4.4.1.3 Een rechtshandeling

Dat de beslissing een rechtshandeling moet inhouden betekent dat de beslissing gericht moet zijn op rechtsgevolg. Bepalend is dat het rechtsgevolg beoogd is en niet of dit is ingetreden.1 Een beslissing is op rechtsgevolg gericht als deze beoogt een recht, plicht, bevoegdheid of status te creëren, vast te stellen of teniet te doen.2 Beslissingen die louter zien op feitelijke handelingen, zoals het aanleggen van een milieuparkje of verkeersdrempels, zijn geen besluiten.3 Hiermee wordt geen wijziging van rechten en plichten beoogd. Dergelijke beslissingen gaan echter vaak gepaard met beslissingen die wél op rechtsgevolg gericht zijn. Te denken is aan het geval waar bij de beslissing om verkeersdrempels aan te leggen tevens wordt besloten de snelheidslimiet ter plaatse te verlagen van 50 naar 30 km/u. Deze laatste beslissing beoogt wel veranderingen te brengen in de rechten en plichten van de verkeersdeelnemers die het aangaat.

Het rechtsgevolg moet externe werking hebben.4 Beslissingen die louter intern van aard zijn, zoals beslissingen over de interne werkverdeling of het rouleren van stukken, zijn derhalve geen besluiten.

Een negatieve beslissing, zoals de afwijzing van een bijstandsaanvraag, heeft geen rechtsgevolg. Er verandert immers niets in de juridische situatie; de aanvrager had geen bijstand en krijgt geen bijstand. Vaak zal echter juist een afwijzende beslissing voor de aanvrager ingrijpend zijn. Het is daarom wenselijk dat de in de Awb gestelde waarborgen voor een zorgvuldige besluitvormingsprocedure ook in deze gevallen van toepassing zijn. Om die reden is de negatieve beschikking in artikel 1:3 lid 2 Awb gelijkgesteld met een positieve beschikking.

In artikel 6:2 Awb worden twee gevallen voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep met een besluit gelijkgesteld. In de eerste plaats gaat het over de schriftelijke weigering een besluit te nemen. Daarnaast staat bezwaar en beroep open tegen het niet tijdig nemen van een besluit. In combinatie met de nog te bespreken Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen (zie par. 5.2) heeft de burger hierdoor een effectief middel om op te komen tegen trage besluitvorming door het bestuur.

Het rechtsgevolg moet door het besluit intreden en niet rechtstreeks uit de wet voortvloeien. Zo is een van een bestuursorgaan afkomstige schriftelijke herinnering die betrekking heeft op uit de wet voortvloeiende verplichtingen, bijvoorbeeld de aan bijstand verbonden arbeidsverplichting, niet op rechtsgevolg gericht.5 Het louter verschaffen van inlichtingen valt evenmin onder het besluitbegrip. Een uitzondering geldt – onder bepaalde voorwaarden – voor een bestuurlijk rechtsoordeel. Een bestuurlijk rechtsoordeel is een door het bevoegde orgaan zelfstandig en als definitief bedoeld oordeel over de toepasselijkheid van publiekrechtelijke voorschriften in een gegeven situatie. Te denken is aan de beantwoording van de vraag of in een bepaald geval een (bouw)vergunning6 is vereist. Strikt genomen is het antwoord op deze vraag niet op rechtsgevolg gericht. Geen verandering is ontstaan in de juridische situatie. Een dergelijk rechtsoordeel zal dan ook in de regel niet worden aangemerkt als een besluit. Voor de beantwoording van de vraag of voor een voorgenomen handeling een vergunning is vereist, moet in beginsel via een andere weg een rechtsingang bij de bestuursrechter worden verkregen. Dit kan door een vergunning aan te vragen dan wel om handhaving te verzoeken (te denken is aan de positie van derden). Het bestuursorgaan beoordeelt bij het nemen van een besluit op een dergelijke aanvraag of verzoek of de handeling vergunningsplichtig is. Uitzondering op dit uitgangspunt geldt indien het aanvragen van een vergunning onevenredig bezwarend is dan wel indien het doen van een verzoek om handhaving wegens het intreden van onomkeerbare gevolgen of anderszins onevenredig bezwarend is.7 Een voorbeeld is de situatie dat aan de aanvraag hoge kosten zijn verbonden.8 De rechtspraak is op dit punt casuïstisch. Wel staat vast dat zowel positieve als negatieve rechtsoordelen als besluit kunnen worden aangemerkt.9 Wij zien hier een voorbeeld van het strategisch besluitbegrip.

De gedoogverklaring, dat wil zeggen de schriftelijke verklaring van een ter zake tot handhaving bevoegd orgaan dat een bepaalde overtreding wordt gedoogd, is in de rechtspraak als besluit aangemerkt.10 De weigering een gedoogverklaring af te geven, de intrekking van een dergelijke verklaring en de weigering de verklaring te verlengen worden in de regel niet als besluit aangemerkt.11