4.2.2 B-organen

Naast de a-organen kent de Awb de b-organen, dat wil zeggen ‘een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed’ (art. 1:1 lid 1 aanhef en onder b Awb).1 Hiervoor is gekozen omdat ook rechtspersonen naar privaatrecht, (in beginsel) niet behorende tot de overheid, belast kunnen zijn met bestuurlijke taken en bevoegdheden. Anders dan ten aanzien van a-organen heeft de wetgever hier gekozen voor een beperkt, materieel criterium. Op grond hiervan zijn organen van rechtspersonen2 die krachtens privaatrecht zijn ingesteld en aan wie een of meer overheidstaken zijn opgedragen en de daarvoor benodigde publiekrechtelijke bevoegdheden zijn toegekend als bestuursorgaan aan te merken. Organen van deze categorie rechtspersonen zijn enkel aan te merken als bestuursorgaan voor zover zij een bestuursbevoegdheid uitoefenen en niet voor zover er feitelijke of privaatrechtelijke handelingen worden verricht. Dit houdt in dat zij slechts voor een deel van hun werkzaamheden aan de Awb zijn onderworpen.

Tot de b-organen behoren de zbo’s (met openbaar gezag) die geen rechtspersoonlijkheid bezitten krachtens de instellingsregeling, maar een privaatrechtelijke rechtsvorm hebben. In de praktijk zijn b-organen vaak stichtingen. Sommige van de tot deze groep behorende privaatrechtelijke rechtspersonen zijn speciaal in het leven geroepen om bepaalde overheidstaken uit te oefenen, zoals de financiering van vergoedingen aan oud-mijnwerkers of van de medisch noodzakelijke hulp aan illegale vreemdelingen.3 Maar ook reeds bestaande privaatrechtelijke instanties kunnen met overheidsgezag worden belast. Zo ook de bijzondere instellingen van hoger onderwijs, die niet van overheidswege maar krachtens privaatrecht zijn ingesteld, maar dan slechts voor zover het instellingsbestuur verklaart dat een getuigschrift kan worden afgegeven.4

De bevoegdheid van een b-orgaan heeft meestal een wettelijke grondslag. Zo is de Stichting Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (CBR) en zijn apkkeurmeesters op grond van de wegenverkeerswetgeving belast met het afgeven van rijvaardigheidsverklaringen, respectievelijk het verrichten van apkkeuringen.5 Maar in sommige gevallen wordt ook zonder dat een wettelijke bevoegdheidsgrondslag is aan te wijzen aangenomen dat sprake is van uitoefening van openbaar gezag. Hierbij is bepalend of een besluit strekt tot vervulling van een publieke taak (het zogenoemde publieke-taak criterium). Een klassiek voorbeeld is de Stichting Silicose Oud-mijnwerkers, die volgens haar statuten tot doel had het behartigen van de belangen van oud-mijnwerkers, lijdende aan silicose en in dat verband op grond van een door het stichtingbestuur vastgesteld reglement een eenmalige vergoeding verstrekte aan de aan bepaalde criteria voldoende oud-mijnwerkers. Nu de Minister-president in verband met de silicose-problematiek had gesproken van een ereschuld van de overheid, de verstrekte vergoedingen rechtstreeks door het Rijk aan de stichting werden vergoed en steeds door de staatssecretaris werd bezien of de in het reglement neergelegde criteria juist waren toegepast, oordeelde de Afdeling dat de uitoefening van het reglement een overheidstaak was en dat de stichting in zoverre belast was met openbaar gezag.6

Een meer recent voorbeeld betreft de Stichting de Koppeling, die – kort gezegd – ten doel heeft het financieel steunen van verleners van zorg aan illegalen. Sprake is van een nauwe financiële betrokkenheid tussen de stichting en de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. De werkwijze van de stichting is nader geregeld in een door het algemeen bestuur van de stichting vastgestelde regeling, waarin de door de minister geformuleerde criteria volledig zijn verdisconteerd. Er is dus tevens sprake van een inhoudelijke relatie. Echter, er is geen sprake van een vereiste goedkeuring van de regeling door de minister. Bovendien staat het de stichting vrij om nadere voorwaarden te stellen aan de toekenning van de bijdragen. Toch werd de stichting aangemerkt als bekleed met openbaar gezag. Deze uitspraak kan daarom gezien worden als een oprekking van het publieke-taak criterium.7

Buiten het terrein van de exclusieve overheidstaak, maakt het behartigen van het algemeen belang een privaatrechtelijke instelling niet tot een b-orgaan. Zo bleek de rechtspersoon Stichting zeemanswelzijn, die zich inzet voor de belangen van zeevarenden, geen bestuursorgaan te zijn.8

Aan het feit dat sprake is van een overwegende overheidsinvloed op een privaatrechtelijke rechtspersoon kent de Afdeling geen doorslaggevende betekenis toe, zo blijkt onder andere uit de uitspraak inzake Luchthaven Schiphol.9 Dit is alleen anders in het ambtenarenrecht. Hier worden organen van privaatrechtelijke rechtspersonen wel als bestuursorgaan beschouwd, reeds wanneer ‘gewone’ bestuursorganen een overwegende invloed uitoefenen op het beheer van de rechtspersoon. Indien deze organen besluiten nemen of handelingen verrichten ten aanzien van in hun dienst zijnd personeel, oefenen zij openbaar gezag uit en zijn zij als b-organen aan te merken. Zo ook de Stichting Bruggerbosch. De stichting was bij raadsbesluit in het leven geroepen en de gemeente had volgens de statuten zowel juridisch als feitelijk een overwegende invloed op het beleid van de stichting, met name ten aanzien van personeelszaken. Gelet hierop oordeelde de CRvB dat de stichting geacht moest worden deel uit te maken van de openbare dienst, zodat medewerkers als ambtenaar konden worden aangemerkt.10 Voor zover dergelijke organen naar buiten toe feitelijke of privaatrechtelijke handelingen verrichten, zijn zij niet aan te merken als bestuursorganen. Dan is geen sprake van uitoefening van openbaar gezag en vallen zij niet onder de werking van de Awb.