1.3 Toezicht op en naleving van art. 6 EVRM

Het EVRM liet tot 1998 twee wijzen toe waarop wegens vermeende schending van een verdragsbepaling door een lidstaat bij de Straatsburgse instanties geklaagd kon worden: de statenklacht (art. 24 (oud) EVRM) en de particuliere klacht (art. 25 (oud) EVRM).

De statenklacht was het enige middel om te ageren tegen verdragspartijen die het particuliere klachtrecht niet erkend hadden en leidde al gauw tot een politiek geladen conflict tussen staten onderling; het was in het algemeen dan ook een weinig benut instrument.1 Op grond van art. 34 van het vernieuwde EVRM is het individuele klachtrecht echter niet langer optioneel; de al dan niet erkenning door verdragspartijen werd niet langer acceptabel geacht. De statenklacht is daarom komen te vervallen.

Thans geldt derhalve alleen nog het particuliere klachtrecht, dat wil zeggen het klachtrecht van 'ieder natuurlijk persoon, iedere niet gouvernementele organisatie of iedere groep van particulieren die beweert het slachtoffer te zijn van een schending door een der Hoge Verdragsluitende Partijen van de rechten die in het Verdrag of de Protocollen daarbij zijn vervat'.2 Niettemin zijn aan het klachtrecht ex art. 34 EVRM enkele belangrijke beperkingen verbonden.

Ten eerste dienen de nationale rechtsmiddelen te zijn uitgeput vooraleer men met een klacht in Straatsburg terecht kan; die klacht moet voorts binnen zes maanden na de definitieve nationale gerechtelijke uitspraak daar aanhangig zijn gemaakt (art. 35 EVRM).

Ten tweede geldt dat de particuliere klacht immer betrekking behoort te hebben op een concrete verdragsschending ten aanzien van een individuele klager. Het aan de kaak stellen van abstracte klachten (bijvoorbeeld het in strijd zijn van nationale wetgeving of bestuurspraktijken met het EVRM) of het indienen van klachten die betrekking hebben op andere particulieren dan de klager zelf is niet mogelijk.3 Dit verklaart wellicht waarom het Europese Hof in zijn uitspraken telkenmale benadrukt dat zijn beslissing slechts ziet op het concrete voorliggende geval. Een en ander laat onverlet dat de strekking van een uitspraak van het Hof een grotere reikwijdte kan hebben. Dit is uiteraard met name het geval indien de uitspraak een duidelijke indicatie inhoudt dat nationale wetgeving gewijzigd zou moeten worden.4 Soms komt de vermaning van het Europees Hof dat slechts concreet getoetst wordt dan ook enigszins kunstmatig over; dit geldt speciaal voor die gevallen waarin de verdragsschending in het individuele geval het directe resultaat is van toepassing van een wettelijke regel van nationaal recht. Daarmee wordt feitelijk de nationale regel veroordeeld5 (zie over de al dan niet abstracte toetsing ook par. 7.1).

Dit brengt ons op de naleving en implementatie van arresten van het EHRM. Op grond van art. 46 lid 1 EVRM hebben de lidstaten zich verbonden zich te houden aan de beslissingen van het Hof in de geschillen waarbij zij partij zijn. De uitspraak van het Hof wordt overgelegd aan het Comité van Ministers, dat toeziet op de tenuitvoerlegging (art. 46 lid 2 EVRM); zo verifieert het Comité of de op grond van art. 41 EVRM door het Hof toegekende billijke genoegdoening wel aan de klager betaald wordt en of de nationale wetgeving is aangepast. Tot aanpassing van wetgeving kan het Hof de lidstaten niet verplichten (evenmin als nationale gerechtelijke uitspraken vernietigd kunnen worden), aangezien 's Hofs arresten slechts declaratoir zijn, hetgeen onder meer blijkt uit art. 29 EVRM.6

Nu naleving aldus niet gesanctioneerd kan worden,7 laat zich de vraag stellen hoe het met de naleving en implementatie daarvan is gesteld.

Op het op 7 oktober 1994 te Leiden gehouden congres 'Compliance with Judgments of International Courts' kwam naar voren dat bij het EHRM het nalevingspercentage op vrijwel 100% lag en kon uit de mond van de president van het EHRM, de Noor Rolv Ryssdal, opgetekend worden dat de incorporatie van de Straatsburgse jurisprudentie in ons Nederlands rechtssysteem zelfs 'vrij uniek' was.8 Toch zijn er bij deze positieve geluiden wel wat kanttekeningen te maken.

Het is goed er nogmaals op te wijzen dat volgens art. 46 EVRM uitspraken van het Hof en de daarin gegeven interpretatie van verdragsbepalingen formeel alleen bindend zijn voor verdragsstaten wanneer zij zelf partij in de zaak zijn. Dit impliceert dat een buiten het geschil staande verdragsstaat strikt genomen een uitspraak van het Hof naast zich neer mag leggen, ook al heeft deze naar zijn strekking ook betekenis voor die verdragsstaat.

Voorts wordt door sommigen geconstateerd dat implementatie van Straatsburg-se jurisprudentie door de Nederlandse wetgever 'zelden snel, nauwgezet dan wel ruimhartig' plaatsvindt.9 Voor wat ons onderwerp betreft, springt met name de beperkte uitleg en implementatie van de arresten Golder en Airey met betrekking tot het recht op toegang tot de rechter in het oog (zie in het bijzonder par. 2.6).10 Evenzeer zou gewezen kunnen worden op het ontbreken van voldoende initiatieven van de wetgever tot verbetering van de interne toegankelijkheid (zie 2.5) of tot voldoening aan het redelijke-termijnvereiste van art. 6 EVRM (par. 5.6.1).

Ter afsluiting van dit hoofdstuk nog een enkele, zij het niet onbelangrijke, opmerking over het EVRM-toezichtmechanisme.

Het EVRM-toezichtmechanisme, met ECRM, Comité van Ministers en als hoogste rechtsvormend college het EHRM, is bij (elfde) protocol van 11 mei 199111 ingrijpend gewijzigd. Belangrijkste verandering is de creatie van één enkel permanent Europees Hof, bestaande uit Comités van drie rechters (welke zich buigen over de ontvankelijkheid van een klacht), Kamers van zeven rechters (die de klachten inhoudelijk beoordelen), en een zogenaamde Grote Kamer van zeventien rechters voor intern beroep bij principiële gevallen met betrekking tot de uitleg of toepassing van het verdrag of ernstige gevallen van algemeen belang (welke selectie van gevallen wordt gemaakt door een panel van vijf rechters, benoemd uit de Grote Kamer).

Na ratificatie van het protocol door alle lidstaten per 1 november 1998 is de beoordeling van vermeende verdragsschendingen door verschillende instanties (en dan met name de Europese Commissie en het Europees Hof) tot het verleden gaan behoren. Feitelijk is echter sprake van niet meer dan een verandering van het vooraangezicht: de Commissie is als het ware in het Hof opgegaan.12