HvJ EU, 07-11-2013, nr. C-473/12

De wet van 8 december 1992 tot bescherming van de persoonlijke levenssfeer ten opzichte van de verwerking van persoonsgegevens (Belgisch Staatsblad van 18 maart 1993, blz. 5801) is gewijzigd bij de wet van 11 december 1998 tot omzetting van richtlijn 95/46/EG (Belgisch Staatsblad van 3 februari 1999, blz. 3049; hierna: ‘wet van 1992’). Artikel 9 van de wet van 1992, waarvan de leden 1 en 2 overeenstemmen met respectievelijk de artikelen 10 en 11 van deze richtlijn, voorzien in de verplichting de betrokkene te informeren.

Artikel 3, §§ 3 tot en met 7, van de wet van 1992 voorziet in uitzonderingen op en beperkingen van deze informatieplicht, die met name gelden wanneer de persoonsgegevens uitsluitend worden verwerkt voor journalistieke, literaire of artistieke doeleinden, en wanneer de gegevens worden verwerkt door de Veiligheid van de Staat, door de Algemene Dienst Inlichtingen en Veiligheid van de Krijgsmacht, door de openbare instanties met het oog op de uitoefening van hun opdrachten van gerechtelijke politie, door de politiediensten met het oog op de uitoefening van hun opdrachten van bestuurlijke politie of door het Europees Centrum voor Vermiste en Seksueel Uitgebuite Kinderen.

In het kader van zijn eerste vraag verwijst de verwijzende rechterlijke instantie naar een in artikel 11 van richtlijn 95/46 opgenomen verplichting om de betrokkene onmiddellijk te informeren.

Opgemerkt moet echter worden dat volgens deze bepaling, die betrekking heeft op de gegevens die niet bij de betrokkene zijn verkregen, de betrokkene niet moet worden geïnformeerd op het ogenblik dat de gegevens worden verkregen, maar pas later. Daarentegen bepaalt artikel 10 van richtlijn 95/46, dat betrekking heeft op de verkrijging van gegevens bij de betrokkene, dat deze persoon moet worden geïnformeerd op het ogenblik dat de gegevens worden verkregen (zie in die zin arrest van 7 mei 2009, Rijkeboer, C-553/07, Jurispr. blz. I-3889, punt 68). De verplichting om de betrokkene onmiddellijk te informeren, vloeit dus niet voort uit het door de verwijzende rechterlijke instantie aangehaalde artikel 11 van richtlijn 95/46, maar uit dit artikel 10.

Wat de door een privédetective gevoerde onderzoeken betreft, blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat deze privédetective zowel rechtstreeks bij de betrokkene als indirect, met name bij derden, gegevens kan verzamelen. Bijgevolg moet worden vastgesteld dat naargelang van de omstandigheden zowel artikel 10 als artikel 11, lid 1, van richtlijn 95/46 voor deze onderzoeken relevant kan zijn.

Met zijn eerste twee vragen, die samen moeten worden behandeld, wenst de verwijzende rechterlijke instantie in wezen te vernemen of, enerzijds, artikel 13, lid 1, van richtlijn 95/46 aldus moet worden uitgelegd dat de lidstaten de mogelijkheid dan wel de verplichting hebben om de in die bepaling opgenomen uitzonderingen op de verplichting om de betrokkene over de verwerking van zijn persoonsgegevens te informeren, in hun nationale recht om te zetten, en, anderzijds, of de activiteit van een privédetective die voor een beroepsorganisatie onderzoek verricht naar schendingen van de beroepscode voor een gereglementeerd beroep, in casu het beroep van vastgoedmakelaar, onder dat artikel 13, lid 1, sub d of g, valt.

Allereerst moet worden opgemerkt dat gegevens zoals die welke volgens de verwijzende rechterlijke instantie door de privédetectives in het hoofdgeding zijn verzameld, betrekking hebben op personen die werkzaam zijn als vastgoedmakelaar en geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke personen betreffen. Bijgevolg vormen deze gegevens persoonsgegevens in de zin van artikel 2, sub a, van richtlijn 95/46. Het verzamelen, bewaren en verstrekken ervan door een gereglementeerde organisatie als het BIV of door de privédetectives die voor rekening van die organisatie handelen, vormt bijgevolg een ‘verwerking van persoonsgegevens’ in de zin van artikel 2, sub b, van richtlijn 95/46 (zie arrest van 16 december 2008, Huber, C-524/06, Jurispr. blz. I-9705, punt 43).

Om de gestelde vraag te beantwoorden, moet eerst worden onderzocht of de lidstaten op grond van artikel 13, lid 1, van richtlijn 95/46 de mogelijkheid dan wel de verplichting hebben om te voorzien in één of meer van de in deze bepaling vermelde uitzonderingen op de verplichting om de betrokkene te informeren over de verwerking van zijn persoonsgegevens.

Uit de punten 3, 8 en 10 van de considerans van richtlijn 95/46 blijkt dat de wetgever van de Unie het vrije verkeer van persoonsgegevens heeft willen vergemakkelijken door de wetgevingen van de lidstaten onderling aan te passen, waarbij echter de grondrechten van personen, en met name het recht op bescherming van een persoonlijke levenssfeer, moeten worden beschermd en een hoog beschermingsniveau in de Unie moet worden gewaarborgd. Artikel 1 van deze richtlijn bepaalt aldus dat de lidstaten in verband met de verwerking van persoonsgegevens de bescherming van de fundamentele rechten en vrijheden van natuurlijke personen, en met name hun persoonlijke levenssfeer, dienen te waarborgen (reeds aangehaald arrest Huber, punt 47, en arrest van 24 november 2011, ASNEF en FECEMD, C-468/10 en C-469/10, Jurispr. blz. I-12181, punt 25).

Hiertoe voorzien de artikelen 10 en 11 van richtlijn 95/46 in een verplichting om de betrokkene te informeren over de verwerking van zijn persoonsgegevens, waarbij de lidstaten krachtens artikel 13, lid 1, van deze richtlijn echter wettelijke maatregelen kunnen vaststellen ter beperking van de reikwijdte van deze verplichtingen indien dit noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de in dit artikel 13, lid 1, sub a tot en met g, vermelde doeleinden.

In dit verband vraagt de verwijzende rechterlijke instantie zich af over hoeveel manoeuvreerruimte de lidstaten beschikken, gelet op de door de wetgever nagestreefde harmonisatiedoelstelling, zoals uitgedrukt in punt 8 van de considerans van deze richtlijn, die inzake de verwerking van persoonsgegevens een in alle lidstaten gelijkwaardig niveau van bescherming van de rechten en vrijheden van personen beoogt.

In herinnering moet worden gebracht dat het Hof namelijk reeds heeft geoordeeld dat richtlijn 95/46 in beginsel tot een volledige harmonisatie dient te leiden (zie arrest van 6 november 2003, Lindqvist, C-101/01, Jurispr. blz. I-12971, punten 95 en 96, en arrest Huber, reeds aangehaald, punten 50 en 51). Het Hof heeft echter tevens vastgesteld dat de bepalingen van richtlijn 95/46 noodzakelijkerwijs vrij algemeen zijn, aangezien de richtlijn voor een groot aantal zeer uiteenlopende situaties moet gelden, en heeft geoordeeld dat deze richtlijn regels bevat die door een zekere soepelheid worden gekenmerkt waardoor het in tal van gevallen aan de lidstaten wordt overgelaten om de bijzonderheden te regelen of een keuze uit verschillende mogelijkheden te maken. (reeds aangehaald arrest Lindqvist, punt 83).

Wat artikel 13, lid 1, van richtlijn 95/46 betreft, blijkt duidelijk uit de bewoordingen ervan, en met name uit de woorden ‘de lidstaten kunnen’, dat deze bepaling de lidstaten niet verplicht om in hun nationale recht te voorzien in uitzonderingen om de in dit artikel 13, lid 1, sub a tot en met g, vermelde doeleinden te verwezenlijken, maar dat integendeel de wetgever hun de keuze heeft willen laten om te beslissen of, en in voorkomend geval voor welke doeleinden, zij wetgevende maatregelen wensen vast te stellen die met name beogen de omvang van de informatieverplichtingen ten aanzien van de betrokkene te beperken. Bovendien blijkt uit de bewoordingen van datzelfde artikel 13, lid 1, eveneens dat de lidstaten dergelijke maatregelen slechts kunnen vaststellen indien deze noodzakelijk zijn. De voorwaarde dat de maatregelen ‘noodzakelijk’ moeten zijn, beperkt aldus de krachtens artikel 13, lid 1, aan de lidstaten toegekende mogelijkheid, en betekent geenszins dat deze lidstaten verplicht zijn om in alle gevallen waarin aan deze voorwaarde is voldaan, in de betrokken uitzonderingen te voorzien.

Deze uitlegging vindt in de eerste plaats steun in de bewoordingen van punt 43 van de considerans van richtlijn 95/46, waarin staat te lezen dat het recht van informatie ‘kan worden beperkt voor zover zulks nodig is […] [ter vrijwaring]’ van deze doeleinden. Voorts wordt zij bevestigd door een vergelijking tussen, enerzijds, de bewoordingen van artikel 13, lid 1, van richtlijn 95/46 en, anderzijds, artikel 9 en punt 37 van de considerans van deze richtlijn, die de lidstaten duidelijk verplichten om voor de verwerking van persoonsgegevens voor uitsluitend journalistieke, artistieke of literaire doeleinden te voorzien in uitzonderingen en afwijkingen voor zover deze nodig zijn om het recht op een persoonlijke levenssfeer te verzoenen met de regels betreffende de vrijheid van meningsuiting.

Deze uitlegging vindt tevens steun in de analyse die het Hof in zijn arrest van 29 januari 2008, Promusicae (C-275/06, Jurispr. blz. I-271), heeft gemaakt van artikel 15, lid 1, van de richtlijn betreffende privacy en elektronische communicatie, waarvan de bewoordingen nauw aansluiten bij die van artikel 13, lid 1, van richtlijn 95/46 en er bovendien uitdrukkelijk naar verwijzen.

Het Hof heeft om te beginnen vastgesteld dat dit artikel 15, lid 1, de lidstaten de mogelijkheid biedt om uitzonderingen vast te stellen op de principiële verplichting om het vertrouwelijke karakter van persoonsgegevens te verzekeren (reeds aangehaald arrest Promusicae, punt 50).

Aangaande een van deze uitzonderingen heeft het Hof vervolgens geoordeeld dat dit artikel 15, lid 1, echter niet aldus kan worden uitgelegd dat daaruit voor de lidstaten een verplichting voortvloeit om voor de in die bepaling genoemde gevallen in een informatieplicht te voorzien (arrest Promusicae, punten 51 en 53).

Bijgevolg moet worden vastgesteld dat op grond van artikel 13, lid 1, van richtlijn 95/46 de lidstaten kunnen voorzien in een of meer van de in die bepaling vermelde uitzonderingen, maar dat zij hiertoe geenszins verplicht zijn.

In de tweede plaats moet worden onderzocht of de activiteit van een privédetective die optreedt voor een gereglementeerde organisatie zoals het BIV, onder de uitzonderingen van artikel 13, lid 1, sub d en g, van richtlijn 95/46 valt.

Volgens vaste rechtspraak vereist de bescherming van het fundamenteel recht op een persoonlijke levenssfeer dat de uitzonderingen op en beperkingen van de bescherming van persoonsgegevens binnen de grenzen van het strikt noodzakelijke blijven (arresten van 16 december 2008, Satakunnan Markkinapörssi en Satamedia, C-73/07, Jurispr. blz. I-9831, punt 56, en 9 november 2010, Volker und Markus Schecke en Eifert, C-92/09 en C-93/09, Jurispr. blz. I-11063, punten 77 en 86).

Aangaande de in artikel 13, lid 1, sub d en g, van richtlijn 95/46 vermelde uitzonderingen moet worden opgemerkt dat zij in het bijzonder verwijzen, ten eerste, naar een concreet omschreven situatie, namelijk het voorkomen, onderzoeken, opsporen en vervolgen van schendingen van de beroepscodes voor gereglementeerde beroepen, en, ten tweede, naar de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen, waarbij deze rechten en vrijheden echter niet zijn gepreciseerd.

In de eerste plaats moet de uitzondering van artikel 13, lid 1, sub d, van deze richtlijn worden onderzocht en worden nagegaan of zij van toepassing is op de activiteit van een privédetective die optreedt voor rekening van een organisatie als het BIV.

Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat in België het beroep van vastgoedmakelaar is gereglementeerd en dat het BIV een beroepsorganisatie is die tot taak heeft, erop toe te zien dat de betrokken regeling wordt geëerbiedigd door schendingen van deze regeling te onderzoeken en aan te geven.

Vastgesteld moet worden dat de activiteit van een organisatie als het BIV overeenstemt met de situatie bedoeld in de uitzondering van artikel 13, lid 1, sub d, van richtlijn 95/46 en bijgevolg daaronder kan vallen.

Richtlijn 95/46 preciseert niet op welke wijze het onderzoek en de opsporing van schendingen van de regeling dient te gebeuren, zodat moet worden vastgesteld dat deze richtlijn niet eraan in de weg staat dat een dergelijke beroepsorganisatie, om haar opdracht uit te voeren, een beroep doet op gespecialiseerde onderzoekers, zoals privédetectives die met dit onderzoek en deze opsporing zijn belast.

Daaruit volgt dat, wanneer een lidstaat ervoor heeft gekozen om de uitzondering van dat artikel 13, lid 1, sub d, in zijn recht om te zetten, de betrokken beroepsorganisatie en de voor die organisatie handelende privédetectives zich dus op die uitzondering kunnen beroepen en niet zijn onderworpen aan de in de artikelen 10 en 11 van richtlijn 95/46 opgenomen verplichting om de betrokkene te informeren.

Omgekeerd geldt dat wanneer de lidstaat niet in deze uitzondering heeft voorzien, de betrokkenen moeten worden geïnformeerd over de verwerking van hun persoonsgegevens op de wijze die, met name wat de termijnen betreft, is vastgelegd in deze artikelen 10 en 11.

Volgens het BIV is het voor de vervulling van zijn opdracht onontbeerlijk dat de uitzondering op de informatieplicht geldt voor hemzelf en voor de voor zijn rekening handelende privédetectives. Privédetectives zouden hun activiteit voor het BIV onmogelijk doelmatig kunnen verrichten indien zij, nog vóór zij de personen naar wie zij onderzoek doen, hebben ondervraagd, hun identiteit en de redenen van hun onderzoek zouden moeten openbaren. Ook de Nederlandse regering heeft aangevoerd dat de betrokken onderzoeken in dat geval gedoemd zouden zijn om te mislukken.

Zoals blijkt uit punt 37 van het onderhavige arrest staat het echter aan de lidstaten om te beslissen of zij het noodzakelijk achten om ten voordele van beroepsorganisaties zoals het BIV, die zelf of via privédetectives optreden, de uitzondering van artikel 13, lid 1, sub d, van richtlijn 95/46 in hun wetgeving op te nemen. Het staat hun vrij ervan uit te gaan dat deze beroepsorganisaties en de voor rekening van deze laatste handelende privédetectives over voldoende middelen beschikken om, niettegenstaande de toepassing van de artikelen 10 en 11 van deze richtlijn, de betrokken schendingen van de beroepscodes op te sporen zodat de omzetting van deze uitzondering in de interne rechtsorde niet nodig is om deze organisaties in staat te stellen hun opdracht, namelijk toezien op de eerbiediging van de regeling, te vervullen.

Wat de omvang van deze uitzondering betreft, moet ook het begrip ‘schending van de beroepscodes’ worden gepreciseerd. In de schriftelijke en mondelinge opmerkingen voor het Hof liepen de standpunten hierover namelijk uiteen. Volgens de Belgische regering, en in tegenstelling tot wat het BIV aanvoert, betreffen de betrokken schendingen slechts de handelingen die naar behoren erkende vastgoedmakelaars in de uitoefening van hun beroep verrichten en behelzen zij niet de handelingen van personen die, zonder erkend te zijn, zich als vastgoedmakelaars voordoen.

In dit verband moet worden vastgesteld dat de regels betreffende de toegang tot een gereglementeerd beroep deel uitmaken van de beroepscodes. Bijgevolg vallen de onderzoeken naar handelingen van personen die deze regels schenden door zich als vastgoedmakelaar voor te doen, onder de uitzondering van artikel 13, lid 1, sub d, van richtlijn 95/46.

Daaruit volgt dat volgens deze richtlijn de lidstaten kunnen bepalen dat een gereglementeerde beroepsorganisatie, zoals het BIV, alleen of met behulp van privédetectives, onderzoek kan verrichten naar eventuele schendingen van de beroepscodes, daaronder begrepen schendingen die het gevolg zijn van handelingen van personen die de regels betreffende de toegang tot het beroep niet hebben geëerbiedigd, en daarbij door deze uitzondering is gedekt.

Gelet op de omvang van deze uitzondering is het niet nodig, te onderzoeken of de activiteit van een privédetective die handelt voor een beroepsorganisatie zoals het BIV, eveneens onder de uitzondering van artikel 13, lid 1, sub g, van richtlijn 95/46 valt.

Bijgevolg moet op de eerste twee vragen worden geantwoord dat

Gelet op het antwoord op de eerste twee vragen, hoeft de derde vraag niet te worden beantwoord.