beroep niet-ontvankelijk verklaard dient te worden.

Het College zal verweerder in deze benadering niet volgen.

In dit verband stelt het College allereerst vast, dat appellant op 7 mei 2008 bij verweerder bezwaar gemaakt heeft tegen de hoogte van de hem toegekende toeslag.

Uitgaande van het door verweerder in het verweerschrift ingenomen standpunt, dat appellant reeds op 3 januari 2008 bezwaar gemaakt had tegen het besluit van 2 april 2008 en dat daarop op 15 april 2008 reeds beslist was, had verweerder het tegen het besluit van 2 april 2008 wederom ingediende bezwaar, gelet op artikel 6:15 Awb, ter behandeling als beroep aan het College dienen door te zenden. Het College zal het op 7 mei 2008 ingediende bezwaar daarom nu alsnog als zodanig in behandeling nemen.

Ter zake overweegt het College dan, dat in verweerders brief van 20 december 2007 duidelijk is verklaard, dat deze brief niet als een definitief besluit tot vaststelling van de hoogte van de aan appellant toekomende toeslag beschouwd kan worden, aangezien een dergelijk besluit later nog zou volgen. Derhalve kan deze brief slechts opgevat worden als de aankondiging van de betaling van een voorschot, vooruitlopend op de officiële vaststelling van de hoogte van de toeslag. Appellants brief van 3 januari 2008 moet dan worden begrepen als een protest tegen de voor appellant onbegrijpelijk lage en door verweerder niet toegelichte hoogte van het uitbetaalde voorschot. Voor zover de brief bedoeld zou zijn als een bezwaar in de zin van artikel 7:1 Awb tegen een besluit tot vaststelling van de hoogte van de aan appellant toekomende toeslag, had verweerder dit bezwaar niet-ontvankelijk dienen te verklaren, aangezien appellant uit de brief van 20 december 2007 had kunnen en behoren op te maken dat het besluit dienaangaande nog niet tot stand was gekomen, zodat aan het in artikel 6:10 Awb gestelde vereiste voor acceptatie van een dergelijk prematuur bezwaar, niet voldaan werd.

De conclusie moet dan ook zijn dat het beroep tegen het besluit van 15 april 2008, waarbij het bezwaar ontvankelijk en ongegrond werd verklaard, gegrond is en dat dit besluit wegens strijd met laatstgenoemd artikel voor vernietiging in aanmerking komt. Het College zal alsnog het bezwaar tegen de brief van 20 december 2007 met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, Awb niet-ontvankelijk verklaren.

Het voorgaande brengt mee dat het besluit van 15 april 2008 derhalve niet in de weg kan staan aan behandeling van het nu door appellant ingediende beroep tegen verweerders besluit op bezwaar van 19 november 2008.

Appellant heeft op 27 april 2007 bij verweerder een verzamelaanvraag ingediend. Op het daarbij behorende Overzicht gewaspercelen heeft hij 28.42 ha bij hem in gebruik zijnde gewaspercelen opgegeven.

Bij vraag 3a van de verzamelaanvraag heeft hij ingevuld, dat hij zijn gewone en zijn braaktoeslagrechten wil laten uitbetalen. Hij heeft bij twee percelen aangegeven, dat hij deze voor dat doel wil inzetten. Deze percelen beslaan samen een oppervlakte van 2.43 ha, zodat daarop 2,43 toeslagrechten kunnen worden uitbetaald. Voor appellant waren op

Het College stelt voorop, dat toeslagrechten niet kunnen worden uitbetaald als niet met gebruikmaking van de verzamelaanvraag duidelijk gemaakt wordt op welke percelen ze gerealiseerd moeten worden.

Appellant heeft voor slechts een klein gedeelte van zijn toeslagrechten een dergelijke aangifte gedaan. Appellant stelt dat dit het gevolg is van een onduidelijke instructie voor het invullen van de elektronische aanvraag. Hij had daaruit begrepen dat hij slechts bij percelen, waarbij ten opzichte van de vorige aanvraag een wijziging werd aangebracht, nog eens uitdrukkelijk op moest geven dat hij deze voor de uitbetaling van toeslagrechten wenste te gebruiken. In andere gevallen zou de aangifte van het vorige jaar blijven staan. Als gevolg van dit misverstand is die vermelding dus slechts bij twee percelen opgenomen. Appellant had, aldus zijn verklaring, zonder meer de bedoeling om al zijn toeslagrechten te laten uitbetalen. Nu dat blijkbaar niet op correcte wijze in het aanvraagformulier is opgenomen, heeft hij, zodra hij daarvan op de hoogte kwam, bij brief van 3 januari 2008 toestemming gevraagd om het aanvraagformulier te mogen aanpassen.

Gelet op het moment waarop dit verzoek gedaan werd, zou alleen de mogelijkheid bestaan om het te honoreren als in de zin van artikel 19 van Verordening (EG) nr. 796/2004 sprake was van een kennelijke fout, die door de bevoegde autoriteit werd erkend. Bij het besluit van 2 april 2008 heeft verweerder appellants verzoek om zodanige erkenning afgewezen; bij het bestreden besluit heeft verweerder aan dat besluit vastgehouden.

Met betrekking tot de vraag wanneer een kennelijke fout als zodanig erkend moet worden, heeft de Europese Commissie een Werkdocument uitgebracht. Dit document, met het kenmerk AGR 49533/2002, wordt door verweerder gehanteerd bij de beoordeling van verzoeken om na de uiterste indieningstermijn nog wijzigingen in een aanvraag te mogen aanbrengen. In vaste jurisprudentie heeft het College deze benadering aanvaardbaar geoordeeld.

In het document wordt als beginsel geformuleerd dat de beslissing of het al dan niet om een kennelijke fout gaat afhankelijk is van alle feiten en omstandigheden in elk individueel geval. Daarom moet elk geval afzonderlijk worden onderzocht. Belangrijkste invalshoek daarbij is (het gebrek aan) samenhang tussen de in de aanvraag opgenomen gegevens.

Voor de Europese Commissie is, blijkens het document, voorts van groot belang dat vastgesteld wordt dat een fout onopzettelijk gemaakt is, dat de landbouwer te goeder trouw gehandeld heeft en dat ieder gevaar van bedrog wordt uitgesloten.

Het College heeft het Werkdocument in eerder jurisprudentie aldus uitgelegd en samengevat, dat van een kennelijke fout over het algemeen alleen kan worden gesproken indien verweerder bij een summier onderzoek bij ontvangst van de aanvraag had kunnen vaststellen dat de aanvraag waarschijnlijk geen goede weergave was van hetgeen de aanvrager beoogde aan te vragen.

Verweerder heeft op basis van het Werkdocument voor zichzelf als criterium geformuleerd dat slechts dan een kennelijke fout erkend kan worden, als sprake is van een tegenstrijdigheid in de aanvraag die wijst op een vergissing, terwijl het redelijkerwijs uitgesloten is dat de aanvraag conform de bedoeling van de aanvrager is ingevuld.

Verweerder stelt zich in het algemeen op het standpunt, dat het de landbouwer vrij staat zijn toeslagrechten al dan niet te laten uitbetalen. Verweerder ziet het dan ook niet als zijn taak om zich te verdiepen in de eventuele motieven van de aanvrager om van het laten uitbetalen van de rechten af te zien. Hij vindt het evenmin op zijn weg liggen om met de aanvrager mee te denken en te bezien of deze door de aanvraag anders in te vullen, wellicht meer subsidie had kunnen krijgen. Derhalve kan het feit dat een landbouwer zijn toeslagrechten blijkens zijn aanvraag niet of niet geheel wil laten uitbetalen, naar zijn mening op zichzelf niet als een kennelijke fout beschouwd worden.

Ingevolge artikel 12, eerste lid, onder c, van Verordening (EG) nr. 796/2004 moet in de verzamelaanvraag het aantal en het bedrag van de toeslagrechten worden vermeld. Ingevolge artikel 12, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 wordt op de aan de landbouwers verstrekte voorbedrukte formulieren, waarop een verzamelaanvraag gedaan moet worden, melding gemaakt van de identificatie van de toeslagrechten.

In Nederland wordt aan deze bepalingen geen gevolg gegeven. Naar het oordeel van het College mag een landbouwer van een dergelijk in gebreke blijven van verweerder, dat ertoe leidt dat uit de ingediende aanvraag niet valt af te leiden hoeveel en welke toeslagrechten ter beschikking van de aanvrager staan, geen nadelige gevolgen ondervinden. Daarom zal het College het hier te beslechten geschil beoordelen alsof er sprake is van een situatie waarin de genoemde informatie wel uit de ingediende aanvraag kan worden opgemaakt.

Derhalve wordt er bij de vraag of sprake is van een kennelijke fout vanuit gegaan, dat ook de ambtenaar die de aanvraag bij ontvangst beoordeelt, er op dat moment van op de hoogte is over hoeveel toeslagrechten de aanvrager kan beschikken.

Ter beantwoording ligt dan voor de vraag of de aanvraag van appellant, die over 10,34 toeslagrechten beschikt met een waarde van € 1590,44 per recht, en die over 28.42 ha beschikt om al deze toeslagrechten te laten uitbetalen, geacht kan worden een kennelijke fout in te houden, als hij slechts voor 2,43 van deze toeslagrechten om uitbetaling vraagt.

Bij beantwoording van die vraag dient onder ogen gezien te worden dat slechts die landbouwers over toeslagrechten beschikken, die in het verleden steeds Europese landbouwsteun hebben gevraagd en gekregen en vervolgens uitdrukkelijk om toewijzing van toeslagrechten verzocht hebben, alsmede landbouwers die dergelijke rechten gekocht of, in verband met bijzondere omstandigheden, op hun aanvraag verkregen hebben. Derhalve kan in beginsel worden aangenomen, dat het gaat om landbouwers die Europese landbouwsteun wensen te ontvangen. Gelet ook op de mogelijkheid dat toeslagrechten wegens het niet-gebruiken daarvan vervallen, zullen landbouwers in beginsel een zo groot mogelijk deel van hun toeslagrechten willen laten uitbetalen.

Het College tekent daarbij echter aan, dat denkbaar is dat een landbouwer voornemens zou zijn om bepaalde percelen nog gedurende het aanvraagjaar aan de bestemming als landbouwgrond te onttrekken. In een dergelijk geval kunnen er, in elk geval naar het recht zoals dat in 2007 gold, redenen zijn die percelen niet in de aanvraag op te geven, omdat een perceel gedurende een periode van tien maanden voor de landbouw ter beschikking moet staan. Ook kunnen er zich misschien incidenteel nog wel andere gronden voordoen om percelen niet op te geven.

Het College kan verweerder in het algemeen volgen in de gedachte dat het een landbouwer vrij staat om hem moverende redenen geen steun aan te vragen en dat het niet aan verweerder is om zich in zijn motieven te verdiepen, zodat het niet of niet maximaal aanvragen van steun in beginsel niet als een kennelijke fout aangemerkt kan worden.

In de situatie van appellant is er naar het oordeel van het College echter wel reden een kennelijke fout aan te nemen. Appellant heeft in de gecombineerde opgave zonder voorbehoud opgegeven zijn toeslagrechten te willen laten uitbetalen, doch heeft daarbij slechts voor een gering deel van de ter beschikking staande toeslagrechten (2,43 van de 10,34) en hectaren (2.43 van de 28.42) gebruik gemaakt en aldus slechts € 3.671,25 van de totaalwaarde van de toeslagrechten van

€ 16.445,15 benut. Het verschil tussen hetgeen appellant aanvraagt en hetgeen hij maximaal kan aanvragen is zo groot, dat het bij een summier onderzoek direct in het oog moet vallen.

Voorts moet vrijwel uitgesloten worden geacht dat er voor appellant een reden bestaat twee percelen van in totaal 2.43 ha midden in een groter aaneengesloten bedrijfsareaal voor uitbetaling van zijn toeslagrechten in aanmerking te brengen en de omliggende zeventien percelen van in totaal 26 ha niet. Onder deze omstandigheden is er aanleiding de gegevens, opgenomen in de ingediende aanvraag in de zin van het werkdocument als niet samenhangend aan te merken.

Dat levert voldoende grond op om aan te nemen dat de aanvraag waarschijnlijk geen goede weergave bevat van hetgeen appellant beoogde aan te vragen.

In een dergelijk geval ligt het op de weg van verweerder om de aanvrager erop te wijzen dat hij de aanvraag niet conform zijn bedoelingen heeft ingevuld en hem de gelegenheid te bieden om de aanvraag desgewenst te wijzigen.

Nu appellant een dergelijke gelegenheid niet geboden is, is de slotsom dat ook het beroep tegen het besluit van 19 november 2008 gegrond dient te worden verklaard. Verweerder zal opnieuw op appellants bezwaar moeten beslissen.

Het College ziet aanleiding verweerder met toepassing van artikel 8:75 Awb te veroordelen in de proceskosten van appellant. Deze kosten worden op de voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht berekend op € 644,-- (beroepschrift 1 punt, bijwonen zitting 1 punt, wegingsfactor 1) te verhogen met € 42,70 (reiskosten openbaar vervoer tweede klasse).

Het College: