CBb, 15-01-2019, nr. 18/630

Appellante heeft met het doen van haar Gecombineerde opgave 2015 betalingsrechten en de uitbetaling van betalingsrechten (basisbetaling) en vergroeningsbetaling voor het jaar 2015 aangevraagd. Appellante heeft hiertoe 13 percelen opgegeven met een totale oppervlakte van 204,71 ha.

Bij besluit van 31 maart 2016 heeft verweerder aan appellante 118,63 betalingsrechten toegewezen op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling). Tegen dit besluit heeft appellante geen rechtsmiddelen aangewend.

Bij besluit van 27 mei 2016 heeft verweerder de uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling van appellante voor het jaar 2015 vastgesteld op € 17.097,42. Daarbij heeft verweerder van de voor uitbetaling opgegeven oppervlakte van 204,71 ha slechts 118,63 ha in aanmerking genomen. Verweerder heeft op de betaling, naast de standaardkortingen, een korting van € 40.266,58 toegepast vanwege een afwijking tussen de door appellante aangevraagde oppervlakte en de door verweerder geconstateerde oppervlakte. Bij besluit van 16 november 2016 heeft verweerder op de bezwaren van appellante beslist. Appellante heeft tegen dit besluit geen beroep ingesteld.

Bij besluit van 17 december 2016 heeft verweerder de uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling van appellante voor het jaar 2016 vastgesteld op € 54.559,46. Daarbij heeft verweerder de voor uitbetaling opgegeven oppervlakte van 118,63 ha (geheel) in aanmerking genomen bij het vaststellen van de basis- en vergroeningsbetaling. Verweerder heeft op de betaling alleen de standaardkortingen toegepast. Tegen dit besluit heeft appellante geen rechtsmiddelen aangewend.

Bij brief van 11 oktober 2017 heeft appellante verweerder verzocht zijn eerdere besluiten van 31 maart 2016, 27 mei 2016 en 17 december 2016 te herzien. Appellante heeft in dit verband een beroep gedaan op de uitspraak van het College van 11 juli 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:212) over artikel 2.10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Uitvoeringsregeling. Verweerder heeft van de door appellante in de Gecombineerde opgave 2015 opgegeven oppervlakte landbouwgrond in totaal 86,08 ha afgekeurd (204,71 ha – 118,63 ha), omdat op grond van de provinciale natuurbeheertypekaart een natuurbeheertype aan deze grond was toegekend, dat op grond van artikel 2.10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Uitvoeringsregeling was uitgesloten van steun. Gelet op de uitspraak van het College van 11 juli 2017, waarin artikel 2.10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Uitvoeringsregeling onverbindend is verklaard, en de op handen zijnde wijziging van de regelgeving moeten haar percelen alsnog op basis van de feitelijke situatie worden beoordeeld – omdat niet op voorhand kan worden gesteld dat geen sprake is van subsidiabele percelen –, aldus appellante.

Verweerder heeft dit verzoek bij het primaire besluit afgewezen, omdat appellante aan haar verzoek geen nieuwe feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag heeft gelegd. Bij het bestreden besluit heeft verweerder deze afwijzing gehandhaafd. Verweerder heeft in deze besluiten gewezen op het onherroepelijke karakter van de besluiten van 31 maart 2016, 27 mei 2016 en 17 december 2016. Uit het oogpunt van rechtszekerheid en ook van doelmatig bestuur komt verweerder alleen terug van een onherroepelijk besluit als sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden als bedoeld in artikel 4:6, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De besluiten waarvan appellante herziening vraagt dateren van vóór de door appellante aangehaalde uitspraak van het College van 11 juli 2017. Verweerder wijst erop dat volgens vaste jurisprudentie nieuwe jurisprudentie niet wordt aangemerkt als een nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid, omdat dit afbreuk zou doen aan het wettelijk systeem waarin – uit oogpunt van de eerdergenoemde rechtszekerheid en doelmatig bestuur – het instellen van rechtsmiddelen tegen besluit van het bestuur binnen vaste termijnen moet geschieden. Wellicht ten overvloede wijst verweerder er nog op dat het bericht op de website van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) van 4 oktober 2017, waarin wordt vermeld dat verweerder een nieuwe beoordelingswijze gaat hanteren voor percelen met een N-code, niet ziet op besluiten die rechtens onaantastbaar zijn. Volgens verweerder is evenmin sprake van evidente onredelijkheid op basis waarvan hij gehouden is om terug te komen van eerdere beslissingen. Het beroep van appellante op het gelijkheidsbeginsel faalt, nu zij niet concreet heeft gemaakt in welke gevallen verweerder alsnog is overgegaan tot het toewijzen van betalingsrechten, aldus verweerder.

3 Appellante heeft in beroep haar standpunt herhaald dat de uitspraak van het College van 11 juli 2017 in dit geval moet worden aangemerkt als een nieuw feit of veranderde omstandigheid, omdat het College in deze uitspraak heeft geoordeeld dat artikel 2.10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Uitvoeringsregeling onverbindend is. Dit betekent volgens appellante dat verweerder de besluiten waarvan zij herziening heeft gevraagd ten onrechte heeft gebaseerd op artikel 2.10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Uitvoeringsregeling. Appellante heeft (nogmaals) erop gewezen dat verweerder op 4 oktober 2017 heeft aangekondigd dat ten aanzien van percelen met een N-code een nieuwe beoordelingswijze zal worden gehanteerd. Gelet hierop is appellante van oordeel dat de eerder door verweerder afgekeurde percelen, die zijn aangemerkt als een kwelder met natuurtype N09.01, opnieuw moeten worden beoordeeld op basis van de feitelijke situatie en alsnog als subsidiabele landbouwgrond moeten worden aangemerkt. Appellante meent dan ook dat voornoemde besluiten onvoldoende zorgvuldig zijn voorbereid en dat de (gehandhaafde) afwijzing van het verzoek om terug te komen van de besluiten van 31 maart 2016, 27 mei 2016 en 17 december 2016 reeds hierom niet in stand kan blijven.

4 Verweerder heeft in reactie hierop in het verweerschrift het standpunt ingenomen dat het op 4 oktober 2017 op de website van RVO geplaatste bericht “Nieuwe beoordelingswijze percelen met N-code” gaat over de gevolgen die de uitspraak van het College van 11 juli 2017 heeft voor de werkwijze van verweerder met betrekking tot de beoordeling van percelen met een codering uit het door de provincie opgestelde natuurbeheerplan. Dit bericht ziet volgens verweerder evenwel niet op besluiten die rechtens onaantastbaar zijn geworden. Verweerder is derhalve van mening dat het verzoek om terug te komen van de besluiten van 31 maart 2016, 27 mei 2016 en 17 december 2016 terecht is afgewezen.

5 Het College overweegt als volgt.

In zijn uitspraak van 24 mei 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:190) heeft het College in navolging van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 23 november 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:3131) zijn rechtspraak over de toetsing door de bestuursrechter van een besluit inzake een herhaalde aanvraag of een verzoek om terug te komen van een besluit gewijzigd. In een geval als hier aan de orde, waarin is verzocht om terug te komen van in rechte vaststaande besluiten van 31 maart 2016, 27 mei 2016 en 17 december 2016, leidt dat tot het volgende.

Uitgangspunt is dat een bestuursorgaan in het algemeen bevoegd is om een verzoek om terug te komen van een besluit inhoudelijk te behandelen en daarbij het oorspronkelijke besluit in volle omvang te heroverwegen. Het bestuursorgaan kan zo’n aanvraag inwilligen of afwijzen. Een bestuursorgaan mag dit ook als de rechtzoekende aan zijn verzoek geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag heeft gelegd. Het bestuursorgaan kan ingevolge artikel 4:6, tweede lid, van de Awb ook nog steeds ervoor kiezen om, als er volgens hem geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn, het verzoek om terug te komen van een besluit af te wijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende besluit. Als het bestuursorgaan – overeenkomstige – toepassing geeft aan artikel 4:6, tweede lid, van de Awb, dan toetst de bestuursrechter aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden en eventueel door het bestuursorgaan gevoerd beleid, of het bestuursorgaan zich terecht, en zorgvuldig voorbereid en deugdelijk gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn.

Als de bestuursrechter tot het oordeel komt dat het bestuursorgaan zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn, dan kan dat de afwijzing van het verzoek om terug te komen van een besluit in beginsel dragen. De bestuursrechter kan aan de hand van wat de rechtzoekende heeft aangevoerd evenwel tot het oordeel komen dat het besluit op het verzoek om terug te komen van een besluit evident onredelijk is.

Het College stelt vast dat verweerder in deze zaak in overeenstemming met zijn bestuurspraktijk toepassing heeft gegeven aan artikel 4:6, tweede lid, van de Awb.Uit vaste jurisprudentie volgt dat een uitspraak van een rechterlijke instantie geen nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid is als bedoeld in artikel 4:6 van de Awb.

De uitspraak van het College van 11 juli 2017 is daarom – zoals verweerder terecht heeft gesteld – geen nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid in die zin.

Voor zover appellant betoogt dat dit uitgangspunt in dit geval ten aanzien van de uitspraak van het College van 11 juli 2017 uitzondering dient te lijden, overweegt het College als volgt. Verweerder heeft twee van de door appellante in de Gecombineerde opgave 2015 opgegeven percelen, met een totale oppervlakte van 85,74 ha, onder verwijzing naar artikel 2.10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Uitvoeringsregeling, afgekeurd en deze percelen komen daardoor niet voor toewijzing van betalingsrechten en uitbetaling (van de basis- en vergroeningsbetaling) in aanmerking. In de uitspraak van 11 juli 2017 heeft het College overwogen dat genoemde bepaling onverbindend is, omdat zij de toets aan het verbod van willekeur niet kan doorstaan. Landbouwers zijn uitgesloten van steun terwijl zij daarvoor in aanmerking moeten kunnen komen, gezien het uitgangspunt van Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, dat ieder landbouwareaal van het bedrijf dat wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit voor de basisbetaling in aanmerking komt en dat landbouwareaal van een bedrijf dat ook voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt als subsidiabel wordt beschouwd, op voorwaarde dat het overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt. De onverbindendheid van artikel 2.10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Uitvoeringsregeling betekent evenwel niet dat verweerder, hoewel daartoe bevoegd, gehouden is om de reeds in rechte onaantastbaar geworden besluiten tot toewijzing van betalingsrechten en tot uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling voor de jaren 2015 en 2016 te heroverwegen. Het College vindt steun voor deze opvatting in de uitspraak van de Afdeling van 25 oktober 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2870). De Afdeling heeft in dit verband gewezen op het arrest van de Hoge Raad van 16 oktober 1992 (ECLI:NL:HR:1992:ZC0718), waarin de Hoge Raad heeft geoordeeld dat aan de formele rechtskracht van een beschikking waartegen een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang heeft opengestaan en deze rechtsgang niet is gebruikt, niet wordt afgedaan in het geval de regeling waarop het besluit is gebaseerd, onverbindend is verklaard.

De wijziging van de Uitvoeringsregeling, waarvan het door appellante genoemde, op de website van RVO geplaatste bericht van 4 oktober 2017 melding maakt, vormt evenmin een relevante wijziging van het recht die in de weg stond aan toepassing van artikel 4:6, tweede lid, van de Awb door verweerder. Hiertoe overweegt het College dat de wijziging van de regelgeving, gelet op de toelichting bij de wijziging van artikel 2.10, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling (Stcrt. 2017, nr. 70783, p. 11-12) en de door verweerder gegeven toelichting in het verweerschrift, niet ziet op besluiten die reeds in rechte onaantastbaar zijn geworden. In de situatie van appellante is dit het geval, zodat de gewijzigde regeling niet op de situatie van appellante ziet.

Dit betekent dat het standpunt van verweerder dat appellant aan zijn verzoek geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag heeft gelegd, juist is. Dit kan, gelet op het in 5.2 weergegeven toetsingskader, de afwijzing van het verzoek om terug te komen van de besluiten van 31 maart 2016, 27 mei 2016 en 17 december 2016 in beginsel dragen. Dat is slechts anders indien het besluit om niet terug te komen van die eerdere besluiten evident onredelijk is. Daarover overweegt het College als volgt.

De stelling van appellante dat het besluit tot toewijzing van betalingsrechten en de besluiten tot uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling voor de jaren 2015 en 2016 niet in stand kunnen blijven als de door verweerder afgekeurde percelen op basis van de feitelijke situatie opnieuw worden beoordeeld, is naar het oordeel van het College op zichzelf onvoldoende zwaarwegend voor het oordeel dat het besluit van verweerder om voornoemde besluiten niet te herzien evident onredelijk is. Daarbij is van belang dat appellante de mogelijkheid heeft gehad om tegen deze besluiten rechtsmiddelen aan te wenden, hetgeen zij (afgezien van het bezwaar tegen het besluit van 27 mei 2016) echter niet heeft gedaan. Appellante heeft geen bijzondere feiten of omstandigheden gesteld die zouden kunnen leiden tot het oordeel dat verweerder in dit geval minder belang moet toekennen aan de rechtszekerheid dan aan het (financiële) belang van appellante bij heroverweging van de besluiten van 31 maart 2016, 27 mei 2016 en 17 december 2016. Het enkele feit dat andere landbouwers in min of meer gelijke omstandigheden wel hebben (door)geprocedeerd, hetgeen ertoe heeft geleid dat sommige van die landbouwers in het gelijk zijn gesteld en alsnog een hoger bedrag aan basis- en vergroeningsbetaling hebben ontvangen, kan niet leiden tot een ander oordeel. Daarbij zij benadrukt dat een beslissing die niet is aangevochten – en dus definitief is geworden – haar rechtskracht behoudt, ook indien die beslissing achteraf gezien wellicht niet juist was. Van strijd met het gelijkheidsbeginsel is geen sprake, nu het feit dat andere landbouwers wel rechtsmiddelen hebben ingesteld en appellante niet, in het licht van het wettelijke systeem (zie de weergave van het standpunt van verweerder onder 2.2), een relevant en doorslaggevend onderscheid vormt tussen de rechtsposities van die landbouwers en van appellante (vergelijk de uitspraak van het College van 2 maart 2011 (ECLI:NL:CBB:2011:BP6988)).

6 De conclusie is dat het beroep ongegrond is.

7 Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.