HR, 23-04-2004, nr. C03/053HR

[Eiser] was in deze periode van 14 april 1998 tot 1 oktober 1999 wethouder van de gemeente Warmond. Hiervoor werd hij bezoldigd. De Stichting heeft in de laatstgenoemde periode de aan [eiser] te betalen VUT-uitkering (gedeeltelijk) gekort met de bezoldiging die [eiser] als wethouder ontving.

Voordat [eiser] een beslissing nam over de vraag of hij al dan niet als wethouder zou gaan optreden, was hij desgevraagd door de Stichting geïnformeerd over haar standpunt inzake korting van de VUT-uitkering met de wethoudersbezoldiging.

De directieraad van de Stichting heeft op 15 oktober 1998 het besluit genomen om de wethouderswedde van [eiser] te korten op zijn VUT-uitkering3.. In het toepasselijke VUT-reglement is in een (interne) bezwaar- en beroepsprocedure voorzien (art. 25 reglement4.). Daarvan heeft [eiser] gebruik gemaakt, maar zonder voor hem positief resultaat.

[Eiser] heeft vervolgens (in juni 2000) voor de kantonrechter te Heerlen een verklaring voor recht gevorderd dat hij - kort gezegd - voor de periode van 14 april 1998 tot 1 oktober 1999 recht heeft op een ongekorte VUT-uitkering; met verdere daaruit voortvloeiende voorzieningen.

In de eerste aanleg volgde de (kanton)rechter het standpunt van [eiser]; maar in appel oordeelde de rechtbank anders. Zij beoordeelde de bezoldiging wegens de door [eiser] beklede functie van wethouder als "inkomsten uit arbeid of bedrijf" in de zin van art. 8 VUT-reglement (waarin de modaliteiten van korting wegens "bijverdiensten" zijn geregeld); en zij vond geen gronden voor toetsing, in negatieve zin, van het besluit van de Stichting om in dit geval geen toepassing te geven aan art. 8 lid 7 VUT-reglement. In die bepaling wordt het bestuur gemachtigd om in gevallen die een als onredelijk aan te merken uitkomst opleveren, een beslissing (ten gunste van de belanghebbende) te nemen die aan de strekking van de regeling beantwoordt.

[Eiser] heeft tijdig5. beroep in cassatie ingesteld. De Stichting heeft tot verwerping geconcludeerd. Beide partijen hebben hun standpunten laten toelichten.

Inleiding

De in deze zaak te onderzoeken aanspraken van [eiser] berust(t)ten op de volgende wettelijke regelingen:

De WKVO bepaalt in art. 3 en 4 dat overeenkomstig die wet gesloten VUT-overeenkomsten bindend zijn voor de ingevolge die bepalingen aangewezen instellingen en voor degenen die bij die instellingen werkzaam zijn (al-dan-niet in nader omschreven hoedanigheden). Een VUT-overeenkomst moet dan ook uiterlijk twee dagen vóór zijn inwerkingtreding in de Staatscourant worden gepubliceerd (art. 2 lid 3 WKVO). De regeling herinnert in dit opzicht aan de regels voor algemeen verbindend verklaarde collectieve arbeidsovereenkomsten12..

Langs die weg komt men ertoe, de inhoud van VUT-overeenkomsten te kwalificeren als "recht" in de zin van art. 79 RO13.; men zou daar voor het onderhavige geval overigens ook toe komen langs deze weg, dat de hier te beoordelen VUT-overeenkomst door wetsduiding (zie het in de vorige alinea aangehaalde art. 8 lid 2 WKVO) de rechten en verplichtingen belichaamt die tot de inwerkingtreding van de WKVO uit de VUT-wet en de daarop gebaseerde regelgeving voortvloeiden14.. [Eiser] had al vóór de inwerkingtreding van de WKVO aanspraak op een VUT-uitkering, zodat buiten twijfel staat dat deze regeling op zijn geval van toepassing is15..

Het gaat in deze zaak om de "anticumulatieregel" die in de VUT-wet in art. 7 was opgenomen, en die ongewijzigd terug is gekomen in art. 8 van het VUT-reglement:

Namens [eiser] wordt benadrukt dat aan deze regeling - en trouwens aan de hele VUT-regeling - werkgelegenheidsoverwegingen ten grondslag liggen. Dat is op zichzelf juist. De memorie van toelichting bij de VUT-wet16. noemt de belangrijke bijdrage die de VUT-regeling kan leveren aan de bestrijding van werkeloosheid dan wel herverdeling van de werkgelegenheid als één van de motieven voor de voorgestelde regeling (naast het t.a.p. ook vermelde streven om aan te sluiten bij de ontwikkelingen op de particuliere arbeidsmarkt). Bij artikel 7 wordt de bijdrage aan de werkeloosheidsbestrijding als enig "Leitmotiv" genoemd. Daarom is het "niet de bedoeling dat de belanghebbende in de vrijgekomen tijd andere bezoldigde werkzaamheden gaat verrichten".

Bij de verwezenlijking van het tot uitgangspunt genomen streven is echter, in art. 7 van de VUT-wet (dat dus inhoudelijk identiek is aan art. 8 van het VUT-reglement), voor een "nee - tenzij"-regel gekozen: inkomsten uit arbeid of bedrijf worden in de regel gekort; maar daarvan kan worden afgeweken als korting tot een onredelijke uitkomst leidt en het bestuur aanleiding ziet tot een voor de betrokkene gunstigere, bij de strekking van de regeling aansluitende oplossing.

Daarmee lijkt mij duidelijk dat de wetgever de ontwikkeling van het beleid ten aanzien van niet-onverkorte toepassing van de tot uitgangspunt te nemen korting niet zelf heeft willen uitzetten, maar dat heeft "gedelegeerd" aan (het bestuur van) de uitvoerende instantie, destijds: het ABP.

Ik ben het in dat opzicht dus eens met het namens de Stichting in de schriftelijke toelichting17. verdedigde standpunt: de uitleg van het begrip "inkomsten uit arbeid of bedrijf" van art. 7 lid 1 VUT-wet en art. 8 lid 1 VUT-reglement is, omdat het hier rechtsregels betreft, voorbehouden aan de rechter - destijds in laatste instantie de CRvB, inmiddels onder vigeur van de WKVO de Hoge Raad18.. Toepassing van de uitzonderingsregel - de "hardheidsclausule"- van art. 7 lid 7 VUT-wet en art. 8 lid 7 VUT-reglement is daarentegen voorbehouden aan het bestuur (als het om art. 7 lid 7 VUT-wet gaat: van het ABP, en onder vigeur van art. 8 WKVO dan wel van het VUT-reglement: van de Stichting); waarbij de tot beoordeling geroepen rechter gehouden is, zich tot "marginale controle" te beperken.

In de rechtspraak van de CRvB is aan art. 7 VUT-wet herhaaldelijk en consistent een uitleg gegeven die met de zojuist gegeven beschrijving strookt19.. Daarbij is, zoals gezien de tekst en strekking van art. 7 lid 1 VUT-wet ook in uitgesproken mate voor de hand ligt, inkomen uit hoofde van het wethouderschap van een Gemeente aangemerkt als "inkomsten ... uit of in verband met arbeid of bedrijf" zoals in die bepaling bedoeld, en is vervolgens, binnen de beperkte marge voor toetsing die in dit kader toelaatbaar is, onderzocht of de daartoe aangewezen autoriteit - in die gevallen dus het bestuur van het ABP - een verantwoord gebruik had gemaakt van de in art. 7 lid 7 VUT-wet verleende bevoegdheid tot afwijking in, kort gezegd, "bijzondere gevallen".

Daarbij heeft de CRvB het beleid van het ABP-bestuur, dat erin uitmondde dat de bijzonderheden verband houdend met de functie van wethouder onvoldoende aanleiding gaven voor toepassing van de in art. 7 lid 7 VUT-wet gegeven "hardheidsclausule", aangemerkt als niet-onredelijk.

In deze zaak wordt, in verband met het beleid terzake van toepassing van de "hardheidsclausule", bij herhaling en met nadruk een beroep gedaan op een binnen de Stichting gemaakte (en voorzover mij uit de stukken duidelijk is geworden: ook door het bestuur aanvaarde) beleidsnota20.. Het gaat dan in het bijzonder om de volgende passage daaruit:

De rechtbank heeft (in rov. 4.4) geoordeeld dat aan deze notitie een (enigszins) beperkte uitleg moet worden gegeven, o.a. in die zin dat die notitie veeleer duidt op de bestuurders/commissarissen van privaatrechtelijke rechtspersonen dan op bestuurders in publiekrechtelijke zin.

Bespreking van het cassatiemiddel

Het middel bestrijdt het door de rechtbank in twee onderdelen onderscheiden oordeel. Het eerste onderdeel van dat oordeel houdt in dat de bezoldiging van [eiser] als wethouder moet worden aangemerkt als "inkomsten ... uit of in verband met arbeid of bedrijf" in de zin van art. 8 lid 1 VUT-reglement en (of) art. 7 lid 1 VUT-wet21. (rov. 4.2); het tweede onderdeel vormt de beoordeling, door de rechtbank, van het beroep van [eiser] op de "hardheidsclausule" van art. 8 lid 7 VUT-reglement en (of) art. 7 lid 7 VUT-wet (rov. 4.3 en 4.4).

Het middel maakt intussen niet altijd duidelijk, welke van zijn argumenten tegen het eerste onderdeel van het oordeel van de rechtbank gericht zijn, en welke tegen het tweede (danwel of de argumenten, of sommige daarvan, beide onderdelen op het oog hebben). Ik begrijp, met de schriftelijke toelichting namens de Stichting, de onderdelen 1.1.2 t/m 1.1.522. als (vooral) gericht tegen de toepassing die de rechtbank aan art. 8 lid 1 van het VUT-reglement en/of art. 7 lid 1 van de VUT-wet heeft gegeven, en onderdeel 1.1.6 als vooral gericht tegen de beoordeling op basis van art. 8 lid 7 VUT-reglement en/of art. 7 lid 7 VUT-wet.

Ik beoordeel de argumenten gericht tegen de aan art. 8 lid 1/art. 7 lid 1 gegeven toepassing, alle als ongegrond.

Hiervóór heb ik aangegeven dat het hier om een rechtsregel gaat, waarvan de toepassing dus in cassatie ten principale kan worden beoordeeld. De strekking van de betreffende regel lijkt mij intussen aan geen redelijke twijfel onderhevig: de te onderzoeken bepalingen nemen tot uitgangspunt dat alle inkomsten die met arbeid of bedrijf verband houden, op de VUT-uitkering in mindering komen (met dien verstande dat er in het kader van de "hardheidsclausules" van de leden 7 aan onredelijke uitkomsten tegemoet kan worden gekomen).

Dat betekent dat bij de toepassing van de beide eerste leden niet behoeft te worden beoordeeld of de betreffende inkomsten van dien aard zijn, dat verrekening met de VUT-uitkering beantwoordt aan de strekking van de betreffende wettelijke regelingen. Dat komt, zo nodig, aan de orde bij de beoordeling van de uitkomsten in het kader van de beide zevende leden. Voor toepassing van de regel van de beide eerste leden is voldoende dat het om inkomsten gaat die vallen onder de - ruime, en ook onmiskenbaar opzettelijk ruim gekozen - omschrijving van "inkomsten ... uit of in verband met arbeid of bedrijf". Dat de honorering van een wethouder onder die omschrijving valt, lijkt mij buiten twijfel. In de al eerder genoemde rechtspraak van de CRvB is dat dan ook met een navenante vanzelfsprekendheid aangenomen. Ik zie geen aanleiding om de Hoge Raad in overweging te geven, hier van de volgens mij duidelijke tekst en strekking van de wettelijke regeling af te wijken.

De rechtbank heeft zich, dit zo zijnde, in rov. 4.2 (binnen de context van deze rechtsstrijd: begrijpelijk, maar desondanks) onnodig verdiept in een vrij gedetailleerd onderzoek van de vraag, of de bezoldiging van een wethouder van dien aard is dat die beantwoordt aan de "achterliggende" beweegredenen van de wetgever bij het geven van de in art. 8 lid 1/art. 7 lid 1 neergelegde omschrijving van de daar bedoelde inkomsten. Dat onderzoek is in het kader van de toepassing van deze bepalingen niet aan de orde, want de wetgever heeft hier een ruim, "allesomvattend" begrip willen geven, met de "bijstelling" dat eventuele onredelijke uitkomsten in het kader van de onderscheiden bepalingen van de leden 7, zouden kunnen worden gecorrigeerd.

Ook de verschillende argumenten van de middelonderdelen 1.1.2 - 1.1.5, die telkens ingaan op de beschouwingen van de rechtbank in het kader van het zojuist als overbodig aangemerkte onderzoek, missen al daarom doel: voor de beoordeling of bepaalde inkomsten in verband met verrichte arbeid onder het bereik van de art. 8 lid 1/art. 7 lid 1 vallen, hoeft niet te worden onderzocht of de betreffende arbeidsverhouding lijkt op een dienstbetrekking, of in hoeverre de bezoldiging (rechtstreeks) verband houdt met de geleverde arbeidsprestatie, of of de betreffende functie er een is waarvoor ook andere gegadigden uit de arbeidsmarkt in aanmerking zouden kunnen komen. Of de rechtbank, die deze gegevens wel heeft onderzocht, daarbij tot verdedigbare uitkomsten is gekomen, doet daarom niet terzake23..

Ten overvloede merk ik intussen op dat het onderzoek dat de rechtbank heeft gedaan, ofschoon dus rechtens niet vereist, naar mijn oordeel een zinnige toetsing van de functie en bezoldiging van [eiser] heeft opgeleverd, aan de gedachten die de wetgever/regelgever hier voor ogen lijken te hebben gestaan; en dat de daartegen ingebrachte kritiek van het middel (ook) daarom geen hout snijdt. De functie van wethouder vertoont inderdaad veel punten van overeenkomst met de privaat- of publiekrechtelijke dienstbetrekking, en de wijze waarop wethouders worden "gerekruteerd" verschilt niet zodanig van de wijze waarop in andere "bijzondere" vacatures wordt voorzien, dat daarin aanleiding zou moeten worden gevonden om deze functie buiten het bereik van de in de art. 8 lid 1/art. 7 lid 1 gegeven omschrijving van de daar bedoelde inkomsten te plaatsen.

Naar de letter genomen is ook onderdeel 1.1.6 gericht tegen rov. 4.2 van de rechtbank - dus tegen het oordeel van de rechtbank over de toepassing van art. 8 lid 1/ art. 7 lid 1. Als men dit onderdeel aldus beperkt opvat is het om de zojuist besproken redenen ongegrond.

Men kan het onderdeel echter ook minder beperkt opvatten (de Stichting heeft dat in haar verweer ook gedaan), en daarin mede een klacht lezen tegen de toepassing die de rechtbank (in de rov. 4.3 en 4.4) heeft gegeven aan art. 8 lid 7 VUT-reglement en/of art. 7 lid 7 VUT-wet.

Ook in deze lezing van het middelonderdeel merk ik de daarin vervatte klacht echter als ongegrond aan. De redenen daarvoor zijn in het voorafgaande al aan de orde gekomen: het gaat hier om bepalingen waarvan de toepassing aan het bestuur van de Stichting, en voorheen aan het bestuur van het ABP is opgedragen. De rechter mag daarom slechts marginaal toetsen hoe die besturen zich van deze opdracht hebben gekweten. De beleidsnota waarop het betoog van [eiser] vooral rust is, om de eerder aangestipte redenen, een uitlating waarvan de strekking in overwegende mate door "feitelijke" uitleg moet worden vastgesteld; en uit de rechtspraak van de CRvB - voor een wezenlijk deel tot stand gekomen nadat de betreffende beleidsnota er al was - blijkt dat het bestuur van het ABP zijn beleid om art. 7 lid 7 VUT-wet niet ten gunste van wethouders toe te passen, heeft gehandhaafd (en dat de CRvB dat beleid als binnen de aan het bestuur gelaten marge vallend en als niet-onredelijk heeft aangemerkt). En tenslotte (zoals ik in alinea 19 al aanstipte): de rechtbank heeft de functie van een wethouder getoetst aan een aantal factoren die bij de toepassing van art. 8 lid 7/ art. 7 lid 7 gewicht in de schaal (kunnen) leggen, en bevonden dat dat geen aanleiding geeft om de "hoofd"regel van art. 8 lid 1/ art. 7 lid 1 niet toe te passen.

Bij die stand van zaken kon de rechtbank geredelijk oordelen dat het beleid van de Stichting in deze zaak niet onredelijk is en dat de beleidsnota niet zo mag worden uitgelegd dat dat tot een andere uitkomst leidt24.. Tot oordelen geroepen rechterlijke instanties - zoals de CRvB in de zaak uit 1989 en de kantonrechter in de onderhavige zaak - hebben herhaaldelijk laten blijken dat zij de argumenten die de andere uitkomst aandringen als (niet on)sympathiek beoordeelden - en zo ver wil ik ook met de steller van het middel meegaan. Maar dat leidt dan tot de positie die de kantonrechter tot uitdrukking bracht als "voor beide opvattingen (zijn) goede argumenten aan te voeren". Dat is iets wezenlijk anders, dan dat het standpunt waartoe de Stichting heeft besloten, als (kennelijk) onredelijk zou moeten worden aangemerkt.

Ik denk daarom dat alle argumenten van het middel moeten worden afgewezen.

Conclusie

Ik concludeer tot verwerping.

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden