HvJ EU, 11-09-2014, nr. C-525/12

Documentgegevens:

ECLI:EU:C:2014:2202

Instantie: Hof van Justitie van de Europese Unie
Datum: 11-09-2014
Magistraten: R. Silva, J.L. da Cruz Vilaça, G. Arestis, J.-C. Bonichot, A. Arabadjiev
Zaaknummer: C-525/12
Conclusie: N. Jääskinen
Roepnaam: Commissie/Duitsland
Vakgebied(en): EU-recht (V)
Brondocumenten en formele relaties: ECLI:EU:C:2014:2202, Uitspraak, Hof van Justitie van de Europese Unie, 11‑09‑2014
ECLI:EU:C:2014:449, Conclusie, Hof van Justitie van de Europese Unie, 22‑05‑2014

Uitspraak 11‑09‑2014

R. Silva, J.L. da Cruz Vilaça, G. Arestis, J.-C. Bonichot, A. Arabadjiev

Partij(en)

In zaak C-525/12,*

betreffende een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 258 VWEU, ingesteld op 19 november 2012,

Europese Commissie, vertegenwoordigd door E. Manhaeve en G. Wilms als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,

verzoekster,

tegen

Bondsrepubliek Duitsland, vertegenwoordigd door T. Henze en J. Möller als gemachtigden,

verweerster,

ondersteund door

Koninkrijk Denemarken, vertegenwoordigd door M. Wolff en V. Pasternak Jørgensen als gemachtigden,

Hongarije, vertegenwoordigd door M. Z. Fehér en K. Szíjjártó als gemachtigden,

Republiek Oostenrijk, vertegenwoordigd door C. Pesendorfer als gemachtigde,

Republiek Finland, vertegenwoordigd door J. Heliskoski en H. Leppo als gemachtigden, bijgestaan door S. Bäck en J. Oja, asianajajat,

Koninkrijk Zweden, vertegenwoordigd door A. Falk, C. Meyer-Seitz, U. Persson en S. Johannesson, als gemachtigden,

Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, vertegenwoordigd door S. Behzadi-Spencer en J. Beeko als gemachtigden,

interveniënten,

wijst

HET HOF (Tweede kamer),

samengesteld als volgt: R. Silva de Lapuerta, kamerpresident, J. L. da Cruz Vilaça, G. Arestis, J.-C. Bonichot (rapporteur) en A. Arabadjiev, rechters,

advocaat-generaal: N. Jääskinen,

griffier: C. Strömholm, administrateur,

gezien de stukken en na de terechtzitting op 5 maart 2014,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 22 mei 2014,

het navolgende

Arrest

1

Met haar beroep verzoekt de Europese Commissie het Hof vast te stellen dat de Bondsrepubliek Duitsland, door aan het begrip ‘waterdiensten’ een uitlegging te geven die bepaalde diensten (onder meer opstuwingen die worden uitgevoerd voor energieopwekking uit waterkracht, scheepvaart en bescherming tegen overstromingen, onttrekking voor irrigatie en industriële doeleinden, alsook het eigen verbruik) uitsluit van de toepassing daarvan, de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens richtlijn 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2000 tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid (PB L 327, blz. 1), met name krachtens de artikelen 2, punt 38, en 9 van deze richtlijn.

Toepasselijke bepalingen

Richtlijn 2000/60

2

De considerans van richtlijn 2000/60 omvat onder meer de volgende overwegingen:

‘(1): Water is geen gewone handelswaar, maar een erfgoed dat als zodanig beschermd, verdedigd en behandeld moet worden.
: […]
(11): Zoals in artikel 174 van het Verdrag wordt bepaald, draagt het beleid van de Gemeenschap op milieugebied bij tot het nastreven van de doelstellingen van behoud, bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu alsmede van een behoedzaam en rationeel gebruik van natuurlijke hulpbronnen. Het berust op het voorzorgsbeginsel en het beginsel van preventief handelen, het beginsel dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron dienen te worden bestreden, en het beginsel dat de vervuiler betaalt.
: […]
(13): In de Gemeenschap bestaan uiteenlopende situaties en behoeften die een verschillende aanpak vergen. Bij de planning en uitvoering van maatregelen met het oog op de bescherming en het duurzame gebruik van water in het stroomgebied moet rekening worden gehouden met deze diversiteit. Besluiten moeten worden genomen zo dicht mogelijk bij de plaats waar het water is aangetast of wordt gebruikt. Voorrang moet worden gegeven aan maatregelen die onder de verantwoordelijkheid van de lidstaten vallen, via de opstelling van aan de regionale en lokale omstandigheden aangepaste maatregelenprogramma's.
: […]
(19): Met deze richtlijn wordt beoogd het aquatische milieu in de Gemeenschap in stand te houden en te verbeteren. Deze doelstelling betreft in de eerste plaats de kwaliteit van de betrokken wateren. Beheersing van de beschikbare hoeveelheid is een bijkomend element bij het garanderen van een goede waterkwaliteit en derhalve dienen ook maatregelen betreffende de kwantitatieve aspecten te worden getroffen met het oog op de doelstelling om een goede waterkwaliteit te waarborgen.
(20): De kwantitatieve toestand van een grondwaterlichaam kan van invloed zijn op de ecologische kwaliteit van de oppervlaktewateren en de bij dat grondwaterlichaam behorende terrestrische ecosystemen.
: […]
(33): Het streven naar een goede watertoestand geldt voor elk stroomgebied, met als gevolg dat de maatregelen ten aanzien van oppervlakte- en grondwater dat tot hetzelfde ecologische, hydrologische en hydrogeologische systeem behoort, worden gecoördineerd.
: […]
(38): Het gebruik van economische instrumenten door de lidstaten kan een goed onderdeel van een maatregelenprogramma zijn. Rekening moet worden gehouden met het beginsel van terugwinning van de kosten van waterdiensten, met inbegrip van milieu- en bronkosten in verband met de aantasting van en de negatieve gevolgen voor het aquatische milieu, in overeenstemming met in het bijzonder het beginsel ‘de vervuiler betaalt’. Daartoe is een economische analyse van de waterdiensten nodig, gebaseerd op langetermijnvooruitzichten inzake de vraag naar en het aanbod van water in het stroomgebiedsdistrict.
: […]’

3

Artikel 2 van richtlijn 2000/60, met als opschrift ‘Definities’, bepaalt:

‘Voor de doeleinden van deze richtlijn gelden de volgende definities:

[…]

38)

‘waterdiensten’: alle diensten die ten behoeve van de huishoudens, openbare instellingen en andere economische actoren voorzien in:

a): onttrekking, opstuwing, opslag, behandeling en distributie van oppervlakte- of grondwater;
b): installaties voor de verzameling en behandeling van afvalwater, die daarna in oppervlaktewater lozen;

39)

‘watergebruik’: waterdiensten, alsmede elke andere overeenkomstig artikel 5 en bijlage II geïdentificeerde activiteit met significante gevolgen voor de toestand van water.

Deze definitie geldt voor de doeleinden van artikel 1 en voor de economische analyse overeenkomstig artikel 5 en bijlage III, [sub b];

[…]’

4

Artikel 9 van richtlijn 2000/60, met als opschrift ‘Kostenterugwinning voor waterdiensten’, bepaalt:

‘1.

De lidstaten houden rekening met het beginsel van terugwinning van de kosten van waterdiensten, inclusief milieukosten en kosten van de hulpbronnen, met inachtneming van de economische analyse volgens bijlage III en overeenkomstig met name het beginsel dat de vervuiler betaalt.

De lidstaten zorgen er tegen het jaar 2010 voor:

—: dat het waterprijsbeleid adequate prikkels bevat voor de gebruikers om de watervoorraden efficiënt te benutten, en daardoor een bijdrage te leveren aan de milieudoelstellingen van deze richtlijn;
—: dat de diverse watergebruikssectoren, ten minste onderverdeeld in huishoudens, bedrijven en landbouw, een redelijke bijdrage leveren aan de terugwinning van kosten van waterdiensten, die gebaseerd is op de economische analyse uitgevoerd volgens bijlage III en rekening houdt met het beginsel dat de vervuiler betaalt.

De lidstaten kunnen daarbij de sociale effecten, de milieueffecten en de economische effecten van de terugwinning alsmede de geografische en klimatologische omstandigheden van de betrokken gebieden in acht nemen.

2.

De lidstaten rapporteren in de stroomgebiedsbeheersplannen over de voorgenomen stappen voor de uitvoering van lid 1 die ertoe bijdragen dat de milieudoelstellingen van deze richtlijn bereikt worden, en over het aandeel dat de verschillende vormen van watergebruik leveren aan de terugwinning van de kosten van waterdiensten.

3.

Geen enkele bepaling van dit artikel belet de financiering van bepaalde preventieve of herstelmaatregelen om de doelstellingen van deze richtlijn te bereiken.

4.

De lidstaten maken geen inbreuk op deze richtlijn wanneer zij in overeenstemming met gevestigde gebruiken beslissen de bepalingen van lid 1, tweede alinea, en ook de desbetreffende bepalingen van lid 2, voor een bepaalde vorm van watergebruik niet toe te passen, indien dit het doel van deze richtlijn en het bereiken daarvan niet in het gedrang brengt. De lidstaten motiveren in de stroomgebiedsbeheersplannen waarom zij lid 1, tweede alinea, niet onverkort toepassen.’

5

Artikel 11 van richtlijn 2000/60, met als opschrift ‘Maatregelenprogramma’, bevat onder meer de volgende leden:

‘1.

Elke lidstaat draagt er zorg voor dat voor elk stroomgebiedsdistrict of voor het op zijn grondgebied gelegen deel van een internationaal stroomgebiedsdistrict, een maatregelenprogramma wordt opgesteld waarin rekening is gehouden met de resultaten van de krachtens artikel 5 voorgeschreven analyses, teneinde de doelstellingen van artikel 4 te verwezenlijken. Deze maatregelenprogramma's kunnen verwijzen naar maatregelen die voortvloeien uit de nationale wetgeving en op geheel het grondgebied van een lidstaat betrekking hebben. Een lidstaat kan zo nodig maatregelen nemen die op alle stroomgebiedsdistricten en/of de op zijn grondgebied gelegen delen van internationale stroomgebiedsdistricten van toepassing zijn.

2.

Elk maatregelenprogramma omvat de in lid 3 genoemde ‘basismaatregelen’ en, waar nodig, ‘aanvullende maatregelen’.

3.

‘Basismaatregelen’ zijn de minimumvereisten waaraan moet worden voldaan en omvatten:

a): de maatregelen die voor de toepassing van de communautaire wetgeving voor de waterbescherming nodig zijn, met inbegrip van maatregelen die krachtens de in artikel 10 en deel A van bijlage VI genoemde wetgeving vereist zijn;
b): maatregelen die voor de doeleinden van artikel 9 nodig worden geacht;

[…]’

6

Bijlage III bij richtlijn 2000/60, met als opschrift ‘Economische analyse’, preciseert:

‘De economische analyse omvat voldoende informatie die voldoende gedetailleerd moet zijn (rekening houdend met de kosten voor het verzamelen van de relevante gegevens) voor:

a)

de relevante berekeningen die nodig zijn om overeenkomstig artikel 9 rekening te houden met het beginsel van de terugwinning van de kosten voor waterdiensten, gelet op langetermijnvoorspellingen van aanbod en vraag naar water in het stroomgebiedsdistrict en, waar nodig:

—: ramingen van volume, prijzen en kosten voor waterdiensten en
—: ramingen van relevante investeringen, inclusief voorspellingen voor dergelijke investeringen;

b)

een oordeel over de meest kosteneffectieve combinatie van maatregelen op het gebied van watergebruik die moeten worden opgenomen in het programma van maatregelen overeenkomstig artikel 11, gebaseerd op ramingen van de potentiële kosten van dergelijke maatregelen.’

Richtlijn 2006/123/EG

7

Artikel 4 van richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (PB L 376, blz. 36), met als opschrift ‘Definities’, luidt als volgt:

‘In deze richtlijn wordt verstaan onder:

‘1): ‘dienst’: elke economische activiteit, anders dan in loondienst, die gewoonlijk tegen vergoeding geschiedt, zoals bedoeld in artikel 50 van het Verdrag;
2): ‘dienstverrichter’: iedere natuurlijke persoon die onderdaan is van een lidstaat of iedere rechtspersoon in de zin van artikel 48 van het Verdrag, die in een lidstaat is gevestigd en een dienst aanbiedt of verricht;
3): ‘afnemer’: iedere natuurlijke persoon die onderdaan is van een lidstaat of die rechten heeft die hem door communautaire besluiten zijn verleend, of iedere rechtspersoon in de zin van artikel 48 van het Verdrag die in een lidstaat is gevestigd en, al dan niet voor beroepsdoeleinden, van een dienst gebruik maakt of wil maken; […]’

Richtlijn 2004/35/EG

8

Volgens artikel 2, punt 13, van richtlijn 2004/35/EG van het Europees Parlement en de Raad van 21 april 2004 betreffende milieuaansprakelijkheid met betrekking tot het voorkomen en herstellen van milieuschade (PB L 143, blz. 56), met als opschrift ‘Definities’, wordt in deze richtlijn onder ‘functies’ en ‘ecosysteemfuncties’ verstaan de functies die natuurlijke rijkdommen vervullen ten behoeve van andere natuurlijke rijkdommen of het publiek.

Precontentieuze procedure en procesverloop bij het Hof

9

In augustus 2006 is bij de Commissie een klacht aanhangig gemaakt waarin werd gesteld dat de Bondsrepubliek Duitsland de in artikel 2, punt 38, van richtlijn 2000/60 gegeven definitie van ‘waterdiensten’ aldus uitlegde dat deze diensten beperkt waren tot watervoorziening en de verzameling, de behandeling en de verwijdering van afvalwater, wat een beperking inhield van de werkingssfeer van artikel 9 van deze richtlijn, betreffende de kostenterugwinning voor waterdiensten.

10

Inzonderheid zouden volgens deze uitlegging de opstuwingen die met name worden uitgevoerd voor energieopwekking uit waterkracht, de scheepvaart en de bescherming tegen overstromingen geen waterdiensten vormen en dus niet in aanmerking worden genomen voor de toepassing van het beginsel van de kostenterugwinning voor waterdiensten overeenkomstig artikel 9 en bijlage III, sub a, van deze richtlijn.

11

Op 7 november 2007 heeft de Commissie de Bondsrepubliek Duitsland een aanmaningsbrief gestuurd waarin zij uiteenzette dat de Duitse regeling niet overeenstemde met verschillende bepalingen van richtlijn 2000/60 en dat Duitsland het begrip ‘waterdiensten’ niet correct toepaste. In wezen was de Commissie immers van mening dat voor elke vorm van watergebruik een prijs dient te worden bepaald, in het belang van de bescherming van de watervoorraden. Hieruit vloeit voor de lidstaten de verplichting voort om tot een prijszetting voor de verschillende vormen van watergebruik over te gaan, zelfs indien deze niet als dienstverrichtingen in de klassieke zin van het woord kunnen worden beschouwd. Aldus moet bijvoorbeeld ook voor de scheepvaart reeds een heffing worden toegepast.

12

De Bondsrepubliek Duitsland heeft de aanmaningsbrief beantwoord op 6 maart 2008 en 24 september 2009.

13

Op 30 september 2010 heeft de Commissie een aanvullende aanmaningsbrief gestuurd, waarop de Bondsrepubliek Duitsland heeft geantwoord bij schrijven van 18 november 2010. Op 27 juli 2011 heeft deze lidstaat de Commissie de regeling inzake de bescherming van oppervlaktewater (Verordnung zum Schutz der Oberflächengewässer) van 20 juli 2011 meegedeeld, waarbij uitvoering wordt gegeven aan artikel 5 van richtlijn 2000/60.

14

Op 30 september 2011 heeft de Commissie de Bondsrepubliek Duitsland een met redenen omkleed advies doen toekomen.

15

Nadat de termijn tweemaal is verlengd, heeft de Bondsrepubliek Duitsland het met redenen omkleed advies beantwoord op 31 januari 2012. Vervolgens heeft zij de Commissie in juli 2012 ingelicht over de omzetting in haar nationaal recht van artikel 2, punten 38 en 39, en artikel 9 van richtlijn 2000/60.

16

Ook al waren de betrokken bepalingen op die manier uitgevoerd, heeft de Commissie zich niettemin op het standpunt gesteld dat het probleem van de uiteenlopende uitlegging van de definitie van ‘waterdiensten’ —en bijgevolg van de volgens haar onvolledige naleving van artikel 9 van richtlijn 2000/60 — bleef bestaan. Zij heeft dan ook besloten het onderhavige beroep in te stellen.

17

Bij beschikkingen van de president van het Hof van 2, 5, 8, 11 en 15 april 2013 zijn de Republiek Oostenrijk, het Koninkrijk Zweden, de Republiek Finland, Hongarije, het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, alsook het Koninkrijk Denemarken toegelaten tot interventie aan de zijde van de Bondsrepubliek Duitsland.

Beroep

Ontvankelijkheid

Argumenten van partijen

18

De Bondsrepubliek Duitsland betoogt dat het beroep van de Commissie niet-ontvankelijk is aangezien het enkel de opheldering beoogt van een zuiver theoretische vraag, zonder dat wordt uiteengezet om welke concrete redenen de uit de Verdragen en richtlijn 2000/60 voortvloeiende verplichtingen niet zouden zijn nagekomen. Waar de Commissie aanvoert dat de Bondsrepubliek Duitsland deze verplichtingen niet is nagekomen doordat deze lidstaat bepaalde diensten van de toepassing van het begrip ‘waterdiensten’ uitsluit, is zij onnauwkeurig, aangezien zij niet aangeeft welke specifieke gedraging moet worden gewijzigd.

19

De lijst van de diensten die de Commissie in haar conclusies als voorbeelden van onder dit begrip vallende diensten opsomt, kan deze onnauwkeurigheid niet verhelpen, aangezien de Bondsrepubliek Duitsland, ingeval het Hof deze conclusies toewijst, niet kan weten of ook andere waterdiensten aldus moeten worden gekwalificeerd. Deze voorbeelden zijn overigens niet in het met redenen omkleed advies aangehaald, waarvan het dispositief bijgevolg verschilde van dit in het onderhavige beroep.

20

De Commissie stelt dat haar beroep volkomen duidelijk is aangezien het ertoe strekt vast te stellen dat de Bondsrepubliek Duitsland de in artikel 2, punt 38, van richtlijn 2000/60 opgenomen gegevens cumulatief toepast, zodat vele waterdiensten buiten de werkingssfeer van de in deze bepaling geven definitie vallen. Daardoor zijn de in het beroep aangehaalde activiteiten op het grondgebied van de lidstaat-verweerder automatisch uitgesloten van een prijszetting.

Beoordeling door het Hof

21

Vooraf zij eraan herinnerd dat de precontentieuze fase van de niet-nakomingsprocedure tot doel heeft, de betrokken lidstaat in de gelegenheid te stellen de krachtens het Unierecht op hem rustende verplichtingen na te komen en verweer te voeren tegen de door de Commissie geformuleerde beschuldigingen. Het voorwerp van een beroep krachtens artikel 258 VWEU wordt derhalve afgebakend door de in dit artikel bedoelde precontentieuze procedure. Het regelmatige verloop van deze procedure vormt een door het WEU-Verdrag gewilde wezenlijke waarborg, niet enkel ter bescherming van de rechten van de betrokken lidstaat, maar ook om te verzekeren dat in de eventuele procedure in rechte het voorwerp van het geding duidelijk is omschreven (zie onder meer arrest Commissie/Nederland, C-508/10, EU:C:2012:243, punten 33 en 34).

22

Krachtens artikel 21, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie en artikel 120, sub c, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof is de Commissie verplicht in elk krachtens artikel 258 VWEU ingediend verzoekschrift de exacte grieven aan te geven waarover zij een uitspraak van het Hof verlangt, evenals — in elk geval summier — de juridische en feitelijke gronden waarop die grieven berusten. Hieruit volgt dat het beroep van de Commissie een coherente, gedetailleerde uiteenzetting moet bevatten van de redenen die haar tot de overtuiging hebben gebracht dat de betrokken lidstaat een van de krachtens de Verdragen op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen (zie onder meer arrest Commissie/Nederland, C-508/10, EU:C:2012:243, punten 35 en 36).

23

Betreffende het onderhavige beroep moet worden geconstateerd vastgesteld dat dit beroep een coherente uiteenzetting bevat van de redenen die de Commissie tot de overtuiging hebben gebracht dat de Bondsrepubliek Duitsland de krachtens de artikelen 2, punt 38, en 9 van richtlijn 2000/60 op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen. Uit zowel de precontentieuze procedure — meer bepaald uit het met redenen omkleed advies dat de Commissie aan deze lidstaat heeft doen toekomen — als het bij het Hof ingediende verzoekschrift blijkt immers dat de Commissie in hoofdzaak aanvoert dat een aantal waterdiensten wegens de uitlegging die deze lidstaat aan dit begrip geeft ten onrechte automatisch niet onder de bij deze richtlijn ingevoerde verplichting vallen om op die diensten het beginsel van terugwinning van de kosten toe te passen, daaronder begrepen de kosten voor het milieu en de natuurlijke bronnen.

24

In het kader van de procedure wegens niet-nakoming kan evenwel de precieze strekking van de verplichtingen van de lidstaten worden bepaald, ingeval onenigheid over de uitlegging daarvan bestaat (zie in die zin arrest Commissie/Spanje, C-196/07, EU:C:2008:146, punt 28).

25

Bovendien moet worden benadrukt dat, onverminderd de verplichting van de Commissie om aan de in het kader van de procedure van artikel 258 VWEU op haar rustende bewijslast te voldoen, niets eraan in de weg staat dat de Commissie, gelet op een dergelijke verschillende uitlegging, bij het Hof beroep instelt wegens niet-nakoming door de betrokken lidstaat, en zich daarvoor beroept op de vele situaties die volgens haar in strijd met het Unierecht zijn, ook al geeft zij niet op uitputtende wijze al die situaties aan (zie, naar analogie, onder meer arrest Commissie/Italië, C-135/05, EU:C:2007:250, punten 20–22).

26

In de onderhavige procedure leidt de uitlegging die de betrokken lidstaat aan een bepaling van het Unierecht geeft en die van die van de Commissie verschilt, op het grondgebied van deze lidstaat tot een administratieve praktijk die niet wordt betwist, ook al gaat het niet om een algemene praktijk. Dat de Commissie ter ondersteuning van haar betoog slechts enkele voorbeelden van deze praktijk heeft aangevoerd, belet dan ook niet dat haar beroep voldoende nauwkeurig is om het voorwerp ervan te beoordelen.

27

In dit verband moet tevens worden vastgesteld dat de Commissie weliswaar in het dispositief van haar verzoekschrift voorbeelden geeft van situaties die volgens haar de niet-nakoming aantonen die de Bondsrepubliek Duitsland wordt verweten, terwijl van die voorbeelden geen melding werd gemaakt in het dispositief van het met redenen omkleed advies dat tot deze lidstaat is gericht, maar dat die toevoeging niet kan worden beschouwd als een uitbreiding van dit beroep, dat beperkt blijft tot het verzoek om vaststelling dat de uit de artikelen 2, punt 38, en 9 van richtlijn 2000/60 voortkomende verplichtingen niet zijn nagekomen.

28

Bijgevolg is het beroep van de Commissie ontvankelijk.

Ten gronde

Argumenten van partijen

29

De Commissie stelt dat de Bondsrepubliek Duitsland door haar restrictieve uitlegging van het in artikel 2, punt 38, van richtlijn 2000/60 neergelegde begrip ‘waterdiensten’ geen juiste toepassing geeft aan artikel 9 van deze richtlijn, waarvan de werkingssfeer zich uitstrekt tot de terugwinning van de kosten van deze diensten, de prijszetting voor water en de toepassing op de gebruikers van water van het beginsel dat de vervuiler betaalt.

30

Anders dan deze lidstaat betoogt, ziet het begrip ‘waterdiensten’ volgens haar niet enkel op de watervoorziening en de behandeling van afvalwater. Alleen al uit de bewoordingen van artikel 2, punt 38, van richtlijn 2000/60, uit de context ervan en uit de door deze richtlijn nagestreefde doelstellingen moet worden afgeleid dat de definitie van deze diensten ook andere activiteiten omvat, zoals de scheepvaart, de op waterkracht gebaseerde elektriciteitsopwekking en de bescherming tegen overstromingen.

31

Door te gewagen van onttrekking, opstuwing, opslag, behandeling en distributie, somt artikel 2, punt 38, van deze richtlijn 2000/60 diverse activiteiten op waarvan er één aanwezig dient te zijn bij de dienst die verband houdt met het watergebruik, zonder dat het gebruik van komma's tussen deze woorden en van het voegwoord ‘en’ een andere betekenis inhouden. Opdat sprake is van een waterdienst hoeven niet alle in artikel 2, punt 38, sub a of b, van deze richtlijn vermelde activiteiten cumulatief aanwezig te zijn.

32

Deze richtlijn heeft tot doel, te verzekeren dat de watervoorraden efficiënt worden benut, door ervoor te zorgen dat elk mogelijk gebruik van water een redelijke bijdrage levert aan de kostenterugwinning voor dit gebruik, rekening houdend met het beginsel dat de vervuiler betaalt. Deze doelstelling zou niet worden bereikt indien, zoals de lidstaat- verweerder stelt, de ondernemingen die water onttrekken los van verrichtingen betreffende de watervoorziening of de behandeling van afvalwater, zoals bijvoorbeeld in sommige Länder de dagmijnbouwondernemingen doen, niet verplicht zouden zijn om de kosten van die onttrekkingen te betalen.

33

Volgens de Commissie hebben richtlijn 2000/60 en richtlijn 2004/35 dezelfde rechtsgrondslag en beogen beide richtlijnen het milieu te beschermen, zodat het begrip ‘Funktion’ dat in de Duitse taalversie van laatstgenoemde richtlijn wordt gebruikt, in tegenstelling tot hetgeen de Bondsrepubliek Duitsland beweert, niet anders dan het in richtlijn 2000/60 gehanteerde begrip ‘Dienstleitung’ kan worden uitgelegd, teneinde uit die verschillende uitlegging af te leiden dat laatstgenoemde richtlijn menselijke activiteiten betreft. In het milieurecht impliceren diensten bovendien geen inmenging van de mens, zoals blijkt uit de studie ter beoordeling van de ecosysteemdiensten, getiteld ‘Millennium Ecosystem Assessment’, die de Verenigde Naties in 2001 heeft uitgebracht (CREDOC, Biotope, Asconit Consultants, 2009).

34

Volgens de Commissie maakt de door haar toegepaste ruime uitlegging van het begrip ‘waterdiensten’ het door artikel 2, punt 39, van richtlijn 2000/60 gemaakte onderscheid niet overbodig waar deze bepaling het begrip ‘watergebruik’ hanteert. Dit laatste begrip omvat niet enkel het begrip ‘waterdiensten’, maar ook — ruimer bezien — elke activiteit met significante gevolgen voor de toestand van het water, bijvoorbeeld sportvisserij, zwemmen en varen op niet opstuwbare natuurlijke wateren.

35

De Commissie voert aan dat in die context ook onder het begrip ‘waterdiensten’ vallen, de onttrekking van water voor irrigatiedoeleinden, die een grote impact op de toestand van de waterlichamen heeft, de onttrekking voor industriële doeleinden, de zelfvoorziening, de opstuwing voor de productie van hydro-energie, voor de scheepvaart en ter bescherming tegen overstromingen, alsook de opslag, de behandeling en de distributie van water. Zo blijkt met name dat sommige Länder geen enkele heffing op onttrekking van water toepassen, of in ruime uitzonderingen voorzien.

36

Volgens de Bondsrepubliek Duitsland is het beroep van de Commissie gebaseerd op een onjuiste benadering van richtlijn 2000/60 in zijn geheel, inzonderheid van het instrument van de prijszetting van watergebruik, dat weliswaar een belangrijk middel vormt om tot meer zuinigheid en voorzichtigheid inzake het beheer van de watervoorraden aan te zetten, maar dat niet de enige maatregel is waarin deze richtlijn voorziet om dat doel te bereiken. De door de Commissie aan de artikelen 2, punt 38, en 9 van richtlijn 2000/60 gegeven uitlegging gaat voorbij aan het beheersysteem van deze richtlijn, die als leidraad de idee hanteert dat de vereisten van de bescherming van het water in de stroomgebieden moeten worden afgewogen tegen de legitieme gebruiksrechten. De Commissie doorbreekt aldus het bestaande evenwicht tussen de verschillende beheersinstrumenten die in deze richtlijn — zowel vanuit het oogpunt van subsidiariteit als om doeltreffendheidredenen — zijn vastgesteld.

37

De indeling op zich van artikel 2, punt 38, sub a en b, van richtlijn 2000/60 berust volgens de Bondsrepubliek Duitsland op een duidelijk onderscheid op de activiteiten die verband houden met de watervoorziening enerzijds, en de activiteiten die verband houden met de waterzuivering anderzijds. Tot eerstgenoemde activiteiten behoren in de regel de stappen die noodzakelijk zijn voor de watervoorziening (verkrijging, behandeling, opslag, vervoer, distributie). Deze stappen worden aldaar gespecificeerd omdat alle fasen die voor de berekening van de kosten in aanmerking moeten worden genomen, dienen te worden gepreciseerd.

38

Volgens de Bondsrepubliek Duitsland ziet het begrip ‘waterdiensten’ niet op de verschillende verrichtingen voor de watervoorziening, maar op deze watervoorziening in haar geheel. Indien alle voornoemde activiteiten onder dit begrip worden ingedeeld, wordt de werkingssfeer daarvan onrechtmatig uitgebreid. Deze benadering ontneemt richtlijn 2000/60 geenszins zijn nuttig effect, dat voortvloeit uit het evenwicht tussen de vereisten op het gebied van de bescherming van het water enerzijds en de rechtmatige vormen van watergebruik anderzijds. Uit de enkele omstandigheid dat artikel 9 van richtlijn 2000/60 gewag maakt van het beginsel dat de vervuiler betaalt, kan niet worden afgeleid dat de maatregel van verplichte terugwinning van de kosten moet worden uitgebreid tot elk gebruik en tot alle interventies die het water kunnen aantasten, aangezien daarvoor nu juist andere maatregelen zijn vastgesteld, zoals die welke in bijlage VI, deel B, bij deze richtlijn zijn opgenomen.

39

Om het begrip ‘diensten’ te definiëren moet volgens de Bondsrepubliek Duitsland de definitie van artikel 57 VWEU worden toegepast, die vereist dat sprake is van een bilaterale betrekking, die er bijvoorbeeld niet is bij watergebruik voor de scheepvaart of bij maatregelen betreffende de bescherming tegen overstromingen, maar wel bij de activiteiten inzake watervoorziening en de behandeling van afvalwater.

40

Deze definitie van dienstverrichtingen kan niet worden afgeleid uit richtlijn 2004/35, die vier jaar na richtlijn 2000/60 is vastgesteld en die dienaangaande niet naar deze laatste richtlijn verwijst, waarbij bovendien zij aangetekend dat eerstgenoemde richtlijn betrekking heeft op hetgeen in de Duitse taalversie niet als ‘Dienstleistung’ maar als ‘Funktionen’ wordt aangemerkt, waarvoor geen menselijke activiteit is vereist. Voor deze definitie kan in dit verband evenmin het begrip ‘ecosysteemdiensten’ worden gebruikt, dat pas lang na richtlijn 2000/60 is ingevoerd.

41

Verder moet er volgens deze lidstaat ook op worden gewezen dat de door de Commissie gehanteerde ruime uitlegging van het begrip ‘waterdiensten’ er in de praktijk toe leidt dat het bestaan wordt ontkend van andere vormen van watergebruik, zoals die waarvan nochtans sprake in artikel 2, punt 39, van richtlijn 2000/60. Uit de stukken houdende de voorbereidende werkzaamheden van artikel 2, punt 38, aan de hand waarvan deze bepaling kan worden uitgelegd, blijkt met name dat de Commissie zelf had verklaard dat het beginsel van de terugwinning van de kosten enkel op de drinkwatervoorziening en op de behandeling van afvalwater diende te worden toegepast.

42

In hun memories in interventie hebben het Koninkrijk Denemarken, Hongarije, de Republiek Oostenrijk, de Republiek Finland, het Koninkrijk Zweden en het Verenigd Koninkrijk opmerkingen ingediend ter ondersteuning van de conclusies van de Bondsrepubliek Duitsland.

Beoordeling door het Hof

43

Om te beginnen zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak van het Hof bij de uitlegging van een Unierechtelijke bepaling niet alleen rekening dient te worden gehouden met de bewoordingen en de doelstellingen ervan, maar ook met de context ervan en met het Unierecht in zijn geheel, aangezien de ontstaansgeschiedenis van deze bepaling ook relevante gegevens voor de uitlegging ervan kan bevatten (zie met name arrest Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement en Raad, C-583/11 P, EU:C:2013:625, punt 50 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

44

In casu volgt uit de bewoordingen van artikel 9 van richtlijn 2000/60 dat de lidstaten rekening houden met het beginsel van terugwinning van de kosten van waterdiensten, inclusief milieukosten en kosten van de hulpbronnen, met inachtneming van de economische analyse volgens bijlage III en overeenkomstig met name het beginsel dat de vervuiler betaalt. De lidstaten dienen er onder meer voor te zorgen dat het waterprijsbeleid adequate prikkels bevat voor de gebruikers om de watervoorraden efficiënt te benutten, en daardoor een bijdrage te leveren aan de milieudoelstellingen van richtlijn 2000/60. Artikel 2, punt 38, van deze richtlijn definieert het begrip ‘waterdiensten’ als alle diensten die ten behoeve van de huishoudens, openbare instellingen en andere economische actoren voorzien in, enerzijds, onttrekking, opstuwing, opslag, behandeling en distributie van oppervlakte- of grondwater en, anderzijds, installaties voor de verzameling en behandeling van afvalwater die daarna in oppervlaktewater lozen.

45

Op basis van deze bepalingen alleen, die het begrip ‘diensten’ niet definiëren, kan niet meteen worden vastgesteld of de Uniewetgever, zoals de Commissie in wezen stelt, beoogde het beginsel van de kostenterugwinning voor waterdiensten toe te passen op alle diensten die een in artikel 2, punt 38, sub a, van richtlijn 2000/60 genoemde activiteit betreffen, naast de in punt 38, sub b, vermelde behandeling van afvalwater, dan wel enkel, zoals de Bondsrepubliek Duitsland aanvoert, enerzijds op de diensten die verband houden met de watervoorziening, waarbij alle fasen van deze activiteit zoals die in het betrokken punt 38, sub a, zijn opgesomd, in aanmerking moeten worden genomen en, anderzijds, op de diensten die verband houden met de activiteiten voor waterzuivering in de zin van ditzelfde punt, sub b.

46

In de eerste plaats moeten derhalve de context en de algemene opzet van de betrokken bepalingen worden onderzocht teneinde na te gaan of, zoals de Commissie in wezen stelt, een prijszetting van de kosten moet worden vastgesteld voor alle activiteiten van onttrekking, opstuwing, opslag, behandeling en distributie van oppervlakte- of grondwater.

47

Uit de ontwerpteksten van richtlijn 2000/60, zoals deze door de advocaat-generaal in de punten 68 en 69 van zijn conclusie zijn samengevat, blijkt allereerst dat de Uniewetgever het enerzijds aan de lidstaten heeft overgelaten om op basis van een economische analyse de maatregelen voor de uitvoering van het beginsel van de kostenterugwinning te bepalen, en hij anderzijds de prijszetting van de kosten voorstond zonder deze verplicht te stellen voor alle diensten die verband houden met het gebruik van water, aangezien er dienaangaande zeer verschillende praktijken tussen de lidstaten bestonden, met name wat de prijszetting voor watervoorziening en de behandeling van het afvalwater betreft.

48

Voorts legt richtlijn 2000/60, door in artikel 9 te verlangen dat de lidstaten rekening houden met het beginsel van terugwinning van de kosten van waterdiensten en zij ervoor zorgen dat het waterprijsbeleid adequate prikkels bevat voor de gebruikers om de watervoorraden efficiënt te benutten en daardoor een bijdrage te leveren aan de milieudoelstellingen van deze richtlijn, als zodanig geen algemene verplichting op van een prijszetting voor alle diensten die verband houden met het gebruik van water.

49

In de tweede plaats dient bijgevolg de draagwijdte van deze bepalingen te worden beoordeeld tegen de achtergrond van de door richtlijn 2000/60 nagestreefde doelstellingen.

50

In dit verband moet eraan worden herinnerd dat richtlijn 2000/60 een kaderrichtlijn is die op de grondslag van artikel 175, lid 1, EG (thans artikel 192 VWEU) is vastgesteld. Deze richtlijn voorziet in gemeenschappelijke beginselen en in een algemeen actiekader voor de bescherming van de wateren en zorgt voor het coördineren, integreren en op langere termijn verder ontwikkelen van de algemene beginselen en structuren met het oog op de bescherming en het duurzame gebruik van water in de Europese Unie. De erin vastgestelde gemeenschappelijke beginselen en het globale actiekader dienen later te worden ontwikkeld door de lidstaten, die een aantal bijzondere maatregelen moeten vaststellen binnen de in de richtlijn gestelde termijnen. De richtlijn beoogt evenwel geen volledige harmonisering van de regelingen van de lidstaten op het gebied van water (arrest Commissie/Luxemburg, C-32/05, EU:C:2006:749, punt 41).

51

Zoals uit punt 19 van de considerans van richtlijn 2000/60 blijkt, beoogt deze richtlijn het aquatische milieu in de Unie in stand te houden en te verbeteren. Deze doelstelling betreft in de eerste plaats de kwaliteit van de betrokken wateren. Beheersing van de beschikbare hoeveelheid is een bijkomend element bij het garanderen van een goede waterkwaliteit en derhalve dienen ook maatregelen betreffende de kwantitatieve aspecten te worden getroffen met het oog op de doelstelling om een goede waterkwaliteit te waarborgen.

52

Gelet op de vaststelling dat in de Unie dienaangaande uiteenlopende situaties en behoeften bestaan die een verschillende aanpak vergen, heeft de Uniewetgever, zoals met name uit punt 13 van de considerans van richtlijn 2000/60 blijkt, verlangd dat bij de planning en de uitvoering van maatregelen met het oog op de bescherming en het duurzame gebruik van water in het stroomgebied rekening wordt gehouden met deze diversiteit en dat besluiten worden genomen zo dicht mogelijk bij de plaats waar het water is aangetast of wordt gebruikt. Onverminderd het belang van het waterprijsbeleid en van het beginsel dat de vervuiler betaalt, zoals deze door deze richtlijn opnieuw zijn bevestigd, moet dan ook voorrang worden gegeven aan maatregelen die onder de verantwoordelijkheid van de lidstaten vallen, via de opstelling van aan de regionale en lokale omstandigheden aangepaste maatregelenprogramma's.

53

Zoals de advocaat-generaal met name in punt 72 van zijn conclusie heeft aangegeven, is richtlijn 2000/60 in hoofdzaak gebaseerd op de beginselen van een beheer per stroomgebied, het bepalen van doelstellingen per ‘waterlichaam’, het opstellen van een planning en programmatie en een economische analyse van de regelingen voor de prijszetting van het water, alsook de verplichting om rekening te houden met de sociale effecten, de milieueffecten en de economische effecten van de kostenterugwinning alsmede om de geografische en de klimatologische omstandigheden van het betrokken gebied of de betrokken gebieden in acht te nemen.

54

In die context bepaalt artikel 11 van richtlijn 2000/60 dat elke lidstaat er zorg voor draagt dat voor elk stroomgebiedsdistrict of voor het op zijn grondgebied gelegen deel van een internationaal stroomgebiedsdistrict, een maatregelenprogramma wordt opgesteld waarin rekening wordt gehouden met de resultaten van de krachtens artikel 5 van deze richtlijn voorgeschreven analyses, teneinde de doelstellingen van artikel 4 te verwezenlijken. Volgens lid 3, sub b, van artikel 11 behoren de maatregelen betreffende de kostenterugwinning voor waterdiensten tot de minimumvereisten die een dergelijk programma moet bevatten.

55

Bijgevolg vormen de maatregelen betreffende de kostenterugwinning voor waterdiensten één van de instrumenten waarover de lidstaten beschikken voor een kwalitatief hoogstaand waterbeheer met het oog op een efficiënt gebruik van de watervoorraden.

56

Het is juist dat de verschillende in artikel 2, punt 38, van richtlijn 2000/60 opgesomde activiteiten, onder meer onttrekking en opstuwing, effecten kunnen sorteren voor de toestand van de waterlichamen en daardoor de verwezenlijking van de door deze richtlijn nagestreefde doelstellingen mogelijkerwijs in gevaar kunnen brengen, zoals de Commissie terecht aanvoert, maar daaruit kan niet worden afgeleid dat het ontbreken van een prijszetting voor die activiteiten de verwezenlijking van deze doelstellingen in alle gevallen noodzakelijkerwijs schaadt.

57

Artikel 9, lid 4, van richtlijn 2000/60 bepaalt in dit verband dat het de lidstaten onder bepaalde voorwaarden is toegestaan om de kostenterugwinning voor een bepaalde vorm van watergebruik niet toe te passen, indien dit het doel van deze richtlijn en het bereiken daarvan niet in gevaar brengt.

58

Hieruit volgt dat de door richtlijn 2000/60 nagestreefde doelstellingen niet noodzakelijkerwijs impliceren dat de bepalingen van artikel 2, punt 38, sub a, van deze richtlijn aldus moeten worden uitgelegd dat het beginsel van kostenterugwinning voor alle daarin genoemde activiteiten geldt, zoals de Commissie in wezen stelt.

59

In die omstandigheden kan op basis van het eventuele feit dat de Bondsrepubliek Duitsland een aantal van deze activiteiten niet aan dit beginsel onderwerpt, op zich — los van elk ander verwijt — niet worden vastgesteld dat deze lidstaat de op haar krachtens de artikelen 2, punt 38, en 9 van richtlijn 2000/60 rustende verplichtingen niet is nagekomen.

60

Gelet op alle voorgaande overwegingen dient het beroep van de Commissie te worden verworpen.

Kosten

61

Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering van de Bondsrepubliek Duitsland worden verwezen in de kosten. Volgens artikel 140, lid 1, van dit Reglement, dat bepaalt dat de lidstaten die in het geding hebben geïntervenieerd hun eigen kosten dragen, dient te worden beslist dat het Koninkrijk Denemarken, Hongarije, de Republiek Oostenrijk, de Republiek Finland, het Koninkrijk Zweden en het Verenigd Koninkrijk hun eigen kosten zullen dragen.

Het Hof (Tweede kamer) verklaart:

1): Het beroep wordt verworpen.
2): De Europese Commissie wordt verwezen in de kosten.
3): Het Koninkrijk Denemarken, Hongarije, de Republiek Oostenrijk, de Republiek Finland, het Koninkrijk Zweden en het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland dragen hun eigen kosten.

ondertekeningen

Toon alle voetnoten

Voetnoten

Voetnoten Uitspraak 11‑09‑2014

Procestaal: Duits.

Conclusie 22‑05‑2014

N. Jääskinen

Partij(en)

Zaak C-525/121.

Europese Commissie

tegen

Bondsrepubliek Duitsland

I — Inleiding

1.

In 2000 heeft de Europese Unie een radicaal vernieuwende maatregel genomen met de vaststelling van richtlijn 2000/60/EG2. (hierna: KRW). Voor het eerst bepaalt een handeling van de Unie een kader voor het beheer en de gemeenschappelijke bescherming van water, dat niet gekoppeld is aan nationale grenzen of nationaal beleid, maar gebaseerd is op waterformaties en dus per stroomgebied geldt, rekening houdend met de duurzame ontwikkeling. Bovendien was de KRW eveneens vernieuwend omdat ze economische overwegingen in het waterbeleid heeft opgenomen, die niet enkel tot uiting komen via de toepassing van het beginsel dat de vervuiler betaalt, maar ook via de verplichting tot een economische beoordeling van bepaalde kosten of soorten gebruik van het water3., en door een beroep te doen op instrumenten zoals het waterprijsbeleid.

2.

Met haar beroep verzoekt de Europese Commissie het Hof vast te stellen dat ‘de Bondsrepubliek Duitsland de krachtens de KRW en met name krachtens de artikelen 2, punt 384. en 95. van die richtlijn op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen door aan het begrip ‘waterdiensten’ een uitlegging te geven die bepaalde diensten (zoals opstuwingen die worden uitgevoerd voor energieopwekking uit waterkracht, scheepvaart en bescherming tegen overstromingen, onttrekking voor irrigatie en industriële doeleinden, alsook het eigen verbruik) uitsluit van de toepassing daarvan6.. Volgens de bewoordingen zelf van de Commissie, ‘betreft [dit beroep] in wezen de uitlegging van het begrip ‘waterdiensten’ van artikel 2, punt 38, van de KRW’. De uitlegging van dit begrip heeft volgens de Commissie ‘essentiële gevolgen voor de kwestie van de werkingssfeer van artikel 9 van de KRW’7..

3.

Ik merk al dadelijk op dat deze zaak in verschillende opzichten van belang is. Om te beginnen moet het Hof hier voor het eerst de draagwijdte van het prijsstellingsbeginsel voor de waterdiensten in het kader van de KRW preciseren. Die draagwijdte is immers belangrijk met het oog op de uitvoering van de richtlijn in haar geheel. Zoals de Commissie ter terechtzitting heeft bevestigd is deze zaak bovendien een ‘proefprocedure’, want afhankelijk van de uitlegging die het Hof in dit geval geeft, zou de Commissie een groot aantal beroepen kunnen instellen8..

4.

Volgens de Bondsrepubliek Duitsland, hierbij ondersteund door verschillende lidstaten, voert de KRW een globale waterbeheersregeling in waarin de milieudoelstellingen vóór alles moeten worden bereikt via door de KRW beoogde maatregelenprogramma's en beheersplannen. Aldus zou de verplichting tot kostenterugwinning voor waterdiensten niet het centrale en doorslaggevende instrument zijn om Europa's problemen inzake waterbeheer op te lossen, maar veeleer een bijzondere maatregel die moet worden toegepast inzake watervoorziening en verzameling en behandeling van afvalwater.

5.

Hoewel ik erken dat het beroep van de Commissie ernstige procedurele gebreken bevat, wil ik in deze conclusie de uitlegging verdedigen dat de Uniewetgever in de KRW in de prijszetting van twee belangrijke activiteitensoorten heeft voorzien. Het betreft enerzijds de watervoorziening zoals omschreven in artikel 2, punt 38, sub a, van de KRW, waaruit de wil blijkt om alle individuele stappen te identificeren die moeten worden opgenomen in de door de eindgebruiker betaalde prijs. Anderzijds gaat het om de verzameling en behandeling van afvalwater in de zin van artikel 2, punt 38, sub b, van de KRW. De waterdienst moet immers worden aangeboden door een leverancier aan een consument of een andere gebruiker, ongeacht of het om een particuliere of publieke gebruiker of om een vertegenwoordiger van een industrietak of van de landbouwsector gaat. Dit is volgens mij de enige redelijke uitlegging en zowel de bewoordingen en de opzet van de KRW als de ontstaansgeschiedenis en de rechtsgrondslag ervan, alsook de hoofddoelstelling van de richtlijn, namelijk de bescherming van water als gemeenschappelijk patrimonium, bevestigen dit.

II — Precontentieuze procedure en procesverloop voor het Hof

6.

In augustus 2006 werd bij de Commissie een klacht aanhangig gemaakt die stelde dat de Bondsrepubliek Duitsland de definitie van ‘waterdiensten’ van artikel 2, punt 38 van de KRW aldus uitlegde dat de diensten in kwestie zich zouden beperken tot watervoorziening en de verzameling, de behandeling en de verwijdering van afvalwater, wat een beperking zou betekenen van de werkingssfeer van artikel 9 van de KRW.

7.

Op 7 november 2007 stuurde de Commissie de Bondsrepubliek Duitsland een aanmaningsbrief waarin ze uiteenzette dat de Duitse regeling niet overeenstemde met verschillende bepalingen van de KRW en dat ze het begrip ‘waterdiensten’ niet correct toepaste.

8.

De Bondsrepubliek Duitsland heeft op 6 maart 2008 en 24 september 2009 geantwoord op de aanmaningsbrief.

9.

Op 30 september 2010 heeft de Commissie een aanvullende aanmaningsbrief gestuurd, waarop de Bondsrepubliek Duitsland op 18 november 2010 heeft geantwoord. Op 27 juli 2011 heeft deze lidstaat de Commissie de regeling inzake de bescherming van oppervlaktewater van 20 juli 2011 meegedeeld, die artikel 5 van de KRW uitvoert.

10.

Bij schrijven van 30 september 2011 deed de Commissie de Bondsrepubliek Duitsland een met redenen omkleed advies toekomen. De Bondsrepubliek Duitsland heeft op 31 januari 2012 geantwoord op het met redenen omkleed advies, dit is binnen de gestelde termijn, die op haar verzoek was verlengd. In juli 2012 heeft ze de Commissie ingelicht over de uitvoering van artikel 2, punten 38 en 39, en van artikel 9 van de KRW.

11.

Niettegenstaande de uitvoering van de bepalingen in kwestie was de Commissie van oordeel dat het probleem van de uiteenlopende uitlegging van de definitie van waterdiensten en bijgevolg van de volgens haar onvolledige naleving van artikel 9 van de KRW bleef bestaan. Op 11 november 2012 heeft ze dan ook dit beroep ingesteld.

12.

13.

De Bondsrepubliek Duitsland, Hongarije, de republiek Finland, het Koninkrijk Zweden, alsook de Commissie zijn gehoord ter terechtzitting, op 5 maart 2014.

III — Ontvankelijkheid van het beroep

14.

Met haar beroep stelt de Commissie in wezen dat door het begrip ‘waterdiensten’ zoals bedoeld in artikel 2, punt 38, van de KRW, restrictief uit te leggen, de Bondsrepubliek Duitsland zich niet houdt aan de voorwaarden van artikel 9 van de KRW. Duitsland betwist de ontvankelijkheid van het beroep omdat het enkel de opheldering beoogt van zuiver theoretische kwesties, onnauwkeurig is en niet overeenstemt met het voorwerp van het met redenen omkleed advies. De Finse en de Zweedse regering concluderen eveneens dat het beroep niet-ontvankelijk is.

15.

Op procedureel gebied moet dus eerst het voorwerp en de aard van de verweten niet-nakoming worden bepaald, aangezien het beroep van de Commissie op dat vlak volledig onsamenhangend is. Van die bepaling hangt dus het onderzoek van het verzoekschrift door het Hof af. Want het toelaten van een beroep dat enkel betrekking heeft op een verkeerde uitlegging van een richtlijn, zonder dat de Commissie de verplichting heeft te verduidelijken waarin de verweten tekortkoming bestaat, zou erop neerkomen dat de Commissie een beroep wegens niet-nakoming ‘ter uitlegging’ zou mogen instellen om de bevestiging van het Hof betreffende een uitlegging van het Unierecht te verkrijgen. Dat strookt echter niet met de opzet en de doelstelling van de procedure op grond van artikel 258 VWEU, die de niet-nakoming van een lidstaat van zijn verplichtingen tot voorwerp heeft. De vaststelling van een dergelijke niet-nakoming verplicht de betrokken lidstaat volgens artikel 260, lid 1, VWEU die maatregelen te nemen welke nodig zijn ter uitvoering van het arrest van het Hof9..

16.

In dit verband merk ik op dat de Commissie in punt 1 van het verzoekschrift10. stelt dat haar beroep ‘in wezen de uitlegging van het begrip ‘waterdiensten’ betreft als bedoeld in artikel 2, punt 38, van de KRW’. De Commissie geeft echter toe dat de bepalingen van artikel 2, punt 38, en van artikel 9, van de KRW in de loop van de precontentieuze procedure zijn uitgevoerd via een regeringsvoorstel van 18 juli 2012, dat in hun letterlijke omzetting voorziet. De Commissie oordeelt evenwel dat de uitlegging ‘van verweerster niet overeenstemt met de juiste teneur van de regel’11.. Bijgevolg blijft volgens de Commissie het probleem van de uiteenlopende uitlegging van de definitie van waterdiensten bestaan en aldus ‘de onvolledige naleving van artikel 9 van de KRW’. Daarom heeft de Commissie dus beslist ‘haar beroep te beperken tot de onjuiste uitvoering van artikel 2, punt 38, en van artikel 9 van de KRW’12..

17.

In repliek verdedigt de Commissie de ontvankelijkheid van haar beroep aangezien ‘de kern van de inbreuk betrekking heeft op de uitlegging van artikel 2, punt 38, van de richtlijn door verweerster’. Volgens de Commissie schendt de niet-eenvormige en onjuiste toepassing van artikel 9 van de KRW op het Duitse grondgebied de punten 14 en 18 van de considerans van de KRW13.. Tot slot verzoekt de Commissie in het petitum van het verzoekschrift het Hof vast te stellen dat de Bondsrepubliek Duitsland de op grond van de KRW op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen ‘door aan het begrip ‘waterdiensten’ een uitlegging te geven die bepaalde diensten uitsluit van de toepassing daarvan’14..

18.

Bijgevolg is het niet duidelijk of de Commissie de Bondsrepubliek Duitsland het volgende verwijt:

—: een onjuiste omzetting in de wetgeving op federaal niveau of op dat van de deelstaten,
—: een onjuiste toepassing van de KRW van specifieke aard, die met concrete voorbeelden wordt geïllustreerd, of
—: een vaste en veralgemeende praktijk die de KRW schendt, terwijl ze erkent dat de nationale wetgeving conform de richtlijn is.

19.

Het staat vast dat elk inleidend verzoekschrift het voorwerp van het geding en een summiere uiteenzetting van de middelen moet vermelden en dat deze vermelding voldoende duidelijk en nauwkeurig moet zijn opdat de verweerder zijn verdediging zou kunnen voorbereiden en het Hof zijn controle zou kunnen uitoefenen. Daaruit volgt dat de wezenlijke elementen, feitelijk en rechtens, waarop het beroep is gebaseerd, coherent en begrijpelijk moeten worden weergegeven in de tekst van het verzoekschrift zelf en dat de conclusies hiervan op ondubbelzinnige wijze moeten zijn geformuleerd, teneinde te vermijden dat het Hof ultra petita recht doet of nalaat op een grief recht te doen15..

20.

Om te beginnen merk ik met betrekking tot de vraag of de Commissie een onjuiste omzetting van de KRW of een onjuiste toepassing ervan bedoelt, op dat de Commissie talrijke voorbeelden van diensten heeft aangevoerd en onderzocht die ze als waterdiensten beschouwt, zonder echter een verband te leggen met de toepassing van de KRW op het grondgebied van de verwerende lidstaat. Het is slechts in de laatste punten van het verzoekschrift dat de niet-nakoming wordt gepreciseerd door een grief die inhoudt dat de wetgeving van bepaalde deelstaten16. niet zou voorzien in een onttrekkingsheffing, terwijl een dergelijke heffing slechts kort geleden in de andere deelstaten zou zijn ingevoerd17.. De Commissie bekritiseert ook de afwijkingen op het gebied van wateronttrekking en werpt de problematiek op van de wateronttrekking ten behoeve van ondergrondse en dagmijnbouw, die zeker betwistbaar lijkt in het licht van de KRW18.. De repliek brengt nauwelijks opheldering.

21.

Op basis van deze structuur van het beroep zou men kunnen denken dat de Commissie zich vooral richt op de gebrekkige toepassing van de nationale regels die werden vastgesteld ter uitvoering van de bepalingen van artikel 9 van de KRW, gelezen in onderlinge samenhang met artikel 2, punt 38 ervan. Het feit echter dat de voorbeelden van die gebrekkige toepassing zijn ontleend aan de wetgeving die door een bepaald aantal deelstaten werd vastgesteld, bevestigt de stelling van een niet-nakoming die bestaat in een onjuiste omzetting. Bovendien beperkt de Commissie zich tot een opsomming van de betrokken deelstaten met verwijzing naar weblinks om, minstens gedeeltelijk, toegang te krijgen tot de litigieuze handelingen, zonder dat de teneur ervan nader wordt bepaald19..

22.

Volgens de rechtspraak moet evenwel uit het verzoekschrift duidelijk blijken of het betrekking heeft op de wijze waarop de richtlijn in de nationale rechtsorde is omgezet dan wel het concrete resultaat van de toepassing van de uitvoeringsregeling bekritiseert. Het Hof heeft gepreciseerd dat enkel in dit eerste geval niet de reële effecten van de nationale regelgeving hoeven te worden aangetoond om te bewijzen dat deze richtlijn ontoereikend of onjuist is omgezet. Het volstaat immers om de bepalingen zelf met elkaar te vergelijken om de ontoereikende of gebrekkige omzetting vast te stellen20..

23.

Weliswaar zijn de lidstaten bij de omzetting in bepaalde gevallen niet enkel verplicht om een volledig wettelijk kader vast te stellen, maar ook om concrete en specifieke maatregelen te nemen waarmee het voorgeschreven resultaat kan worden bereikt. Dat geldt bijvoorbeeld voor de richtlijn 92/43/EEG21., de ‘Habitatrichtlijn’, die in het kader van de invoering van een strikt beschermingssysteem vereist dat coherente en gecoördineerde preventieve maatregelen worden vastgesteld waarmee de beschadiging of de vernieling van voortplantings- of rustplaatsen van de diersoorten kan worden voorkomen22.. In dat geval moet de Commissie de niet-nakoming echter bewijzen via concrete voorbeelden die aantonen dat er geen efficiënt beschermingssysteem bestaat23.. Om de hierboven uiteengezette redenen is dat bij dit beroep evenwel niet het geval.

24.

Zelfs als zou worden geoordeeld dat dit beroep betrekking heeft op een onjuiste uitvoering, kan het Hof mijns inziens niet bepalen wat op 30 januari 2012, de datum waarop de termijn verstreek die in het met redenen omkleed advies werd gesteld, de stand was van de handelingen die de door de Commissie aangehaalde deelstaten hebben vastgesteld24.. Het staat immers vast dat het met redenen omkleed advies en het beroep de grieven coherent en nauwkeurig moeten uiteenzetten zodat het Hof de juiste omvang van de verweten schending van het Unierecht kan begrijpen, hetgeen noodzakelijk is opdat het Hof het bestaan van de gestelde niet-nakoming zou kunnen beoordelen25..

25.

In dit verband moet worden opgemerkt dat de Commissie in haar verzoekschrift om de stand van de wetgeving in de deelstaten Beieren, Hessen en Thüringen te illustreren, onnauwkeurig verwijst naar de uiteenzetting van de redenen van het wetsvoorstel van de regering van de deelstaat Rijnland-Palts en naar een artikel van de rechtsleer26.. Bovendien merk ik op dat de wet van de deelstaat Rijnland-Palts inzake de onttrekkingsheffing, die in een voetnoot van het verzoekschrift wordt aangehaald27., werd vastgesteld op 3 juli 2012. De Commissie had dus uitdrukkelijk moeten formuleren in welke mate een eventueel voorstel van die wet het voorwerp heeft uitgemaakt van de precontentieuze procedure. Enkel de wetgeving van de deelstaat Noordrijn-Westfalen (Nordrhein-Westfalen)28. en die van de deelstaat Brandenburg29. worden echter vermeld in het met redenen omkleed advies.

26.

Ten tweede merk ik gelet op de formulering van het beroep op dat de Commissie het Hof niet verzoekt een of meer specifieke niet-nakomingen vast te stellen die zij bepaalde deelstaten lijkt te verwijten, terwijl het toegelaten zou zijn om dergelijke ‘individuele’ niet-nakomingen met betrekking tot een precies geval te bekritiseren30., aangezien de de-minimisregel niet van toepassing is in het kader van artikel 258 VWEU31.. De Commissie beperkt zich er in het petitum immers toe de uitsluiting van bepaalde waterdiensten in de zin van de KRW in het algemeen te vermelden, zonder concrete schendingen aan te voeren die voortvloeien uit de federale wetgeving of de wetgeving van de deelstaten.

27.

Ten derde staat vast dat een administratieve praktijk met een beroep wegens niet-nakoming kan worden aangevochten wanneer het een in zekere mate constante en algemene praktijk betreft32.. Daartoe dient de Commissie aan te tonen dat de niet-nakoming horizontaal is. Het Hof heeft het beroep van de Commissie dat steunde op de structurele en veralgemeende schending van de bepalingen van het milieurecht door een lidstaat, ontvankelijk verklaard33.. De rechtspraak aanvaardt dat de Commissie zich bij haar beroep met dat doel steunt op een ‘algemene aanpak’34..

28.

Wanneer het beroep is gericht tegen de concrete toepassing van een nationale bepaling, is het bewijs dat voor een niet-nakoming moet worden geleverd, van een andere aard dan gewoonlijk het geval is in een niet-nakomingsberoep dat uitsluitend tegen de inhoud van een nationale bepaling is gericht. Wanneer het niet-nakomingsberoep betrekking heeft op de toepassing van een nationale bepaling, kan de niet-nakoming alleen worden aangetoond door een voldoende omstandig en gedocumenteerd bewijs van de aan de betrokken lidstaat verweten en toerekenbare praktijk35.. Het verzoekschrift voldoet in casu echter niet aan deze eisen.

29.

Ik sluit in ieder geval uit dat de Commissie niet heeft voldaan aan de eisen die de rechtspraak stelt met betrekking tot de omvang van het geschil36.. Want aangezien het voorwerp van deze niet-nakoming onzeker is, stelt het geval van de uitbreiding ervan zich zelfs niet meer.

30.

Gelet op alle voorgaande overwegingen, ben ik van mening dat aangezien dit beroep duidelijk niet voldoet aan de voorwaarden inzake juistheid en samenhang in de zin van de rechtspraak van het Hof, het niet mogelijk is het voorwerp ervan af te bakenen. Ik geef derhalve primair in overweging het niet-ontvankelijk te verklaren. De analyse van het beroep ten gronde zal dus subsidiair worden uiteengezet.

IV — Ten gronde

A — Argumenten van partijen

31.

Volgens de Commissie moet artikel 2, punt 38, van de KRW aldus worden uitgelegd dat elke van de waterdiensten waarop het betrekking heeft, onderworpen is aan het beginsel van de kostenterugwinning en aan maatregelen die prikkels bevatten om de watervoorraden efficiënt te benutten, zoals artikel 9 van de KRW vereist. De Commissie merkt op dat in het kader van de toepassing van de KRW in Duitsland de kostenterugwinning niet geldt voor bepaalde waterdiensten, terwijl ze een belangrijke impact hebben op het waterlichaam, en dat artikel 9 van de KRW aldus wordt geschonden. De Commissie baseert zich op het verslag van het Europees Milieuagentschap37. waaruit zou volgen dat op grond van de betrokken uitlegging slechts 21 % van de wateronttrekkingen in Europa als een waterdienst wordt beschouwd, zodat ongeveer 80 % van alle wateronttrekkingen in Europa aan de toepassing van artikel 9 van de KRW ontsnapt, wat het nuttige effect van de KRW ernstig in het gedrang zou brengen. De Commissie benadrukt dat de lidstaten weliswaar over een beoordelingsmarge beschikken om bepaalde waterdiensten van de kostenterugwinning op grond van artikel 9 uit te sluiten, maar ze meent dat de uitsluiting van waterdiensten die een groot activiteitengamma hebben zoals de praktijk van verweerster, verder gaat dan die marge toelaat.

32.

Om de definitie van het begrip ‘diensten’ te verduidelijken stelt de Commissie voor een beroep te doen op richtlijn 2004/35/EG38. en voert ze aan dat diensten in het milieurecht noch de deelname van een levend wezen als leverancier of bestemmeling, noch het bestaan van een contractuele relatie veronderstellen, zoals dit het geval is voor de ‘ecosystemische diensten’39.. Aldus moet de wateronttrekking voor zelfvoorziening ook worden beschouwd als een waterdienst.

33.

De Bondsrepubliek Duitsland voert in haar verweerschrift aan dat de prijszetting van het watergebruik niet de enige maatregel is die krachtens de KRW kan aanzetten tot een zuiniger en voorzichtiger waterbeheer. De Commissie zou geen rekening houden met de verschillende beheersinstrumenten waarin de wetgever zou hebben voorzien om subsidiariteits- en efficiëntieredenen.

34.

Bovendien roept de genoemde lidstaat de structuur van de definitie van de waterdiensten van artikel 2, punt 38, van de KRW in. Die zou activiteiten opsommen die met elkaar verbonden zijn door het voegwoord ‘en’, waaruit zou volgen dat alle stappen van de watervoorziening in aanmerking moeten worden genomen voor de berekening van de kosten. Het begrip ‘waterdienst’ zou aldus de watervoorziening in haar geheel omvatten en niet enkel een bepaald aantal activiteiten, omdat de definitie anders op onwettige wijze zou worden uitgebreid.

35.

Bovendien stelt de Bondsrepubliek Duitsland voor om ter definiëring van het begrip ‘diensten’ in de zin van artikel 2, punt 38, van de KRW, een beroep te doen op artikel 57 VWEU en een bilaterale relatie te vereisen die bijvoorbeeld ontbreekt bij het gebruik van het water voor scheepvaart of bij beschermingsmaatregelen tegen overstromingen, maar vaststaat voor activiteiten inzake watervoorziening en behandeling van afvalwater. De verwerende lidstaat betwist de toepasselijkheid van richtlijn 2004/35 en de verwijzing naar het begrip ‘ecosystemische diensten’.

36.

In hun memories in interventie steunen de Deense, de Hongaarse, de Oostenrijkse, de Finse, de Zweedse en de Britse regering in wezen de lezing van artikel 2, punt 38, van de KRW die de Bondsrepubliek Duitsland verdedigt.

37.

De Deense regering voegt eraan toe dat in tegenstelling tot wat voor de activiteiten inzake waterdistributie en de behandeling van afvalwater geldt, de financiële instrumenten niet hetzelfde regelende effect hebben op de gevolgen van activiteiten zoals de ontwikkeling van waterwegen voor de scheepvaart en de bescherming tegen overstromingen. De Hongaarse regering merkt op dat de betekenis die door de Commissie in aanmerking wordt genomen, de scheidslijn tussen de begrippen ‘watergebruik’ en ‘waterdiensten’ doet verdwijnen. Ze herinnert eraan dat tijdens de wetgevingsactiviteiten die tot de vaststelling van de KRW hebben geleid, het standpunt van de Commissie dat het beginsel van de kostenterugwinning voor alle wateractiviteiten geldt, uitdrukkelijk werd afgewezen. De Oostenrijkse regering benadrukt dat het de maatregelenprogramma's en de beheersplannen zijn die de sleutelinstrumenten vormen om de doelstellingen van de KRW te bereiken. De doelstelling van het aanzetten tot zuinig watergebruik via het waterprijsbeleid zou slechts zin hebben voor de watervoorziening voor gebruikers en bijvoorbeeld niet voor waterkracht omdat het de kosten van de eruit voortkomende hernieuwbare elektriciteit zou doen toenemen.

38.

De Finse regering betwist de te ruime uitlegging die de Commissie voorstaat met betrekking tot het begrip waterdiensten. Ze zou het evenwicht tussen de instrumenten van de KRW inzake waterbeheer verstoren, terwijl die richtlijn enkel een kaderregeling vormt die een ruime beoordelingsbevoegdheid laat aan de nationale wetgever bij de keuze van de uitvoeringswijzen40.. Volgens de Zweedse regering is het duidelijk dat de door de Commissie voorgestelde definitie geen rekening houdt met de bijzondere natuurlijke en geografische omstandigheden van de verschillende lidstaten. Ook het Verenigd Koninkrijk betwist het standpunt van de Commissie.

B — Algemene opmerkingen over de doelstellingen van het waterbeleid

39.

De communautaire wetgeving heeft zich inzake waterbeleid eerst, in de jaren 70, gericht op het watergebruik (drinkwater, zwemmen, visteelt, schelpdierenteelt) en vervolgens op het terugdringen van de vervuiling (afvalwater, nitraten uit de landbouw)41.. De Europese wetgeving bevatte dus verschillende sectorgerichte waterrichtlijnen. Deze fragmentarische aanpak werd beschouwd als voorbijgestreefd, onsamenhangend en moeilijk aan te passen aan de wetenschappelijke vooruitgang.

40.

De KRW, die als een copernicaanse omwenteling wordt beschouwd op het gebied van het waterbeleid42., heeft een gemeenschappelijk kader vastgesteld om de lappendeken van de op dat ogenblik geldende communautaire en nationale wetgevende teksten te coördineren en gedeeltelijk te vervangen43..

41.

De KRW vormt een beslissende stap in de ontwikkeling van het waterbeleid, aangezien ze het beheer van de waterkwaliteit regelt, terwijl ze de aangelegenheden inzake kwantitatief beheer slechts aanvullend behandelt44.. Voor het overige weerspiegelt dit de juridische basis van de KRW, die werd vastgesteld op basis van artikel 175 EG (inmiddels artikel 192 VWEU) betreffende de vroegere medebeslissingsprocedure. Daarentegen moet in dit verband worden vastgesteld dat uit artikel 175, lid 2, EG volgt dat de problematiek van het kwantitatief beheer van de watervoorraden of het beheer dat direct of indirect betrekking heeft op de beschikbaarheid van die voorraden in de wetgevingsprocedure unanimiteit zou hebben vereist.

42.

De KRW is immers gericht op het behoud en de verbetering van het milieu van de Unie. Welnu, de kwaliteit van het water houdt direct verband met deze doelstelling terwijl het kwantitatief beheer er slechts een aanvullend onderdeel van vormt dat bijdraagt tot een goede waterkwaliteit. Daarom bevat de KRW eveneens kwantitatieve maatregelen, die ondergeschikt zijn aan de doelstelling van de goede kwaliteit45..

43.

In dit kader dient te worden opgemerkt dat de problematiek van dit beroep erin bestaat dat het waterbeleid als essentieel onderdeel van de menselijke activiteiten, dat bovendien betrekking heeft op een gemeenschappelijk goed, het voorwerp uitmaakt van een regeling op verschillende niveaus in het Unierecht zodat ernaar moet worden gestreefd verschillende perspectieven met elkaar te verzoenen. Aldus dient enerzijds de band benadrukt te worden tussen de KRW en een reeks aanvullende richtlijnen zoals de grondwaterrichtlijn46., de afvalwaterrichtlijn47., de nitraatrichtlijn48., de richtlijn inzake milieukwaliteitsnormen op het gebied van het waterbeleid49., de overstromingsrichtlijn50. en de richtlijn betreffende de technische specificaties voor de chemische analyse en monitoring van de watertoestand51..

44.

Anderzijds mag het intersectorale perspectief in de context van het duurzaam waterbeheer niet uit het oog worden verloren, door naar behoren rekening te houden met name met de instrumenten van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid, die van het regionale beleid, de handelingen die werden vastgesteld inzake hernieuwbare energie of riviervervoer, alsook de regels met betrekking tot het bodemgebruik, zonder de noodzakelijke aanpassing aan de klimaatverandering te verwaarlozen52..

45.

Bovendien staat vast dat hoewel het oppervlaktewater en het grondwater hernieuwbare natuurlijke bronnen zijn53., de ongelijke verdeling in de Europese Unie de vaststelling en toepassing van een wetgevend kader inzake waterbescherming zeer ingewikkeld maakt54.. De zoetwatervoorraden per inwoner zijn twintig maal groter in de landen van het noorden dan in die van het zuiden van Europa55.. Daarom zijn de stroomgebiedbeheersplannen de belangrijkste middelen voor de uitvoering van de KRW56.. Punt 13 van de considerans van de KRW benadrukt in dit verband immers dat ‘[i]n de Gemeenschap […] uiteenlopende situaties en behoeften [bestaan] die een verschillende aanpak vergen. Bij de planning en uitvoering van maatregelen voor de bescherming en het duurzame gebruik van water in het stroomgebied moet worden rekening gehouden met deze diversiteit. Besluiten moeten worden genomen zo dicht mogelijk bij de plaats waar het water is aangetast of wordt gebruikt. Voorrang moet worden gegeven aan maatregelen die onder de verantwoordelijkheid van de lidstaten vallen, via de opstelling van aan de regionale en lokale omstandigheden aangepaste maatregelenprogramma's’ (mijn cursivering).

46.

Tot slot moet worden benadrukt dat gelet op het complexe karakter van de KRW de Commissie een hele reeks verklarende documenten en verslagen over de uitvoering van de KRW heeft opgesteld57. en de Blauwdruk voor het behoud van de Europese wateren58. tot stand heeft gebracht.

47.

De betrokken bepalingen moeten tegen de achtergrond van die algemene opmerkingen worden geanalyseerd.

C — Beginsel van kostenterugwinning in KRW

1. Strekking van artikel 2, punt 38 en artikel 9 KRW

48.

Zoals de Commissie opmerkt, heeft de ‘kern van dit geschil’ betrekking op artikel 2, punt 38, van de KRW. Welnu, voor het bepalen van de draagwijdte van een bepaling van Unierecht dient zowel rekening te worden gehouden met de bewoordingen en de context als met de doelstellingen van deze bepaling59.. De ontstaansgeschiedenis van een bepaling van Unierecht kan eveneens gegevens bevatten die relevant zijn voor de interpretatie ervan60..

49.

Ik merk onmiddellijk op dat het beginsel van de prijszetting van de kosten voor de waterdiensten die volgt uit artikel 9 van de KRW, een vernieuwend instrument vormt dat een betere toepassing wil bereiken van de regel dat de vervuiler betaalt in de sector van het watergebruik61.. De KRW is dus een van de initiatieven die de rol van de economische instrumenten in het milieubeleid wil versterken.

50.

Bijgevolg bepaalt artikel 9 van de KRW dat de lidstaten rekening houden met het beginsel van de kostenterugwinning van de waterdiensten. Meer in het bijzonder zorgen de lidstaten ervoor dat het waterprijsbeleid adequate prikkels bevat voor de gebruikers om de watervoorraden efficiënt te benutten en daardoor een bijdrage levert aan de milieudoelstellingen van de KRW. De verschillende watergebruikssectoren, die de KRW onderverdeelt in huishoudens, bedrijven en landbouw, leveren een redelijke bijdrage aan de terugwinning van kosten van waterdiensten die gebaseerd is op de economische analyse uitgevoerd volgens bijlage III van de KRW en rekening houdt met het beginsel dat de vervuiler betaalt.

51.

Artikel 2, punt 38, van de KRW definieert waterdiensten als ‘alle diensten die […] ‘voorzien in’:

a): onttrekking, opstuwing, opslag, behandeling en distributie van oppervlakte- of grondwater;
b): installaties voor de verzameling en behandeling van afvalwater, die daarna in oppervlaktewater lozen’.

52.

Er kan dus van uit worden gegaan dat de Uniewetgever de waterdiensten heeft gedefinieerd met twee voor het watergebruik noodzakelijke hoofdactiviteiten voor ogen, namelijk eerst de watervoorziening en vervolgens de behandeling van afvalwater.

53.

De hierboven in herinnering gebrachte definitie impliceert dat er een dienstenleverancier bestaat. Bovendien volgt er eveneens uit dat de activiteiten in kwestie slechts als prestaties van waterdiensten worden beschouwd voor zover ze plaatsvinden in het kader van de watervoorziening of de behandeling van afvalwater. Overigens worden de activiteiten die worden vermeld in punt 38, sub a, van artikel 2, van de KRW enkel gepreciseerd opdat ze in aanmerking zouden worden genomen in het prijszettingsproces. De wetgever heeft het, zoals de gemachtigde van de Finse regering dit ter terechtzitting heeft benadrukt, nodig geacht om ervoor te zorgen dat alle partijen die in het kader van de waterdistributie optreden, in aanmerking worden genomen bij de berekening van de kosten die in artikel 9 van de KRW worden bedoeld. Indien punt 38 slechts de term ‘voorziening’ zou bevatten, zou het mogelijk zijn die bepaling aldus uit te leggen dat ze enkel betrekking had op de laatste schakel, namelijk de waterdistributie aan een eindgebruiker.

54.

Ik deel dus het standpunt van de Bondsrepubliek Duitsland dat artikel 2, punt 38, van de KRW alle aspecten van de watervoorziening wil omvatten en tot een prijszetting wil leiden op basis waarvan de kosten via artikel 9 van de KRW kunnen worden teruggewonnen62.. Volgens mij moet dat beginsel worden toegepast ongeacht de samenstelling van de bevoorradingsketen. Dit wil zeggen dat de kosten die de consument of elke andere gebruiker van drinkbaar water betaalt, alle diensten moeten omvatten ongeacht het aantal betrokken dienstenleveranciers.

55.

Die uitlegging van artikel 2, punt 38, van de KRW wordt bevestigd door de lezing van de gebruikelijke betekenis van de bewoordingen ervan, en door de ontstaansgeschiedenis ervan, de structuur van de KRW en een teleologische uitlegging van die bepaling.

2. Letterlijke uitlegging

56.

Vaststaat dat artikel 2 van de KRW de definities bevat ten behoeve van de toepassing van die richtlijn. Bijgevolg moet de uitlegging ervan hoofdzakelijk zijn gebaseerd op de voor alle lidstaten gemeenschappelijke noemer die bestaat in de gebruikelijke betekenis van de bewoordingen ervan. Dat lijkt volgens mij des te noodzakelijker omdat de KRW een kaderrichtlijn is.

57.

In dit verband herinner ik eraan dat het Hof reeds een redenering heeft verworpen die de Commissie had voorgelegd in het kader van een beroep wegens niet-nakoming in het fiscale domein, waarbij laatstgenoemde een lidstaat verweet dat hij geen uitlegging had gegeven die een correctie vormde van de bepaling van de betrokken richtlijn, ondanks een letterlijke overname van de inhoud ervan in de nationale rechtsorde. Volgens mij volgt de Commissie in casu een soortgelijke redenering op basis van voornoemde verordening met betrekking tot de bescherming van het oppervlaktewater. Het Hof heeft zich in zijn arrest beroepen op het rechtszekerheidsbeginsel dat vereist dat een Unieregeling de belanghebbenden met name in staat stelt de omvang van de verplichtingen die zij hun oplegt, nauwkeurig te kennen63.. Bovendien heeft het Hof eraan herinnerd dat in het geval van duidelijke en ondubbelzinnige bewoordingen van de bepalingen, zoals ondersteund door de structuur ervan, het begrip dat erin voorkomt niet mag worden uitgelegd volgens een betekenis die de desbetreffende verplichtingen van de lidstaten wil verruimen64..

58.

Gelet op de uitvoerige debatten die aan de vaststelling van de KRW voorafgingen en het volledig vernieuwende karakter ervan vanuit het oogpunt van een bescherming van het milieu die opgevat werd op basis van natuurlijke geografische en hydrologische formaties en niet op basis van politieke grenzen, oordeel ik dat het minstens weinig nut heeft om ophelderingen te zoeken van de bewoordingen van de KRW in andere handelingen van afgeleid recht zoals de dienstenrichtlijn of de milieuaansprakelijkheidsrichtlijn, in navolging van de analyse die door de Commissie en de Bondrepubliek Duitsland wordt voorgesteld. Ik merk overigens op dat de KRW dergelijke uitdrukkelijke verwijzingen bevat wanneer de wetgever dit nuttig heeft geacht, met name wat de definitie van de uitdrukking ‘voor menselijke consumptie bestemd water’ betreft, die voorkomt in artikel 2, punt 37, en verwijst naar de definitie van richtlijn 80/778/EEG65..

59.

De term ‘dienst’ moet vooreerst overeenkomstig de gebruikelijke betekenis ervan inderdaad worden begrepen als een activiteit die door een leverancier wordt aangeboden aan alle soorten bestemmelingen van een prestatie ongeacht of ze behoren tot de huishoudens, de openbare instellingen, de landbouw of de industrie. Daarentegen stemt het beschouwen van zelfvoorziening als een dienst niet overeen met de gebruikelijke betekenis van de term. Weliswaar bestaan er gevallen waarin een specifieke bepaling stelt dat juridisch gezien een economisch subject wordt geacht een dienst aan zichzelf te hebben geleverd, maar een dergelijke betekenis stemt niet overeen met het gewone gebruik en moet duidelijk blijken uit de tekst van de betrokken bepaling66..

60.

Vaststaat dat de verschillende taalversies van artikel 2, punt 38, van de KRW niet met elkaar overeenstemmen. In de Franse versie van de richtlijn is inderdaad sprake van de term diensten die de activiteiten vermeld onder a en b van punt 38 ‘couvrent’ (dekken), wat niet direct verwijst naar een prestatie die wordt uitgevoerd ten gunste van een ontvanger van die prestatie.

61.

Ik herinner er echter aan dat het vereiste van een uniforme toepassing en bijgevolg van een uniforme uitlegging van het Unierecht meebrengt dat de tekst van een bepaling in geval van twijfel niet op zichzelf in één van zijn taalversies mag worden beschouwd, maar integendeel moet worden uitgelegd en toegepast in het licht van de versies in de andere officiële talen. Wanneer er verschillen bestaan tussen de taalversies van een bepaling van Unierecht, moet bij de uitlegging van de betrokken bepaling worden gelet op de algemene opzet en de doelstelling van de regeling waarvan deze een onderdeel vormt67..

62.

In de meeste andere taalversies wordt de nadruk gelegd op het feit van het aanbieden aan of ter beschikking stellen van een gebruiker van de in punt 38, sub a en b, van artikel 2 van de KRW vermelde activiteiten68.. Dat pleit in het voordeel van de stelling dat de wetgever duidelijk een bilaterale relatie heeft verlangd waarbij een handeling door een partij ten behoeve van de andere partij wordt uitgevoerd.

63.

Daarentegen lijkt het volgens mij nutteloos om de analyse van de structuur van de bepaling in kwestie in aanmerking te nemen, in het bijzonder die van de gebruikte voegwoorden en komma's. Wanneer een bepaling van het gemeenschapsrecht voor verschillende uitleggingen vatbaar is, moet immers de voorkeur worden gegeven aan de uitlegging die de nuttige werking van de bepaling verzekert69.. Indien wordt uitgegaan van de uitlegging van artikel 2, punt 38, van de KRW die door de Commissie werd voorgesteld, heeft dit tot gevolg dat het verschil tussen enerzijds het begrip waterdiensten en anderzijds dat van het watergebruik, wordt tenietgedaan en uiteindelijk de relatie tussen verschillende instrumenten die door de wetgever gewenst was om de nuttige werking van de KRW te behouden, wordt verstoord.

64.

Tot slot is volgens mij de vraag of het om een bezoldigde dienst moet gaan, in dit verband niet bijzonder relevant, aangezien de bepalingen van de KRW met betrekking tot de prijszetting nu juist tot doel hebben te verlangen dat elke waterdienst aanleiding geeft tot de uitgifte van een factuur, die door de gebruiker moet worden betaald70..

3. Historische uitlegging

65.

Anders dan de Commissie ben ik ervan overtuigd dat de ontstaansgeschiedenis van een rechtshandeling een betrouwbare en bijzonder interessante bron vormt om de debatten die hebben plaatsgevonden naar aanleiding van de vaststelling van die handeling te reconstrueren en in zekere mate de bedoeling van de wetgever te achterhalen. Dat geldt volgens mij des te meer voor een materie die zo gevoelig is als het beleid inzake water, dat wordt beschouwd als een patrimonium dat een bijzondere bescherming vereist.

66.

In het voorstel voor de KRW heeft de Commissie benadrukt dat de KRW een communautair kader wil scheppen voor de waterbescherming volgens een gemeenschappelijke aanpak, met gemeenschappelijke doelstellingen, op basis van gemeenschappelijke beginselen en maatregelen71..

67.

Aldus heeft ze in dat voorstel de volledige kostenterugwinning verdedigd, in de zin dat alle kosten van alle waterdiensten volledig moeten worden teruggewonnen van alle gebruikers in elke economische sector72..

68.

De Raad van de Europese Unie heeft die benadering daarentegen verworpen in het gemeenschappelijk standpunt en heeft benadrukt dat het de lidstaten zijn die op basis van een economische analyse de maatregelen voor de uitvoering van het beginsel van de terugwinning moeten bepalen73..

69.

De KRW staat dus de prijszetting van de kosten voor, zonder het beginsel van de volledige kostenterugwinning verplicht te stellen, met uitzondering van de waterdiensten in de zin van diensten die de watervoorziening en de behandeling van het afvalwater omvatten. Deze uitlegging wordt eveneens bevestigd door het verslag over de gemeenschappelijke ontwerptekst van het bemiddelingscomité waaruit volgt dat het wel degelijk de prijszetting van deze twee vormen van watergebruik is die in de onderhandelingen centraal stond74..

70.

Zoals volgt uit de analyse van de wetgevende activiteiten, had een van de belangrijkste twistpunten tussen de lidstaten betrekking op het verschil tussen een benadering die gericht was op de kwaliteit van het water tegenover een die gericht was op de kwantiteit. In het licht van de definitieve tekst van de KRW moet worden vastgesteld dat de problematiek van het kwantitatieve beheer als dusdanig uitgesloten werd van de werkingssfeer ervan, wat voor het overige overeenstemt met de in aanmerking genomen rechtsgrondslag,75. terwijl bepaalde kwantitatieve aspecten incidenteel werden geregeld.

71.

Volgens mij wil de Commissie met dit beroep een verruimde uitlegging geven aan de verplichting tot prijszetting van het watergebruik die de werkingssfeer van de KRW kan uitbreiden om er de regeling van het kwantitatieve waterbeheer in op te nemen of om minstens ‘direct of indirect de beschikbaarheid’ van de watervoorraden te regelen. De economische analyse die bepaald is in bijlage III van de KRW moet echter onder meer ramingen van volume, prijzen en kosten voor waterdiensten omvatten, hetgeen bevestigt dat de prijszetting in de opzet van de KRW, betrekking heeft op een kwantitatief en in dit opzicht subsidiair aspect van het waterbeheer. Bijgevolg zou de benadering van de Commissie in strijd kunnen zijn met de rechtsgrondslag van de KRW voor zover ze het vereiste dat volgt uit het oud artikel 175, lid 2 EG, tracht te omzeilen.

4. Systemische uitlegging

72.

De grote beginselen van de KRW zijn: een beheer per stroomgebied; het bepalen van doelstellingen per ‘waterlichaam’; een planning en een programmatie met een specifieke werkmethode en termijnen; een economische analyse van de regelingen voor de prijszetting van het water en het meerekenen van de milieukosten; de raadpleging van het publiek om de transparantie van het waterbeleid te versterken.

73.

De KRW bepaalt eveneens een voor de lidstaten gemeenschappelijke werkmethode die op vier essentiële documenten berust: een stand van zaken op basis waarvan de te behandelen problemen kunnen worden geïdentificeerd; het beheersplan dat de milieudoelstellingen bepaalt; het maatregelenprogramma dat de acties bepaalt voor het bereiken van de doelstellingen, en het toezichtsprogramma dat controleert of de gestelde doelstellingen worden bereikt. De stand van zaken, het beheersplan en het maatregelenprogramma moeten om de 6 jaar worden vernieuwd.

74.

In deze visie mag artikel 9 van de KRW, dat het beginsel van de kostenterugwinning vastlegt, niet buiten zijn context worden geanalyseerd. Het bevat in werkelijkheid een instrument dat intrinsiek verbonden is aan artikel 11 van de KRW betreffende de verplichting voor de lidstaten om een maatregelenprogramma op te stellen dat een van de belangrijkste instrumenten vormt voor het kwalitatieve waterbeheer. Volgens de bewoordingen van artikel 11, lid 3, sub b, bevatten de basisvereisten van elk programma onder meer de maatregelen die voor de doeleinden van artikel 9 nodig worden geacht. Aldus maken de maatregelen met betrekking tot de kostenterugwinning van de waterdiensten deel uit van de maatregelenprogramma's. De Commissie had dus vanuit dat oogpunt moeten onderzoeken of een lidstaat zijn verplichtingen op grond van de KRW naleefde.

75.

Artikel 9 van de KRW moet eveneens worden uitgelegd in samenhang met artikel 4 ervan, aangezien het waterprijsbeleid gebruikers ertoe kan aanzetten de voorraden efficiënt te gebruiken en bijdraagt tot de verwezenlijking van de in artikel 4 van de KRW bepaalde doelstellingen.

76.

Bijgevolg staat volgens mij vast dat de prijszetting geen autonoom instrument vormt van de KRW, maar in nauwe samenhang met vele andere instrumenten waarin deze richtlijn voorziet, moet worden toegepast.

77.

Bovendien merk ik op dat artikel 2 van de KRW een onderscheid maakt tussen enerzijds ‘de waterdiensten’, die in punt 38 worden vermeld en anderzijds ‘het watergebruik’ dat in punt 39 wordt vermeld. Volgens de bewoordingen van dit laatste punt omvat ‘watergebruik’ de waterdiensten alsmede elke andere activiteit met significante gevolgen voor de toestand van het water. Het staat dus vast dat de categorie van de diensten die artikel 2, punt 38, van de KRW definieert, deel uitmaakt van het toepassingsgebied van het watergebruik. De Commissie zelf bevestigt dit trouwens in een referentiedocument met betrekking tot de uitvoering van de KRW door de lidstaten76..

78.

Het watergebruik bestaat in activiteiten die een significante impact hebben op de watertoestand. Uiteraard hebben de waterdiensten bovendien eveneens een dergelijke impact. Daarentegen kunnen de voorbeelden van watergebruik die de Commissie vermeldt, zoals zwemmen of sportvisserij, moeilijk worden geacht een significante impact te hebben op de watertoestand. Zou dat wel het geval zijn, dan zou de door de Commissie voorgestelde uitlegging de draagwijdte van artikel 2, punt 39, van de KRW te niet doen.

79.

Gelet op deze overwegingen kan enkel worden vastgesteld dat de Commissie in haar beroep een aantal praktijken bekritiseert die betwistbaar kunnen lijken vanuit milieustandpunt en vanuit het standpunt van het duurzaam waterbeheer, meer bepaald in de mijnsector, en die behoren tot het watergebruik. Volgens mij schendt de Commissie aldus echter de instrumenten waarover de lidstaten beschikken met betrekking tot het begrip ‘waterlichaam’, die de ramings- en richtinggevende eenheid vormt van de KRW.

80.

Aangezien de toestand van de ‘waterlichamen’ het voorwerp uitmaakt van een monitoring, is immers in elk stroomgebied een programma voor monitoring opgesteld om de toestand van de ‘waterlichamen’ te beoordelen en ervoor te zorgen dat de doelstellingen worden verwezenlijkt. De Commissie had volgens mij dus een dergelijke aanpak moeten volgen om een niet-naleving aan te tonen.

81.

In dit verband merk ik op dat artikel 4, lid 3 van de KRW de lidstaten uitzonderlijk toestaat een waterlichaam aan te wijzen als sterk veranderd. Die door de KRW bepaalde kwalificatie is van toepassing op waterlichamen waarop een of meer zogenaamde gespecifieerde activiteiten worden uitgeoefend, die de oorspronkelijke hydromorfologische kenmerken van het waterlichaam wezenlijk wijzigen, zodat het onmogelijk zou zijn om een goede ecologische toestand te verkrijgen zonder belangrijke negatieve gevolgen voor de betrokken activiteit. De waterlichamen moeten om als sterk veranderd of kunstmatig te worden aangewezen aan een aantal in de KRW vermelde criteria beantwoorden. Die aanwijzing moet uitdrukkelijk worden vermeld in het beheersplan (zie artikel 4, lid 3, sub b, van de KRW).

82.

Bovendien hebben bepaalde grieven van de Commissie volgens mij in werkelijkheid betrekking op richtlijn 2006/118 betreffende de bescherming van het grondwater. Die richtlijn voorziet immers in criteria voor de beoordeling van de chemische toestand van het water, criteria voor het vaststellen en omkeren van significante en aanhoudende stijgende trends in de concentratie van verontreinigende stoffen en maatregelen voor het voorkomen en beperken van het lozen van verontreinigende stoffen in het grondwater.

83.

De uitlegging van het prijszettingsbeginsel als instrument voor de lidstaten blijkt eveneens uit een aantal documenten dat de Commissie met betrekking tot de KRW publiceerde. In de eerste mededeling met betrekking tot de toepassing van de KRW77. heeft de Commissie gepreciseerd dat het gebrek aan internalisering van de milieukosten mogelijk een andere reden is waarom het watergebruik tot nu toe niet duurzaam is. De KRW voert evenwel een systeem in waarbij de milieu- en hulpbronnenkosten in aanmerking moeten worden genomen bij het bepalen van het aandeel van de verschillende toepassingen in het terugwinnen van de kosten van de waterdiensten78.. Daaruit blijkt duidelijk het aanvullende karakter van de prijszetting.

84.

Ik wil daaraan toevoegen dat in de nationale systemen ook andere wijzen van internalisering van de milieukosten van het watergebruik bestaan. Het significante gebruik van waterlichamen kan bijvoorbeeld worden onderworpen aan een verplichting tot vergoeding van elke schade die eruit volgt, met name voor de betrokken bevolking, andere watergebruikers en de betrokken partijen. Bovendien hebben de conclusies van de Raad (Milieu) van 2012 vermeld dat er naast economische instrumenten nog andere instrumenten zijn die een efficiënter watergebruik kunnen bewerkstelligen zoals educatie en bewustmaking79..

85.

Gelet op het bovenstaande kan de door de Commissie verdedigde uitlegging niet worden aanvaard.

5. Teleologische uitlegging

86.

Vaststaat dat de KRW verschillende doelstellingen nastreeft zoals de preventie en bestrijding van verontreiniging, de bevordering van duurzaam watergebruik, de bescherming van het milieu, het verbeteren van de aquatische ecosystemen en de afzwakking van de gevolgen van overstromingen en perioden van droogte. De KRW bepaalt de doelstellingen voor het behoud en het herstel van de toestand van het oppervlaktewater (zoet water en kustwateren) en voor het grondwater. De algemene doelstelling is om tegen 2015 een ‘goede’ ecologische en chemische ‘toestand’ te verkrijgen van al het water op het Europese grondgebied.

87.

Het waterbeleid van de KRW vormt een transparant, efficiënt en coherent kader dat de gemeenschappelijke beginselen en een globaal actiekader bepaalt en de coördinatie, integratie en op langere termijn de ontwikkeling van de algemene beginselen en van de structuren die de bescherming en een ecologisch leefbaar watergebruik in de Unie toelaten, verzekert, met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel80..

88.

Het Hof heeft weliswaar nog niet de gelegenheid gehad om de KRW in haar geheel uit te leggen, maar het heeft zich reeds over bepaalde essentiële aspecten voor deze procedure uitgesproken. Het Hof heeft aldus geoordeeld dat de KRW een kaderrichtlijn is die voorziet in gemeenschappelijke beginselen en in een algemeen actiekader voor de bescherming van de wateren en zorgt voor het coördineren, integreren en op langere termijn verder ontwikkelen van de algemene beginselen en structuren met het oog op de bescherming en het duurzame gebruik van water in de Europese Gemeenschap. De erin vastgestelde gemeenschappelijke beginselen en het algemene kader van de maatregelen dienen later te worden ontwikkeld door de lidstaten, die een aantal bijzondere maatregelen moeten vaststellen binnen de in de richtlijn gestelde termijnen. De richtlijn beoogt evenwel geen volledige harmonisering van de regelingen van de lidstaten op het gebied van water81..

89.

De KRW behoort dus tot een type van handelingen die de lidstaten opdragen maatregelen te nemen die noodzakelijk zijn opdat bepaalde, algemeen geformuleerde en niet-kwantificeerbare doeleinden worden bereikt, waarbij de lidstaten een bepaalde beoordelingsruimte wordt gelaten ten aanzien van de aard van de te nemen maatregelen82..

90.

Gelet op de bovenstaande overwegingen in de punten 86 tot 89 en de kenmerken van de KRW die in de punten 39 tot 50 en 72 tot 74 van deze conclusie werden uiteengezet, is het volgens mij dus duidelijk dat de lidstaten wanneer ze de doelstelling van de KRW nastreven, vooral maatregelen moeten aannemen die de efficiëntie verhogen in hun nationaal systeem en aldus rekening moeten houden met de regionale, sociale, milieu- en economische bijzonderheden. Ze genieten dus een grote beoordelingsmarge die niet uniform mag worden gemaakt ten behoeve van een economische aanpak zoals die welke de Commissie voorstaat, die voor het overige lijkt uit te gaan van de verkeerde hypothese dat de watervoorraden steeds en in alle lidstaten tot het openbaar domein behoren, wat de staat zou toelaten prijzen op te leggen voor watergebruik zoals de zelfvoorziening of de onttrekking voor de productie van hydro-elektriciteit.

91.

Bovendien wijzen gespecialiseerde studies erop dat de belangrijkste uitdaging de structuur van de prijszetting lijkt te zijn en niet enkel de invoering ervan83.. Ik merk eveneens op dat een systeem van voorafgaande toestemming voor de maatregelen die gevolgen kunnen hebben voor de waterlichamen of het grondwater, zoals de onttrekking of de opstuwing, of in bepaalde gevallen het volledige verbod erop, dikwijls een instrument vormt dat de goede toestand van het water beter kan verzekeren evenals het duurzame gebruik ervan.

92.

In elk geval kan een homogene toepassing van het beginsel van de prijszetting die ten onrechte steunt op een extensieve uitlegging van de definitie van waterdiensten in de zin van artikel 2, punt 38, van de KRW, niet worden aanvaard, gelet op de belangrijke verschillen tussen de lidstaten op het gebied van watervoorziening wegens de geografische en klimatologische omstandigheden, maar ook het bestaan van verschillende waterbeheersmodellen in de lidstaten84..

93.

Ik merk bovendien op dat de uitlegging die door de Commissie wordt voorgesteld, zoals de Duitse en Oostenrijkse regeringen terecht aanvoeren, economische prikkels kan scheppen die vanuit milieustandpunt niet verdedigbaar zijn. Zo kan een algemene prijszettingsverplichting de duurzame op waterkracht gebaseerde elektriciteitsopwekking, de binnenscheepvaart en de bescherming tegen overstromingen ontmoedigen. Een dergelijke verplichting zou de lidstaten er in feite toe dwingen een economische prikkel te scheppen ten gunste van waterkrachtcentrales om overstromingen vóór de stuwdam te stimuleren en een watertekort stroomafwaarts.

94.

Meer in het algemeen staat vast dat er in alle lidstaten dwingende milieuredenen bestaan om in het kader van de watervoorziening een zuinig gebruik van zoet water aan te moedigen. Een dergelijke zuiver kwantitatieve aanpak kan echter nauwelijks worden gehanteerd in lidstaten met grote watervoorraden, wat het gebruik zoals de energieopwekking of de bescherming tegen overstromingen betreft. In die staten is de hoofddoelstelling de bescherming van de waterkwaliteit en het zorgen voor een evenwichtig beheer van de jaarlijkse watercirculatie om te grote schommelingen van het waterniveau in de waterlichamen die een geïntegreerd hydrologisch systeem vormen, te vermijden. Dit laatste aspect kan uitermate belangrijk zijn voor de ecologische leefbaarheid van bepaalde habitats en bedreigde soorten. Het is juist daarom dat de KRW heeft gekozen voor een holistische aanpak van het waterbeheer, die uitsluit dat een instrument zoals de prijszetting algemeen van toepassing zou zijn in alle lidstaten, ongeacht hun ecologische of hydrologische kenmerken.

95.

Om al deze redenen geef ik in overweging het beroep ongegrond te verklaren.

D — Analyse met betrekking tot bewijslast

96.

Indien ondanks de gebreken die werden aangehaald met betrekking tot de bepaling van het voorwerp en de omvang van het geschil, en van de aard van de verweten niet-nakoming, het Hof dit beroep toch ontvankelijk zou verklaren en zou instemmen met de door de Commissie voorgestelde uitlegging, blijken de bewijselementen evenwel duidelijk ontoereikend te zijn. Het is immers vaste rechtspraak dat het aan de Commissie staat om de niet-nakoming te bewijzen. Zij dient het Hof de gegevens te verschaffen die het nodig heeft om te kunnen vaststellen of er inderdaad sprake is van die niet-nakoming en kan zich daarbij niet baseren op een of ander vermoeden85..

97.

Zoals ik echter heb vastgesteld in de punten 20 en volgende van deze conclusie, heeft de Commissie haar beroep gericht op de uitlegging die volgens haar aan een bepaling van de KRW moet worden gegeven zonder tegelijkertijd aan het Hof bewijselementen te verschaffen die het mogelijk maken de verweten niet-nakoming aan te tonen. Bovendien gaan de enige voorbeelden die de Commissie geeft met betrekking tot beweerde heterogene toepassing van het begrip waterdiensten door de verwerende lidstaat, verloren in de algemene overwegingen betreffende de uitlegging van de KRW. Aldus verwijst de Commissie om de risico's voor de watertoestand aan te tonen met name herhaaldelijk naar voorbeelden die niet noodzakelijk relevant zijn (bijvoorbeeld de vermelding van het meer van Genève of de bewering dat 44 % van het onttrokken water in de Unie zou worden gebruikt voor energieopwekking), zonder dat hiermee een niet-nakoming door de Bondsrepubliek Duitsland kan worden bewezen.

98.

Bijgevolg is het beroep volgens mij eveneens ongegrond wegens ontbreken van bewijs.

V — Conclusie

99.

Mitsdien geef ik het Hof in overweging

—: het beroep van de Europese Commissie niet-ontvankelijk, althans ongegrond te verklaren,
—: de Europese Commissie te verwijzen in de kosten.

Toon alle voetnoten

Voetnoten

Voetnoten Conclusie 22‑05‑2014

Oorspronkelijke taal: Frans.

Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2000 tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid (PB L 327, blz. 1).

Zie artikel 4, leden 3 en 5, van bijlage III van de KRW.

Volgens de bewoordingen van artikel 2, punt 38 van de KRW moet onder de uitdrukking ‘waterdiensten’ ‘alle diensten [worden begrepen] die ten behoeve van de huishoudens, openbare instellingen en andere economische actoren voorzien in: a) onttrekking, opstuwing, opslag, behandeling en distributie van oppervlakte- of grondwater; b) installaties voor de verzameling en behandeling van afvalwater, die daarna in oppervlaktewater lozen’.

Volgens de bewoordingen van artikel 9, lid 1, van de KRW, met als opschrift ‘Kostenterugwinning voor waterdiensten’, ‘[houden] [d]e lidstaten rekening met het beginsel van terugwinning van de kosten van waterdiensten, inclusief milieukosten en kosten van de hulpbronnen, met inachtneming van de economische analyse volgens bijlage III met name het beginsel dat de vervuiler betaalt’.

Volledig citaat van het petitum van het verzoek van de Commissie.

Verzoekschrift van de Commissie, punt 1.

Zie eveneens persbericht IP/12/536, van 31 mei 2012, alsook persbericht IP/11/1264, van 27 oktober 2011.

Zie met name arrest Commissie/Portugal (C-292/11 P, EU:C:2014:3, punt 37).

10.

Wat de procedurele moeilijkheden betreft in het kader van dit beroep, is het volgens mij noodzakelijk de in het verzoekschrift gedetailleerde referenties voor te leggen, ook al zijn deze documenten niet ter beschikking van het publiek.

11.

Zie verzoekschrift, punt 15.

12.

Verzoekschrift, punt 14.

13.

Volgens punt 14 van de considerans van de KRW ‘[is] [h]et welslagen van deze richtlijn […] afhankelijk van nauwe samenwerking en samenhangende actie op communautair, nationaal en lokaal niveau, alsmede van voorlichting aan, overleg met en betrokkenheid van het publiek, inclusief de gebruikers’. Volgens punt 18 van de considerans ‘[is] [v]oor een communautair waterbeleid […] een transparant, doeltreffend en samenhangend wetgevend kader vereist. De Gemeenschap dient te zorgen voor gemeenschappelijke beginselen en voor het algemene kader van de maatregelen. Deze richtlijn voorziet in een dergelijk kader en zal zorgen voor het coördineren, integreren en het op langere termijn verder ontwikkelen van de algemene beginselen en structuren met het oog op de bescherming en het duurzame gebruik van water in de Gemeenschap overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel.’

14.

Zie het petitum van het verzoekschrift dat in punt 2 van deze conclusie werd aangehaald.

15.

Arrest Commissie/Polen (C-281/11, EU:C:2013:855, punten 122 en 123).

16.

De deelstaten Beieren, Hessen en Thüringen.

17.

In Rijnland-Palts met ingang van 1 januari 2013, en in de deelstaat Brandenburg sinds 1 januari 2012 en in Noordrijn-Westfalen sinds 1 januari 2011.

18.

Zie in dit verband artikel 4, lid 1, sub b, van de KRW.

19.

Zie bijvoorbeeld de deelstaten Beieren, Hessen en Thüringen in punt 105 van het verzoekschrift.

20.

Arrest Commissie/België (C-435/09, EU:C:2011:176, punt 59). Zie in deze zin eveneens arresten Commissie/Ierland (C-392/96, EU:C:1999:431, punten 59 en 60) en Commissie/Ierland (C-66/06, EU:C:2008:637, punt 59).

21.

Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB L 206, blz 7).

22.

Zie arrest Commissie/Frankrijk (C-383/09, EU:C:2011:369).

23.

Arrest Commissie/Frankrijk (EU:C:2011:369). Wanneer het eveneens verplichtingen betreft tot het uitwerken van afvalbeheersplannen, zie arresten Commissie/Griekenland (C-45/91, EU:C:1992:164) en Commissie/Italië (C-297/08, EU:C:2010:115).

24.

De Commissie heeft de termijn slechts eenmaal verlengd, in tegenstelling tot wat punt 14 van het verzoekschrift laat verstaan, dat gewag maakt van een ‘dubbele verlenging’.

25.

Zie in deze zin de arresten Commissie/Slovenië (C-365/10, EU:C:2011:183, punt 19) en Commissie/Portugal (C-34/11, EU:C:2012:712, punt 43) en Commissie/Polen (EU:C:2013:855, punt 122).

26.

Zie verzoekschrift, punt 105.

27.

Zie verzoekschrift, punt 105, voetnoot 19.

28.

Punt 113 van het met redenen omkleed advies, Wasserentnahmeentgeltgesetz des Landes Nordrhein-Westfalen (WasEG van 27 januari 2007).

29.

Punt 117 van het met redenen omkleed advies dat betrekking heeft op het Wassergesetz Brandenburgs. In het verzoekschrift haalt de Commissie de wet van de deelstaat Brandenburg inzake water aan in de versie die werd meegedeeld op 2 maart 2012.

30.

Zie met name arresten Commissie/Duitsland (C-20/01 en C-28/01, EU:C:2003:220); Commissie/Spanje (C-157/03, EU:C:2005:225); Commissie/Spanje (C-503/03, EU:C:2006:74); Commissie/Duitsland (C-441/02, EU:C:2006:253) en recent Commissie/Hongarije (C-288/12, EU:C:2014:237).

31.

Conclusie van advocaat-generaal Ruiz-Jarabo Colomer in de zaak Commissie/Italië (C-45/95, EU:C:1996:479, punt 31).

32.

Zie bijvoorbeeld arrest Commissie/Ierland (C-494/01, EU:C:2005:250, punt 28 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en arrest Commissie/Finland (C-229/00, EU:C:2003:334, punt 53).

33.

Arresten Commissie/Griekenland (C-502/03, EU:C:2005:592), Commissie/Frankrijk (C-423/05, EU:C:2007:198) en Commissie/Frankrijk (C-304/02, EU:C:2005:444).

34.

Arrest Commissie/Griekenland (C-416/07, EU:C:2009:528, punt 23 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zie eveneens de conclusie van advocaat-generaal Geelhoed in de zaak Commissie/Ierland (C-494/01, EU:C:2004:546).

35.

Zie conclusie van advocaat-generaal Léger in de zaak Commissie/België (C-287/03, EU:C:2005:149, punten 41–43).

36.

Eerst en vooral moeten het met redenen omkleed advies van de Commissie en het beroep op dezelfde grieven berusten (zie arresten Commissie/Finland (EU:C:2003:334, punten 44 en 46); Commissie/Duitsland (C-433/03, EU:C:2005:462, punt 28) en Commissie/Finland (C-195/04, EU:C:2007:248, punt 18). Vervolgens mag de Commissie haar aanvankelijke grieven in het verzoekschrift preciseren op voorwaarde echter dat ze het voorwerp van het geding niet wijzigt (zie arrest Commissie/Nederland (C-576/10, EU:C:2013:510, punten 34 en 35).

37.

Verslag van het Europees Milieuagentschap (EEA) met als opschrift ‘State and Outlook of the European Environment Report — SOER, 2010’, aangehaald op bladzijde 39 van het verzoekschrift.

38.

Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 21 april 2004 betreffende milieuaansprakelijkheid met betrekking tot het voorkomen en herstellen van milieuschade (PB L 143, blz. 56).

39.

De Commissie verwijst hier naar de uitdrukking ‘ecosystemische diensten’ zoals gedefinieerd in het kader van de Millenium Ecosystems Assessment van de Verenigde Naties, dat betrekking heeft op de diensten die worden geleverd aan de mens zoals de drinkwatervoorziening en de bevaarbare waterwegen.

40.

Ze verwijst naar het arrest Commissie/Luxemburg (C-32/05, EU:C:2006:749, punt 41).

41.

Zie voor de historische context de in het voorstel van de Commissie vermelde richtlijnen COM(97) 49 definitief, ‘Voorstel voor een richtlijn van de Raad tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid’, van 26 februari 1997, blz. 3.

42.

Morgera, E., ‘Water Management and Protection in the EU’, in Environmental protection in multi-layered systems, 2012, blz. 265–287, in het bijzonder blz. 266.

43.

Voorstel COM(97) 49 definitief, blz. 77.

44.

Zie Aubin, D., Varone, F., ‘The Evolution of European Water Policy’ [in] Kissling and Kuks (uitg.) The evolution of national water regimes in Europe, Kluwer 2004, blz. 49–86.

45.

Punt 19 van de considerans van de KRW. Zie eveneens punt 20 van de considerans wat het kwantitatief niveau van het grondwater betreft.

46.

Richtlijn 2006/118/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende de bescherming van het grondwater tegen verontreiniging en achteruitgang van de toestand (PB L 372, blz. 19).

47.

Richtlijn 91/271/EEG van de Raad van 21 mei 1991 inzake de behandeling van stedelijk afvalwater (PB L 135, blz. 40), en verordening (EG) nr. 1882/2003 van het Europees Parlement en de Raad van 29 september 2003, tot aanpassing aan besluit 1999/468/EG van de Raad van de bepalingen betreffende de comités die de Commissie bijstaan in de uitoefening van haar uitvoeringsbevoegdheden die zijn vastgelegd in besluiten waarop de procedure van artikel 251 van het Verdrag van toepassing is (PB L 284, blz. 1); en verordening (EG) nr. 1137/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 22 oktober 2008 tot aanpassing aan besluit 1999/468/EG van de Raad van een aantal besluiten waarop de procedure van artikel 251 van het Verdrag van toepassing is, wat de regelgevingsprocedure met toetsing betreft — Aanpassing aan de regelgevingsprocedure met toetsing — Deel een (PB L 311, blz. 1).

48.

Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (PB L 375, blz. 1).

49.

Richtlijn 2008/105/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 inzake milieukwaliteitsnormen op het gebied van het waterbeleid tot wijziging en vervolgens intrekking van de richtlijnen 82/176/EEG, 83/513/EEG, 84/156/EEG, 84/491/EEG en 86/280/EEG van de Raad, en tot wijziging van richtlijn 2000/60/EG (PB L 348, blz. 84).

50.

Richtlijn 2007/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2007 over beoordeling en beheer van overstromingsrisico's (PB L 288, blz. 27).

51.

Richtlijn 2009/90/EG van de Commissie van 31 juli 2009 tot vaststelling van technische specificaties voor de chemische analyse en monitoring van de watertoestand krachtens richtlijn 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad (PB L 201, blz. 36).

52.

Als voorbeeld kan worden aangehaald dat de Commissie deze veelheid van doelstellingen in aanmerking heeft genomen op het gebied van de waterkracht, die de belangrijkste hernieuwbare energiebron vormt in de Unie en een essentieel instrument is ter bestrijding van de klimaatverandering. Zie in dit verband de schriftelijke vraag die werd gesteld door M. Glante over de tegenstrijdigheid tussen de Kaderrichtlijn Water en de richtlijn inzake hernieuwbare energie, beschikbaar op http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+WQ+E-2010-2277+0+DOC+XML+V0//NL en antwoord van de Commissie: http://www.europarl.europa.eu/sides/getAllAnswers.do?reference=E-2010-2277&language=NL.

53.

Zie punt 28 van de considerans van de KRW.

54.

Brochure van de Commissie ‘L'eau, une ressource pour la vie — Comment la directive-cadre sur l'eau contribue à protéger les ressources de l'Europe’, blz. 8. http://ec.europa.eu/environment/water/pdf/wfd_brochure_fr.pdf

55.

http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php?title=File:Freshwater_resources_per_inhabitant_%E2 %80 %94_long-term_average_(1)_(1_000_m%C2 %B3_per_inhabitant)_YB14.png&filetimestamp=20140228120245

56.

Zie rapport van de Commissie dat beschikbaar is op: http://ec.europa.eu/environment/pubs/pdf/factsheets/wfd/nl.pdf

57.

Zie, ex multis, de verslagen van de Commissie over de uitvoering van de KRW en in het bijzonder de mededeling van de Commissie van 22 maart 2007 met als opschrift: ‘Naar duurzaam waterbeheer in de Europese Unie — Eerste fase in de uitvoering van de Kaderrichtlijn Water (richtlijn 2000/60/EG)’ COM(2007) 128 definitief; verslag over de tenuitvoerlegging van de KRW, (COM(2012) 670 definitief); verslag ‘The Fitness Check of EU Freshwater Policy’, http://www.rapportage.eaufrance.fr/sites/default/files/DCE/2012/retour_commission/SWD-2012-393.pdf; en verslag over de toetsing van het Europese beleid inzake waterschaarste en droogten (COM(2012) 672 definitief).

58.

COM(2012) 673 definitief. Zie: http://ec.europa.eu/environment/water/blueprint/pdf/COM-2012-673final_EN_ACT-cov.pdf

59.

Zie arresten NCC Construction Danmark (C-174/08, EU:C:2009:669, punt 23 en aldaar aangehaalde rechtspraak) en Commissie/Ierland (C-85/11, EU:C:2013:217, punt 35).

60.

Zie in die zin arrest Pringle (C-370/12, EU:C:2012:756, punt 135).

61.

Zie COM(97) 49 definitief, blz. 20, waar de Commissie toegeeft dat dit beginsel niet voorkwam in haar mededeling van 1996 die aan de oorsprong lag van haar wetgevend voorstel, maar dat dat beginsel ontwikkeld werd tijdens de raadplegingen die aan dat voorstel voorafgingen.

62.

Zie punt 42 van het verweerschrift.

63.

Arrest Commissie/Verenigd Koninkrijk (C-582/08, EU:C:2010:429, punten 49–52).

64.

Ibidem punt 44.

65.

Richtlijn van de Raad betreffende de kwaliteit van voor menselijke consumptie bestemd water, zoals gewijzigd bij richtlijn 98/83/EG van de Raad van 3 november 1998 (PB L 330, blz. 32).

66.

Zie artikel 26 van richtlijn 2006/112/EG van de Raad van 28 november 2006 betreffende het gemeenschappelijk stelsel van belasting over de toegevoegde waarde (PB L 347, blz. 1).

67.

Arrest Profisa (C-63/06, EU:C:2007:233, punt 13 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

68.

Zie de volgende taalversies: in het Spaans ‘en beneficio de’, in het Duits ‘zur Verfügung stellen’, in het Engels ‘provide’, in het Italiaans ‘che forniscono’, in het Litouws ‘teikiamos’, in het Pools ‘umożliwiają’, in het Fins ‘tarjoavat’ en in het Zweeds ‘tillhandahåller’.

69.

Zie met name arresten Saarland e.a. (187/87, EU:C:1988:439, punt 19); Commissie/Frankrijk (C-434/97, EU:C:2000:98, punt 21), en Sturgeon e.a. (C-402/07 en C-432/07, EU:C:2009:716, punt 47).

70.

De in hun onderlinge samenhang gelezen bepalingen van artikel 9, lid 1, derde alinea, en lid 4, van de KRW sluiten echter niet uit dat deze vereiste soepel wordt toegepast.

71.

Voorstel voor een richtlijn van de Raad COM(97) 49 definitief.

72.

COM(97) 49 definitief, blz. 21.

73.

Gemeenschappelijk standpunt (EG) nr. 41/1999, van 22 oktober 1999, vastgesteld door de Raad, volgens de procedure van artikel 251 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, met het oog op de aanneming van een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid (PB C 343, blz. 1).

74.

Verslag over de door het bemiddelingscomité goedgekeurde gemeenschappelijke ontwerptekst van de richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid — Delegatie van het Europees Parlement in het bemiddelingscomité (A5-0214/2000). Zie memorie in interventie van het Verenigd Koninkrijk, punt 15. De wetgever wilde in feite het beginsel van de kostenterugwinning voor de watervoorziening en de behandeling van afvalwater, die in bepaalde lidstaten sterk gesubsidieerd worden, opleggen, maar Ierland daarbij toestaan zijn praktijk te behouden waarbij deze diensten direct uit de staatsbegroting worden gefinancierd.

75.

Aubin D., Varone, F., European Water Policy, A path towards an integrated resource management, Louvain-la-Neuve, 29 maart 2002.

76.

Zie Common Implementation Strategy for the Water Framework Directive (2000/60/EC), op het volgende internetadres: http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/objectives/pdf/strategy2.pdf (blz. 74).

77.

Mededeling van de Commissie van 22 maart 2007 met als opschrift: ‘Naar een duurzaam waterbeheer in de Europese Unie — Eerste fase in de uitvoering van de Kaderrichtlijn Water 2000/60/EG’ COM(2007) 128 definitief. In dat verslag maakt de Commissie zich in het bijzonder ongerust over het feit dat meerdere lidstaten de doelstelling van de kaderrichtlijn niet zouden kunnen verwezenlijken, in het bijzonder wegens de materiële achteruitgang van de aquatische ecosystemen, met name door de overexploitatie van de watervoorraden en de hoge vervuilingsniveaus afkomstig van diffuse bronnen.

78.

COM (2007) 128 def., blz 6.

79.

Een blauwdruk voor het behoud van de Europese wateren — Conclusies van de Raad, zie http://www.rapportage.eaufrance.fr/sites/default/files/DCE/2012/retour_commission/Conclusions%20du%20conseil%20du%2017 %20dec%202012 %20adoptees.pdf

80.

Zie punt 18 van de considerans van de KRW.

81.

Arrest Commissie/Luxemburg (EU:C:2006:749, punt 41).

82.

Zie voor de meeste bepalingen van de KRW het zogenaamde San-Roccoarrest, Commissie/Italië (C-365/97, EU:C:1999:544, punten 67 en 68), en het arrest Commissie/Frankrijk (C-60/01, EU:C:2002:383, punt 27), beide aangehaald in het arrest Commissie/Luxemburg (EU:C:2006:749, punten 39 en 43).

83.

Verslag nr. 1/2012 van het Europees Milieuagentschap ‘Towards efficient use of water resources in Europe’, http://www.eea.europa.eu/publications/towards-efficient-use-of-water, blz. 30–35 — concept van de watervoetafdruk (water footprint) — met name toegepast in Spanje.

84.

In Finland en Zweden vormen de waterlichamen bijvoorbeeld een categorie van grondeigendom die vroeger gereglementeerd was door volledige wetgevende handelingen die zowel de privaatrechtelijke verhoudingen als de eraan verbonden publiekrechtelijke verhoudingen vanuit kwalitatief en kwantitatief oogpunt regelden. In deze lidstaten is elk significant gebruik van water voor diverse doeleinden, zoals de onttrekking, de productie van waterkracht of de scheepvaart onderworpen aan een procedure van machtiging door de rechtbanken of de bevoegde overheden. Bovendien voorziet het systeem in absolute verboden en de afweging van de verschillende algemene en private belangen met betrekking tot een betrokken waterlichaam. Tevens moet een onderscheid worden gemaakt tussen het federale model dat in Duitsland wordt toegepast en het regionale model dat in Spanje, Italië en het Verenigd Koninkrijk geldt. Tot slot bestaat er ook een unitair model, waarvan de Franse Republiek en de Republiek Polen een voorbeeld vormen. Zie Alberton, M., Environmental Protection in Multi-Layered Systems, Leiden, 2012.

85.

Zie met name arrest Commissie/Nederland (C-408/97, EU:C:2000:427, punt 15); Commissie/Finland (C-246/08, EU:C:2009:671, punt 52), alsook Commissie/Nederland (C-79/09, EU:C:2010:171).