HvJ EU, 14-06-2016, nr. C-308/14

Artikel 1, onder j) en z), van verordening nr. 883/2004 bevat de volgende definities:

Artikel 3, lid 1, onder j), van deze verordening bepaalt:

In artikel 4 van die verordening, met als opschrift ‘Gelijke behandeling’, is bepaald:

Artikel 11, leden 1 en 3, van die verordening luidt:

Artikel 67 van verordening nr. 883/2004 luidt als volgt:

Verordening (EG) nr. 987/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 16 september 2009 tot vaststelling van de wijze van toepassing van verordening (EG) nr. 883/2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels (PB 2009, L 284, blz. 1) bepaalt in artikel 11, met het opschrift ‘Gegevens voor de vaststelling van de woonplaats’:

Richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van de richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG (PB 2004, L 158, blz. 77, met rectificatie in PB 2004, L 229, blz. 35), bepaalt in artikel 7, met het opschrift ‘Verblijfsrecht voor meer dan drie maanden’:

In artikel 14, leden 1 tot en met 3, van deze richtlijn is bepaald:

Artikel 15, lid 1, van die richtlijn luidt:

Artikel 24 van de richtlijn, ‘Gelijke behandeling’, is als volgt geformuleerd:

Section 141 van de Social Security Contributions and Benefits Act 1992 (wet van 1992 inzake socialezekerheidsbijdragen en -uitkeringen; hierna: ‘wet van 1992’) bepaalt het volgende:

De in Section 141 van de wet van 1992 bedoelde bijslag (hierna: ‘kinderbijslag’) is een bijslag die met name bestemd is om de kosten die worden gedragen door een persoon met een of meer kinderen ten laste, ten dele te compenseren. Deze bijslag kan worden uitgekeerd voor elk kind, waarbij het bedrag voor het eerste kind hoger is dan dat wat voor de volgende kinderen wordt uitgekeerd. Die bijslag vormt een universele, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestatie, waarvan de kosten algemeen uit belastinginkomsten worden gefinancierd. Op de aanvragers van kinderbijslag met hogere inkomens wordt echter een fiscale heffing toegepast waardoor zij een bedrag ter hoogte van, maximaal, de ontvangen bijslag moeten terugbetalen.

Section 146 van de wet van 1992 luidt:

Regulation 23 van de Child Benefit (General) Regulations 2006 (SI 2006/223) [Algemene kinderbijslagregeling 2006] bepaalt:

Overeenkomstige bepalingen bestaan voor aanvragen voor kinderbijslag die in Noord-Ierland worden ingediend. Het gaat ten eerste om section 142 van de Social Security Contributions and Benefits (Northern Ireland) Act 1992 [wet (Noord-Ierland) van 1992 inzake socialezekerheidsbijdragen en -uitkeringen], welke bepaling vereist dat de aanvrager zich in de betrokken week ‘in Noord-Ierland bevindt’, en, ten tweede, om regulation 27 van de algemene kinderbijslagregeling 2006 inzake kinderbijslag, waarin soortgelijke voorwaarden zijn gesteld als die welke in regulation 23 van die regeling voor in het Verenigd Koninkrijk ingediende aanvragen zijn gesteld.

De Tax Credits Act 2002 (wet van 2002 inzake heffingskortingen) bevat een stelsel van ‘child tax credit’ (letterlijk ‘heffingskorting ter zake van kinderen’, maar feitelijk een inkomensafhankelijke bijslag). Volgens hetgeen het Verenigd Koninkrijk in zijn verweerschrift heeft gepreciseerd, is dit stelsel ingevoerd om steun voor gezinnen in het belasting- en sociale uitkeringssysteem, dat verscheidene reeds bestaande vormen van inkomensafhankelijke steun voor kinderen omvatte, samen te brengen in één sociale uitkering. Het doel van de invoering van deze wet was de bestrijding van kinderarmoede. De ‘child tax credit’ wordt uitgekeerd aan de persoon of personen die verantwoordelijk zijn voor een of meer kinderen (section 8 van de wet van 2002 inzake heffingskortingen). Het bedrag ervan is inkomensafhankelijk, waarbij de uitkeringen volgens een glijdende schaal worden betaald op basis van het aantal kinderen in het gezin en wanneer het gezinsinkomen boven een bepaalde drempel komt. Dit stelsel van ‘child tax credit’ is in de plaats gekomen van losstaande bijslagen die wegens kinderen ten laste werden betaald aan de rechthebbenden op prestaties waarvan de toekenning en het bedrag afhankelijk waren van het inkomen van de aanvrager. De ‘child tax credit’ is een bijslag waarvan de kosten uit de algemene belastingopbrengsten worden gefinancierd.

Section 3 van de wet van 2002 inzake heffingskortingen, met het opschrift ‘Aanvragen’, luidt:

Regulation 3 van de Tax Credits (Residence) Regulations 2003 (SI 2003/654) [regeling van 2003 inzake heffingskortingen (woonplaats)] bepaalt:

Section 2 van de Immigration Act 1971 (immigratiewet van 1971 luidt als volgt:

De hoofdgrief van de Commissie tegen het Verenigd Koninkrijk is dat het Verenigd Koninkrijk, door van de aanvrager van de betrokken sociale prestaties te verlangen dat hij aan het verblijfsrechtcriterium voldoet teneinde als gewoonlijk aldaar wonend te kunnen worden behandeld, een voorwaarde heeft toegevoegd die niet in verordening nr. 883/2004 staat. Deze voorwaarde sluit personen die niet daaraan voldoen, uit van de door de socialezekerheidswetgeving van een van de lidstaat geboden bescherming, die de verordening beoogt te waarborgen.

Volgens de Commissie geldt krachtens artikel 11, lid 3, onder e), van verordening nr. 883/2004 voor een economisch niet-actieve persoon in beginsel de wetgeving van de lidstaat van zijn woonplaats. In dit verband omschrijft artikel 1, onder j), van deze verordening ‘woonplaats’ voor de toepassing van deze verordening als de plaats waar een persoon pleegt te wonen, waarbij het begrip ‘gewone verblijfplaats’ in het Unierecht een autonome betekenis heeft.

Volgens de Commissie duidt dit begrip volgens vaste rechtspraak van het Hof, en met name punt 29 van het arrest van 25 februari 1999, Swaddling (C-90/97, EU:C:1999:96) op de plaats waar zich het gewone centrum van de belangen van de betrokkene bevindt. Om dat centrum van de belangen te bepalen moet in het bijzonder rekening worden gehouden met de gezinssituatie van de werknemer, met de redenen waarom hij naar een ander land is gegaan, met de duur en de bestendigheid van zijn verblijf, met de vraag of hij eventueel een vaste werkkring heeft, alsmede met de intentie van de betrokkene zoals die uit alle relevante omstandigheden blijkt.

Meer in het bijzonder moet die plaats volgens de Commissie worden bepaald op basis van de feitelijke omstandigheden en de situatie van de betrokkenen, los van hun rechtspositie in de gastlidstaat en van de vraag of zij al dan niet het recht hebben om op het grondgebied ervan te verblijven op basis van, bijvoorbeeld richtlijn 2004/38. Bijgevolg geeft verordening nr. 883/2004 een specifieke betekenis aan het begrip ‘woonplaats’, die losstaat van de betekenis die daaraan in andere handelingen van het Unierecht of in het nationale recht wordt gegeven en waarvoor geen eventuele voorafgaande wettelijke voorwaarden gelden.

Het doel van artikel 11 van verordening nr. 883/2004 is haars inziens niet om het materiële recht van de lidstaten te harmoniseren, maar veeleer om een stelsel van conflictregels in te stellen, met als gevolg dat de nationale wetgever niet langer bevoegd is om de draagwijdte en de toepassingsvoorwaarden van zijn eigen nationale wettelijke regeling op dat gebied te bepalen. De doelstelling van dat stelsel is dus ten eerste te waarborgen dat slechts één socialezekerheidsstelsel toepasselijk is en, ten tweede, te verhinderen dat personen op wie verordening nr. 883/2004 ziet, wegens het ontbreken van een toepasselijke wettelijke regeling geen enkele socialezekerheidsbescherming genieten.

Subsidiair betoogt de Commissie dat het Verenigd Koninkrijk, door voor het recht op bepaalde socialezekerheidsprestaties een voorwaarde te stellen waaraan door de eigen onderdanen automatisch wordt voldaan, zoals het verblijfsrechtscriterium, een situatie van directe discriminatie ten aanzien van onderdanen van andere lidstaten in het leven heeft geroepen en artikel 4 van verordening nr. 883/2004 derhalve heeft geschonden.

Volgens de Commissie is het Verenigd Koninkrijk gedurende de precontentieuze procedure van standpunt veranderd. Eerst betoogde deze lidstaat dat het verblijfsrechtcriterium slechts een van de elementen was die moeten worden geverifieerd om te bepalen of een persoon zijn gewone verblijfplaats in deze lidstaat heeft, en nadien dat het om een voorwaarde gaat die losstaat van de gewone verblijfplaats, en die discriminerend, maar gerechtvaardigd is.

In dit verband meent de Commissie, daarbij steunend op de conclusie van de advocaat-generaal in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 13 april 2010, Bressol e.a. (C-73/08, EU:C:2010:181), dat het verblijfsrechtcriterium directe discriminatie op grond van nationaliteit vormt daar het gaat om een voorwaarde die uitsluitend van toepassing is op vreemdelingen omdat in het Verenigd Koninkrijk wonende Britse staatsburgers die voorwaarde automatisch vervullen.

Bovendien, zelfs al zou moeten worden erkend dat het verblijfsrechtcriterium alleen tot indirecte discriminatie leidt, zoals het Verenigd Koninkrijk stelt, dan nog heeft laatstgenoemde volgens de Commissie geen enkel argument verschaft op grond waarvan zou kunnen worden aangenomen dat de betrokken ongelijke behandeling geschikt en evenredig is ten opzichte van het met de betrokken nationale wettelijke regeling nagestreefde doel, te weten te verzekeren dat er een reële band bestaat tussen de aanvrager van een prestatie en de gastlidstaat.

Voorts betwist de Commissie het door het Verenigd Koninkrijk aangevoerde argument dat economisch niet-actieve personen geen belasting mogen vormen voor het stelsel van sociale bescherming van het gastland, tenzij deze personen reeds een voldoende mate van binding hebben met dat land. De Commissie aanvaardt dat een gastlidstaat zich ervan wil vergewissen dat de band van de aanvrager van een prestatie met die lidstaat bestaat, doch bij socialezekerheidsprestaties heeft de Uniewetgever zelf, middels verordening nr. 883/2004, bepaald hoe het bestaan van die band moet worden aangetoond — te weten, in casu, met het criterium van de gewone verblijfplaats —, zonder dat de lidstaten de bepalingen van die verordening kunnen veranderen of er extra vereisten aan kunnen toevoegen.

In zijn verweerschrift bestrijdt het Verenigd Koninkrijk de hoofdgrief van de Commissie door zich te beroepen op met name het arrest van 19 september 2013, Brey (C-140/12, EU:C:2013:565, punt 44), waarin het Hof, na dezelfde argumenten als de Commissie in casu aanvoert te hebben afgewezen, heeft geoordeeld dat ‘niets zich er in beginsel tegen verzet dat de toekenning van sociale uitkeringen aan economisch niet-actieve burgers van de Unie afhankelijk wordt gesteld van de voorwaarde dat deze voldoen aan de voorwaarden om een recht op legaal verblijf in het gastland te genieten’.

Het Verenigd Koninkrijk preciseert dat het Hof tevens heeft geoordeeld dat artikel 70, lid 4, van verordening nr. 883/2004 — waarin net als in artikel 11 een ‘conflictregel’ is neergelegd ter voorkoming van de gelijktijdige toepassing van verschillende nationale wettelijke regelingen op dezelfde situatie en ter vermijding dat binnen de werkingssfeer van deze verordening vallende personen wegens het ontbreken van een toepasselijke wettelijke regeling geen enkele socialezekerheidsbescherming genieten — niet tot doel heeft de materiële voorwaarden voor een recht op de betrokken sociale prestaties, te weten bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties, vast te leggen, zodat het in beginsel het aan de wettelijke regeling van elke lidstaat staat om deze voorwaarden vast te stellen. Volgens het Verenigd Koninkrijk geldt deze redenering ook voor de conflictregel van artikel 11 van verordening nr. 883/2004, die dezelfde functie vervult als artikel 70, lid 4, van deze verordening, dat specifiek betrekking heeft op bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties, wanneer vastgesteld moet worden welke nationale wetgeving van toepassing is op de aanvrager.

Met betrekking tot de in punt 33 van het onderhavige arrest genoemde, op directe discriminatie gebaseerde subsidiaire grief van de Commissie, stelt het Verenigd Koninkrijk dat deze grief niet voorkomt in het met redenen omklede advies dat de Commissie hem gedurende de precontentieuze procedure heeft toegezonden, en voor het eerst aan de orde wordt gesteld in het verzoekschrift, zodat deze grief door het Hof niet-ontvankelijk dient te worden verklaard.

Voorts betoogt deze lidstaat dat het Hof reeds meermaals heeft geoordeeld dat het legitiem is om van economisch niet-actieve burgers van de Europese Unie te verlangen dat zij het bewijs leveren dat zij over een verblijfsrecht beschikken om in aanmerking te kunnen komen voor socialezekerheidsprestaties, en dat de Uniewetgever gastlidstaten in richtlijn 2004/38 uitdrukkelijk toestaat om hun optreden afhankelijk te stellen van een dergelijke voorwaarde, teneinde te voorkomen dat deze burgers een onredelijke belasting voor het socialebijstandsstelsel van deze staten worden. Het beginsel van gelijke behandeling van artikel 4 van verordening nr. 883/2004 moet volgens hem dan ook in het licht van dit vereiste worden uitgelegd.

Ten slotte merkt het Verenigd Koninkrijk op dat de toetsing van het verblijfplaatscriterium slechts een van de drie cumulatieve voorwaarden is waaraan door de aanvrager moet zijn voldaan om te kunnen vaststellen dat hij ‘zich bevindt’ in het Verenigd Koninkrijk in de zin van de nationale wettelijke regeling. Aan de andere twee voorwaarden, te weten fysieke aanwezigheid op het grondgebied en gewone verblijfplaats, kan los van de nationaliteit van de aanvrager worden voldaan of niet worden voldaan, zodat een Brits onderdaan niet automatisch voldoet aan de voorwaarde dat hij ‘zich moet bevinden’ in het Verenigd Koninkrijk om in aanmerking te komen voor de betrokken sociale prestaties.

Het Verenigd Koninkrijk erkent weliswaar dat deze voorwaarden gemakkelijker kunnen worden vervuld door zijn eigen onderdanen dan door onderdanen van andere lidstaten en dat het om een indirect discriminerende maatregel gaat, doch op basis van de overwegingen van het Hof in punt 44 van het arrest van 19 september 2013, Brey (C-140/12, EU:C:2013:565), die een vergelijkbare context hebben, meent deze lidstaat dat de maatregel objectief is gerechtvaardigd door de noodzaak om de openbare middelen te beschermen, daar de betrokken sociale prestaties niet worden gefinancierd door premies of bijdragen van de begunstigden, maar uit belastinginkomsten. Bovendien wijst niets erop dat deze maatregel onevenredig is in verhouding tot het nagestreefde doel, in de zin van de punten 71 tot en met 78 van dat arrest van het Hof.

Met betrekking tot de hoofdgrief betoogt de Commissie in repliek dat het arrest van 19 september 2013, Brey (C-140/12, EU:C:2013:565) enkel betrekking had op de toepassing van richtlijn 2004/38 op bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties die zowel de kenmerken van sociale zekerheid als van sociale bijstand hebben, terwijl de onderhavige zaak betrekking heeft op twee vormen van gezinsbijslag in de zin van artikel 3, lid 1, onder j), van verordening nr. 883/2004, dat wil zeggen echte socialezekerheidsprestaties, waarop richtlijn 2004/38 niet van toepassing is. In dit verband wijst de Commissie op een probleem, in punt 44 van dat arrest, van verschillen tussen de Engelse en de Duitse vertaling, daar de eerste de term ‘social security benefits’ (‘socialezekerheidsprestaties’) gebruikt, terwijl in de tweede, die authentiek is, het ruimere begrip ‘Sozialleistungen’ (sociale prestaties) wordt gebruikt.

Voorts betoogt de Commissie dat de wettelijke regeling van het Verenigd Koninkrijk, in plaats van het vrij verkeer van burgers van de Unie te bevorderen, wat het doel is van de Unierechtelijke regeling voor de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels, dit verkeer juist belemmert door een hindernis daarvoor te creëren in de vorm van discriminatie op grond van nationaliteit. Dit leidt er haars inziens toe dat iemand mogelijkerwijs noch in de lidstaat van oorsprong, waar hij niet langer zijn gewone verblijfplaats heeft, noch in het gastland recht heeft op de betrokken sociale prestaties, indien hij daar geen verblijfsrecht heeft.

Wat de subsidiair aangevoerde grief betreft, betwist de Commissie ten slotte de uitlegging die het Verenigd Koninkrijk van de conflictregel in artikel 11 van verordening nr. 883/2004 geeft, want uit het arrest van 19 september 2013, Brey (C-140/12, EU:C:2013:565) volgt dat het beginsel dat voor de lidstaten legitiem is beperkingen in te voeren om te voorkomen dat een Unieburger die zij ontvangen, een onredelijke belasting vormt voor hun socialebijstandsstelsel, alleen geldt voor zover het sociale bijstand betreft en niet tevens socialezekerheidsprestaties omvat.

Wat voorts een eventuele rechtvaardiging betreft van de voorwaarde inzake het verblijfsrechtcriterium, betoogt de Commissie dat het Verenigd Koninkrijk geen enkel gegeven naar voren brengt over de evenredigheid ervan in verhouding tot het met de nationale wettelijke regeling nagestreefde doel. De toets van het ‘verblijfsrecht’, te weten de controle of aan het verblijfsrechtcriterium is voldaan, is een automatisch mechanisme dat systematisch en onvermijdelijk belet dat aanvragers die niet aan dit criterium voldoen, prestaties ontvangen, ongeacht hun persoonlijke situatie en de mate waarin zij in het Verenigd Koninkrijk belasting hebben betaald en socialezekerheidsbijdragen hebben afgedragen. Met dit mechanisme kan dus niet de complexe individuele beoordeling worden gemaakt die het Hof de gastlidstaten opdraagt overeenkomstig het arrest van 19 september 2013, Brey (C-140/12, EU:C:2013:565).

In dupliek benadrukt het Verenigd Koninkrijk het feit dat zijn nationale recht van toepassing is krachtens de conflictregel van verordening nr. 883/2004 en dat het niettemin mogelijk is dat een persoon die zijn gewone verblijfplaats op zijn grondgebied heeft geen recht heeft op de betrokken sociale prestaties.

Wat de verschillen betreft tussen de taalversies van het arrest van 19 september 2013, Brey (C-140/12, EU:C:2013:565), meent het Verenigd Koninkrijk dat de uitdrukking ‘social benefits’ ruimer is dan de uitdrukking ‘social security benefits’ en dat, hoewel het Hof in de Duitse en de Franse taalversie de eerste uitdrukking in plaats van de tweede heeft gebruikt, deze omstandigheid de werkingssfeer van het in punt 44 van dat arrest geformuleerde beginsel verruimt, dat tevens ziet op socialezekerheidsprestaties. Volgens deze lidstaat blijkt uit dat arrest geenszins dat de overwegingen van het Hof beperkt bleven tot uitsluitend bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties, hetgeen overigens is bevestigd door het arrest van 11 november 2014, Dano (C-333/13, EU:C:2014:2358).

Voorts is volgens het Verenigd Koninkrijk moeilijk denkbaar dat de lidstaten niet gehouden zouden zijn bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties, die een bestaansminimum garanderen, uit te keren aan burgers van de Unie zonder verblijfsrecht, maar wel verplicht zouden zijn tot uitkering van prestaties zoals de betrokken sociale prestaties, die boven de garantie van het bestaansminimum uitstijgen, omdat laatstgenoemde prestaties, daar zij worden gefinancierd uit belastinginkomsten, eveneens een onredelijke belasting kunnen vormen voor de openbare middelen van de gastlidstaat in de zin van het arrest van 19 september 2013, Brey (C-140/12, EU:C:2013:565).

Het Verenigd Koninkrijk voegt daaraan toe dat de betrokken sociale prestaties in ieder geval kenmerken van bijstand hebben, ofschoon dit geen onvoorwaardelijk vereiste is opdat het principe van het arrest van 19 september 2013, Brey (C-140/12, EU:C:2013:565), dat betrekking heeft op ‘sociale uitkeringen’ in het algemeen, tevens van toepassing is op de betrokken sociale prestaties. Volgens deze lidstaat heeft het Hof in het arrest van 11 november 2014, Dano (C-333/13, EU:C:2014:2358) bevestigd dat alleen economisch niet-actieve Unieburgers wier verblijf voldoet aan de voorwaarden van artikel 7, lid 1, onder b), van richtlijn 2004/38 er aanspraak op kunnen maken dat zij ter zake van het recht op sociale uitkeringen gelijk worden behandeld als de eigen onderdanen van de betrokken lidstaat.

Ten slotte betoogt deze lidstaat dat de Commissie, met het voor het eerst in repliek aangevoerde betoog dat het verblijfsrechtcriterium een ‘automatisch mechanisme’ is dat geen individuele beoordeling van de omstandigheden van het individuele geval toelaat zoals het Hof in het arrest van 19 september 2013, Brey (C-140/12, EU:C:2013:565) wel vereist, een nieuwe grief aanvoert die uit dien hoofde overeenkomstig artikel 127 van het Regelement voor de procesvoering van het Hof niet-ontvankelijk moet worden verklaard.

In dit verband betoogt het Verenigd Koninkrijk tevens dat de wijze van functioneren van het verblijfsrechtcriterium zoals deze door de Commissie in die nieuwe grief is uiteengezet, onjuist is. In de praktijk houdt de voor het beheer van de betrokken sociale prestaties verantwoordelijke overheidsinstantie onder meer rekening met de informatie die wordt verstrekt door het Department for Work and Pensions (directie werk en pensioenen), om te bepalen of een persoon ooit bijstand heeft ontvangen. Met deze informatie kan die instantie bepalen of de persoon een verblijfsrecht heeft in het Verenigd Koninkrijk en dus recht heeft op de betrokken sociale prestaties. Wanneer niet kan worden bepaald of de aanvrager al dan niet een verblijfsrecht heeft, wordt een individuele beoordeling van zijn persoonlijke omstandigheden gemaakt, met inbegrip van de door hem betaalde sociale premies of bijdragen en het feit of hij actief op zoek is naar werk en of hij een reële kans heeft om daarin te slagen.