Rb. Zeeland-West-Brabant, 07-10-2015, nr. AWB - 15 , 1624

Belanghebbende heeft een aanvraag omgevingsvergunning met nummer [omgevingsvergunning] ingediend voor het bouwen van een distributiecentrum aan [adres] 1, 3, 5 en 7 te Tilburg. Het distributiecentrum heeft een oppervlakte van 50.000 m2. De bouwkosten zijn daarin geraamd op € 17.500.000 exclusief omzetbelasting.

Ten tijde van het indienen van de aanvraag gold in de gemeente Tilburg de Legesverordening 2014 (hierna: de Verordening). Daarin is voor zover hier van belang het volgende bepaald:

“(…)

Artikel 2 Belastbaar feit

Onder de naam “leges” worden rechten geheven voor:

a. het genot van, door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten;

b. (…);

een en ander zoals genoemd in deze verordening en de daarbij behorende tarieventabel.

Artikel 3 Belastingplicht

Belastingplichtig is de aanvrager van de dienst (…), dan wel degene ten behoeve van wie de dienst is verleend of de handelingen zijn verricht.

(…)

Artikel 5 Tarieven

1. De leges worden geheven naar de tarieven, opgenomen in de bij deze verordening behorende tarieventabel.

2. (…).”

In de Tarieventabel behorende bij de Verordening (hierna: de Tarieventabel) wordt in Hoofdstuk 8, Dienstverlening vallend onder fysieke leefomgeving/omgevingsvergunning, onder het kopje ‘Bouwkosten’ in onderdeel 8.1.1.2 het volgende bepaald:

“8.1.1.2 Bouwkosten:

De bouwkosten, exclusief BTW, op basis waarvan de leges worden vastgesteld, worden berekend op basis van de tabel “Bouwkosten legesberekening”. Indien de tabel niet voorziet in het type bouwwerk waarvoor een omgevingsvergunning is aangevraagd, zullen de bouwkosten op basis waarvan de leges worden vastgesteld, worden berekend met gebruikmaking van de meest recente uitgave “Taxatieboekjes (Her)Bouwkosten” of het elektronische equivalent daarvan, zoals die worden uitgegeven door Sdu Uitgevers bv. Indien zowel de tabel als de “Taxatieboekjes (Her)Bouwkosten” inclusief het elektronische equivalent, niet voorzien in het type bouwwerk waarvoor een omgevingsvergunning is aangevraagd, zullen de bouwkosten door de aanvrager middels een open begroting aannemelijk moeten worden gemaakt. (…)”

In de Tabel Bouwkosten legesberekening behorende bij de Tarieventabel (hierna: de Tabel) is in Hoofdstuk 3, Bedrijfspanden’ in onderdeel 3.6 het volgende bepaald:

“3.6 Distributiecentrum € 417 per m2”

Voor het in behandeling nemen van de aanvraag is van belanghebbende met dagtekening 12 februari 2014 bij voorlopige aanslag een bedrag van € 552.920 aan leges geheven op basis van bouwkosten van € 20.850.000 (50.000 m2 x € 417). De bouwkosten en verschuldigde leges zijn door de heffingsambtenaar berekend met toepassing van de Verordening, de Tarieventabel en de Tabel. Belanghebbende heeft bezwaar gemaakt tegen de voorlopige aanslag. Het bezwaar tegen de voorlopige aanslag is in de uitspraak op bezwaar niet-ontvankelijk verklaard wegens termijnoverschrijding. Belanghebbende heeft hiertegen beroep ingesteld.

Met dagtekening 13 maart 2014 is er een aanslag leges opgelegd van € 552.920 (hierna ook: de definitieve aanslag). Rekening houdend met de in 2.5 vermelde opgelegde voorlopige aanslag leidt dit volgens het aanslagbiljet tot een te betalen bedrag van nihil. Belanghebbende heeft bezwaar ingediend tegen de definitieve aanslag. Bij uitspraak op bezwaar is deze aanslag gehandhaafd.

In geschil zijn de antwoorden op de volgende vragen:

De berekening van de leges als zodanig is niet in geschil.

Met betrekking tot het eerste geschilpunt

Belanghebbende heeft gesteld dat er eenmaal een primitieve aanslag kan worden opgelegd en verwijst daarvoor naar het arrest van de Hoge Raad van 17 december 1980, ECLI:NL:HR:1980:AW9829, BNB 1981/24. Omdat hier reeds een primitieve aanslag is opgelegd met dagtekening 12 februari 2014, dient de onderhavige definitieve aanslag van 13 maart 2014 te worden vernietigd, aldus belanghebbende.

De rechtbank volgt belanghebbende hierin niet. De belastingaanslag van 12 februari 2014 is een voorlopige aanslag, zoals ook belanghebbende stelt. Deze voorlopige aanslag kan niet worden aangemerkt als wat belanghebbende een ‘primitieve’ aanslag noemt. Nu er niet eerder een (primitieve) aanslag is opgelegd, kan niet gesproken worden van een tweede (primitieve) aanslag bij het opleggen van de onderhavige definitieve aanslag.

Het betoog van belanghebbende – onder verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank in zaaknummer AWB 13/6118 – dat de voorlopige aanslag ten onrechte is opgelegd omdat de Verordening niet voorziet in de mogelijkheid om voorlopige aanslag op te leggen, leidt niet tot een ander oordeel. Of die voorlopige aanslag mocht worden opgelegd, is op zichzelf niet aan de orde in deze procedure, die immers op de definitieve aanslag betrekking heeft. Zo het betoog al de strekking heeft dat aangezien geen voorlopige aanslag mocht worden opgelegd, deze aanslag moet worden gezien als een definitieve aanslag en dus de onderhavige aanslag als een tweede definitieve aanslag, verwerpt de rechtbank het betoog. Gelet op het verschil in karakter tussen een voorlopige aanslag en een definitieve aanslag, is voor conversie geen plaats.

Met betrekking tot het tweede geschilpunt

Ingevolge artikel 229, eerste lid, onderdeel b, van de Gemeentewet kunnen rechten worden geheven ter zake van het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten. Ingevolge artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet worden de tarieven voor de hiervoor genoemde rechten zodanig vastgesteld dat de geraamde baten van die rechten niet uitgaan boven de geraamde lasten ter zake.

Belanghebbende heeft in haar pleitnota gesteld dat uit het door de heffingsambtenaar als bijlage bij het verweerschrift overgelegde overzicht van de geraamde baten en lasten voor 2014 van de gemeente Tilburg (hierna: het overzicht) niet blijkt waarop de post “overige kosten” betrekking heeft, aangezien de gegeven omschrijvingen “externe adviezen, invoeringskosten Wabo, verbeterprogramma dienstverlening en fictieve btw” te algemeen zijn om daarover een inhoudelijk oordeel te kunnen geven. Voorts ontbreekt volgens belanghebbende een onderbouwing van de andere in het overzicht opgenomen kostenposten, zodat het dekkingspercentage volgens haar niet controleerbaar is.

Ter zitting heeft de heffingsambtenaar daarop met betrekking tot de post “overige kosten” de volgende nadere inlichtingen verschaft:

In het arrest van de Hoge Raad van 4 april 2014, ECLI:NL:HR:2014:777 heeft de Hoge Raad in overweging 3.3.2 tot en met 3.3.7 als volgt geoordeeld: “3.3.2. Het Hof heeft terecht tot uitgangspunt genomen hetgeen is overwogen in de onderdelen 3.2.1 tot en met 3.2.5 van het arrest van de Hoge Raad van 24 april 2009, nr. 07/12961, ECLI:NL:HR:2009:BI1968, BNB 2009/159 (hierna: het arrest BNB 2009/159). Met hetgeen aldaar is overwogen omtrent de stelplicht van de heffingsambtenaar, heeft de Hoge Raad rekening willen houden met de omstandigheid dat de belanghebbende in de regel geen toegang heeft tot de gegevens die hij nodig heeft om voldoende gemotiveerd feiten te stellen die meebrengen dat de opbrengstlimiet is overschreden. Dit laat onverlet, zoals in de zojuist genoemde overwegingen ook is benadrukt, dat de bewijslast ten aanzien van de feitelijke onderbouwing van het beroep op limietoverschrijding op de belanghebbende rust.

De vaststelling van tarieven als bedoeld in artikel 229b van de Gemeentewet berust op een raming, welke raming moet berusten op gegevens omtrent geraamde baten en lasten in de gemeentebegroting voor het desbetreffende jaar dan wel gegevens die op geraamde baten

en lasten in die begroting zijn terug te voeren. Daaruit vloeit noodzakelijk voort dat bij die

vaststelling van tarieven niet ten aanzien van alle posten zekerheid of een volledig inzicht

kan bestaan. In het kader van een geschil omtrent de naleving van artikel 229b, lid 1, van de

Gemeentewet mag niet van de gemeente worden verlangd dat zij van alle in de verordening

en de bijbehorende tarieventabel genoemde diensten afzonderlijk en op controleerbare wijze

vastlegt hoe zij de kosten ter zake daarvan heeft geraamd (vgl. HR 4 februari 2005, nr.

38860, ECLI:NL:HR:2005:AP1951, BNB 2005/112, en HR 16 april 2010, nr. 08/02001,

ECLI:NL:HR:2010:BM1236, BNB 2010/226).

In die gevallen waarin de belanghebbende overschrijding van de opbrengstlimiet aan de orde heeft gesteld en de heffingsambtenaar inzicht in de desbetreffende ramingen heeft verschaft, kan het verstrekken van nadere inlichtingen uitsluitend van de heffingsambtenaar worden verlangd voor zover de belanghebbende voldoende gemotiveerd heeft gesteld waarom naar zijn oordeel ten aanzien van een of meer bepaalde posten in de raming redelijke twijfel bestaat of sprake is van een ‘last ter zake’.

Aan de nadere inlichtingen die de heffingsambtenaar in dat geval dient te verstrekken, mag geen zwaardere eis worden gesteld dan dat deze functionaris naar vermogen – dat wil

zeggen in de mate waarin hij daartoe in de gegeven omstandigheden in redelijkheid in staat

is – duidelijk maakt op grond waarvan hij de hiervoor in 3.3.4 bedoelde stelling(en) van de

belanghebbende betwist, en waarom dus naar zijn oordeel de door de belanghebbende

opgeworpen twijfel ongegrond is. De zinsnede in onderdeel 3.2.3 van het arrest BNB

2009/159 ‘teneinde – naar vermogen – deze twijfel weg te nemen’, houdt derhalve niet in dat

de heffingsambtenaar moet bewijzen dat die twijfel ongegrond is.

Voorts zij eraan herinnerd dat tot de ‘lasten ter zake’ niet alleen posten behoren die

rechtstreeks samenhangen met de verleende diensten waarvoor de rechten worden

geheven, maar dat daartoe ook behoren aan die diensten toe te rekenen indirecte kosten.

Daarbij geldt als uitgangspunt dat die indirecte kosten meer dan zijdelings met die diensten

moeten samenhangen. De desbetreffende kostenposten kunnen slechts dan niet (geheel of

ten dele) als ‘lasten ter zake’ worden aangemerkt indien zij geheel of nagenoeg geheel

andere doeleinden dienen (vgl. o.m. HR 4 juni 2010, nr. 08/00313,

ECLI:NL:HR:2010:BL0990, BNB 2010/234).

Ten slotte zij erop gewezen dat in het kader van de toetsing aan de opbrengstlimiet pas dan plaats is voor een correctie van de omvang van de volgens de gemeentelijke begroting

geraamde bedragen aan opbrengsten en lasten, indien de gemeente deze opbrengsten en

lasten niet in redelijkheid op die bedragen heeft kunnen ramen (vgl. HR 26 april 1989, nr.

25542, BNB 1989/242)”.

Indien een belanghebbende mogelijke overschrijding van de opbrengstlimiet aan de orde stelt, dient de heffingsambtenaar inzicht te verschaffen in de desbetreffende ramingen. Of de Verordening tot overschrijding van de opbrengstlimiet leidt, dient in eerste instantie aan de hand van het overzicht te worden beoordeeld. Uit het door de heffingsambtenaar ingebrachte overzicht van de (geraamde) lasten en baten, blijkt dat de totale lasten (direct en indirect) € 13.637.000 bedragen en de totale baten € 10.614.000 bedragen. Gelet daarop beloopt de totale baten van de in de Verordening opgenomen leges 77,83% van de daarmee in totaal gemoeide lasten. Uitgaande van dit overzicht is dus geen sprake van overschrijding van de opbrengstlimiet.

De rechtbank is van oordeel dat van bedoeld overzicht kan worden uitgegaan. De heffingsambtenaar was niet gehouden tot het verstrekken van nadere inlichtingen, aangezien belanghebbende onvoldoende gemotiveerd heeft gesteld waarom volgens haar ten aanzien van een of meer bepaalde posten in de raming redelijke twijfel bestaat of sprake is van een ‘last ter zake’. Dit geldt ook voor de post ‘overige kosten bouwvergunningen’, na de toelichting daarop van de heffingsambtenaar. Overigens verdient daarbij opmerking dat zelfs als het volledige bedrag van de ‘overige kosten bouwvergunningen’ ten onrechte zou zijn aangemerkt als ‘last ter zake’, de opbrengstlimiet ook dan niet overschreden is, aangezien de resterende geraamde lasten nog steeds hoger zijn dan de geraamde baten.

Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat geen reden bestaat om de Verordening onverbindend te achten.

Met betrekking tot het derde geschilpunt

Tussen partijen is niet in geschil dat het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, is aan te merken als een distributiecentrum als bedoeld in de Tabel. Belanghebbende heeft in de kern aangevoerd dat het normbedrag voor bouwkosten per m2 dat in de Tabel is opgenomen voor een distributiecentrum (zie 2.4) niet toegepast dient te worden voor een distributiecentrum als het onderhavige. De normbedragstelling in de Tabel is namelijk gebaseerd op het Taxatieboekje (Her)Bouwkosten bedrijfspanden (hierna: het Taxatieboek) en daarin zijn distributiecentra tussen de 5.000 m2 en 20.000 m2 als uitgangspunt genomen. Het onderhavige distributiecentrum is aanzienlijk groter. Aangezien bouwkosten van grotere distributiecentra flink lager liggen – door schaalvoordelen –, is het niet juist om het normbedrag van de Tabel toe te passen, aldus nog steeds belanghebbende. Belanghebbende bepleit daarom een tarief per m2 van € 350, wat gelijk is aan de feitelijke bouwkosten van het onderhavige distributiecentrum. Ter staving van haar stelling wijst belanghebbende op een tweetal projecten, namelijk de bouw van een distributiecentrum van 51.975 m2 met een prijs per m2 van € 313 en de bouw van een distributiecentrum van 47.222 m2 met een prijs per m2 van € 361.

De heffingsambtenaar heeft ter zitting verklaard dat voor de bepaling van het normbedrag in de Tabel naast het Taxatieboek ook cijfers van het Centraal Bureau voor de Statistiek als uitgangspunt zijn genomen.

De rechtbank stelt voorop dat gemeenten op grond van artikel 219, tweede lid, van de Gemeentewet, behoudens het verbod op het hanteren van draagkracht als verdelingsmaatstaf en de in de wet gegeven nadere regelen, zelf invulling kunnen geven aan de in de belastingverordeningen op te nemen heffingsmaatstaven voor de gemeentelijke belastingen en rechten. Het staat hun in beginsel vrij die heffingsmaatstaven op te nemen die zich het beste verstaan met het gemeentelijk beleid en de praktijk van de belastingheffing. De wijze waarop een gemeente gebruik maakt van haar vrijheid mag echter niet in strijd zijn met algemene rechtsbeginselen of tot een willekeurige en onredelijke belastingheffing leiden die de wetgever niet op het oog kan hebben gehad (vgl. HR 25 oktober 2002, ECLI:NL:HR:2002:AD8499, BNB 2003/8).

De rechtbank constateert dat belanghebbende in wezen bepleit dat de gemeentewetgever de werkelijke bouwkosten als grondslag voor legesheffing had moeten aanwijzen, dan wel in de Tabel wat betreft het normbedrag per m2 voor een distributiecentrum een differentiatie had moeten aanbrengen voor grote distributiecentra. De gemeentewetgever heeft evenwel gekozen voor genormeerde bouwkosten, en heeft daarbij niet gekozen voor differentiatie maar heeft voorzien in één normbedrag per m2. Dat zijn naar het oordeel van de rechtbank keuzes die binnen de in 2.10.3 beschreven vrijheid voor de gemeentewetgever vallen. Van bedoelde keuzes kan niet worden gezegd dat deze leiden tot willekeurige of onredelijke belastingheffing. Van de hoogte van het normbedrag kan evenmin worden gezegd dat deze zodanig is dat sprake is van willekeurige of onredelijke belastingheffing.

Uit het voorgaande volgt dat de omstandigheid dat de werkelijke bouwkosten substantieel lager zijn dan het tarief van € 417 per m2 niet meebrengt dat van de werkelijke bouwkosten dient te worden uitgegaan voor de legesheffing.

Gelet op het voorgaande heeft de heffingsambtenaar terecht het tarief van € 417 per m2 toegepast. Voor dat geval is de juistheid van berekening van de leges door de heffingsambtenaar niet in geschil.

Conclusie

Gelet op het vorenstaande is het beroep ongegrond verklaard.

De rechtbank ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.

Deze uitspraak is gedaan op 7 oktober 2015 door mr. M.R.T. Pauwels, rechter, en op dezelfde dag in het openbaar uitgesproken in tegenwoordigheid van mr. M.D.E. Copra‑Carolie, griffier.

De griffier, De rechter,

Afschrift aangetekend verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de verzenddatum hoger beroep instellen bij het gerechtshof te ‘s-Hertogenbosch (belastingkamer), Postbus 70583,

5201 CZ ’s-Hertogenbosch.

Bij het instellen van hoger beroep dient het volgende in acht te worden genomen:

1. bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd.2 - het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:a. de naam en het adres van de indiener;

b. een dagtekening;

c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het hoger beroep is ingesteld;

d. de gronden van het hoger beroep.

Voor burgers is het mogelijk hoger beroep digitaal in te stellen. Hiervoor kan gebruik worden gemaakt van de formulieren op Rechtspraak.nl / Digitaal loket bestuursrecht.