Rb. Amsterdam, 16-10-2019, nr. AMS 19/666

Bestuursrecht

zaaknummer: AMS 19/666

(gemachtigde: mr. J. Frielink),

en

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder

(gemachtigde: mr. J.H.G. van den Boorn).

1. De rechtbank stelt eisers gedeeltelijk in het gelijk. De rechtbank is van oordeel dat verweerder (hierna: de gemeente) bevoegd was om aan eisers een boete op te leggen, omdat zij hun woning hebben onttrokken aan de woningvoorraad. Het is aangetoond dat eisers hun woning via [naam] hebben verhuurd aan toeristen en zich daarbij niet hebben gehouden aan alle voorwaarden voor vakantieverhuur. Eisers hebben de verhuur niet gemeld en er verbleven meer toeristen in de woning dan toegestaan. De rechtbank ziet in deze zaak wel aanleiding het boetebedrag te matigen van € 20.500,- naar een bedrag van € 10.000,-, omdat een boete van € 20.500,- niet in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. De rechtbank geeft eisers mee dat de gemeente in hoger beroep kan gaan tegen deze uitspraak.

Wat is er gebeurd?

Eisers zijn de eigenaars van de woning aan de [adres] in [woonplaats] . Buren van eisers hebben op 24 augustus 2018 een melding gedaan bij de gemeente. In die melding hebben de buren aangegeven dat ze overlast ervaren, omdat eisers hun woning met grote regelmaat verhuren via de website [naam] aan meer dan vier personen. De buren ondervinden geluids- en privacy-overlast. De toeristen waren in de nacht gaan kanoën vanaf de steiger achter het huis.

Twee handhavers van de gemeente zijn naar aanleiding van de melding op 25 augustus 2018 bij de woning van eisers langs gegaan. Ze troffen daar zes Franse toeristen aan. De toeristen verklaarden dat zij de woning via [naam] van eisers hadden gehuurd.

De gemeente heeft aan eisers een voornemen gestuurd om een boete aan hen op te leggen, omdat eisers de regels voor vakantieverhuur zouden hebben overtreden. Eisers hebben schriftelijk een zienswijze ingediend. Bij besluit van 4 oktober 2018 heeft de gemeente een boete van € 20.500,- aan eisers opgelegd. Eisers hebben hiertegen bezwaar gemaakt. De gemeente heeft een hoorzitting gehouden, waarop eisers hun bezwaren konden toelichten. Bij besluit van 24 december 2018 heeft de gemeente het bezwaar van eisers ongegrond verklaard en daarmee de boete gehandhaafd.

Eisers hebben beroep ingesteld bij de rechtbank. De rechtbank heeft op 1 oktober 2019 een zitting gehouden. Daarbij waren eiseres, de gemachtigde van eisers en de gemachtigde van de gemeente aanwezig.

Beoordelingskader

Uit vaste rechtspraak van de hogerberoepsrechter blijkt dat alleen al uit het eenmalige gebruik van een woning door toeristen volgt dat de woning op dat moment niet beschikbaar is voor duurzame bewoning en dat deze dus aan de woningvoorraad is onttrokken.1.Als een woning wordt verhuurd aan toeristen, is er dus sprake van onttrekking van de woning aan de woningvoorraad en is er in beginsel op grond van de Huisvestingswet 2014 een onttrekkingsvergunning vereist. In de gemeente Amsterdam wordt hierop strikt gehandhaafd vanwege de bescherming van de woonvoorraad en de leefbaarheid van de stad.

De gemeente heeft regels opgesteld op grond waarvan vakantieverhuur een beperkte periode per jaar - zonder onttrekkingsvergunning - onder strikte voorwaarden wel is toegestaan. Eén van die voorwaarden is dat de verhuur van een volledige woning iedere keer aan de gemeente wordt gemeld. Verder mag een woning bijvoorbeeld niet meer dan dertig nachten per jaar worden verhuurd aan toeristen en mag de woning per keer niet aan meer dan vier toeristen worden verhuurd.

Standpunt van de gemeente

4. De gemeente is van mening dat eisers de regels voor vakantieverhuur hebben overtreden en dat de gemeente daarom terecht een boete heeft opgelegd. Ten eerste hebben eisers de verhuur van de woning niet bij de gemeente gemeld. Ten tweede werd de woning aan meer dan vier personen verhuurd, namelijk aan zes personen. De handhavers hebben zes toeristen aangetroffen bij het huisbezoek. Ook uit de boekingsbevestiging die de toeristen lieten zien blijkt dat de verhuurovereenkomst via [naam] voor zes personen was aangegaan. Er is volgens de gemeente geen reden om de boete te verlagen.

Standpunt van eisers

5. Eisers vinden de boete van de gemeente onterecht. Ze hadden met de toeristen afgesproken dat ze maar met vier personen zouden komen, en dat er mogelijk twee anderen op bezoek zouden komen. Bovendien waren eisers niet op de hoogte van de regels voor vakantieverhuur. Ze wisten niet dat ze iedere afzonderlijke verhuurperiode bij de gemeente moesten melden. Ook vinden ze dat de boete te hoog is. Hun woning is geschikt om met zes personen te bewonen en is voldoende brandveilig. Ze wijzen op een uitspraak van de rechtbank in een vergelijkbare zaak, waarin de rechtbank de boete heeft verlaagd.

Beoordeling door de rechtbank

Het beleid van de gemeente

Zoals de rechtbank in een eerdere uitspraak heeft overwogen, begrijpt zij dat de gemeenteraad in de toelichting op de Huisvestingsverordening zelf de afweging heeft gemaakt welke boete voor het onttrekken van woonruimte aan de woningvoorraad evenredig is.2.De gemeenteraad heeft bij het vaststellen van de hoogte van de boete gekozen voor een systematiek, waarbij het onttrekken van woonruimte het zwaarst wordt beboet. De boete is daarom vastgesteld op € 20.500,-. De schaarste aan woonruimten in Amsterdam verenigt zich slecht met het ongecontroleerd verdwijnen van woonruimten uit de woonruimtevoorraad. Het onttrekken van woonruimten zonder onttrekkingsvergunning wordt daarom als een zeer ernstige overtreding aangemerkt. Van de hoogte van de boete moet een afschrikwekkende werking uitgaan, reden waarom hier is gekozen voor de hoogst mogelijke boete, aldus het beleid van de gemeente. Bij deze overtreding wordt géén onderscheid gemaakt tussen het soort woning (zelfstandig, onzelfstandig, sociaal, geliberaliseerd, huur of koop). Verder is niet van belang of sprake is van een eigenaar met één of meerdere woningen (professionele verhuurder), een bemiddelaar of een huurder.

De rechtbank vindt het beleid van de gemeente dat er bij niet toegestane vakantieverhuur is gekozen voor vastgestelde boetebedragen die dermate hoog zijn - dat zij een afschrikwekkende werking hebben - niet onredelijk. De rechtbank begrijpt dat de gemeente in deze tijd met websites als [naam] strikt beleid moet voeren om Amsterdam leefbaar te houden en de woonvoorraad te beschermen. Met deze strikte regelgeving brengt de gemeente de vakantieverhuur in Amsterdam terug tot een aanvaardbaar niveau.

Mocht de gemeente een boete opleggen?

7. De rechtbank is van oordeel dat de gemeente bevoegd was om een boete aan eisers op te leggen. De gemeente heeft op zorgvuldige wijze vastgesteld dat eisers zich niet aan de regels voor vakantieverhuur hebben gehouden. Het is tussen partijen niet in geschil dat eisers de verhuur van hun woning niet vooraf aan de gemeente hebben gemeld. Ook is er voldoende bewijs dat eisers de woning aan zes personen hebben verhuurd. De toeristen zijn met zijn zessen in de woning aangetroffen en lieten aan de handhavers een boekingsbevestiging zien voor zes personen. Eisers hebben onvoldoende aangetoond dat zij de woning slechts aan vier personen zouden hebben verhuurd.

Moet de boete worden verlaagd?

Hoewel er sprake is van een gefixeerd boetestelsel, kan de boete worden gematigd op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), als aannemelijk wordt gemaakt dat het boetebedrag wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Volgens vaste rechtspraak van de hogerberoepsrechter kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van de overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als zulke bijzondere omstandigheden.3.De bestuurlijke boete die aan eiser is opgelegd is een punitieve sanctie. Omdat er sprake is van een “criminal charge” brengt artikel 6 van het EVRM4.met zich mee dat de rechtbank moet toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding.

Dit betekent dat de rechtbank, net als de gemeente, in iedere boetezaak moet beoordelen of de opgelegde boete passend en evenredig is, gelet op het punitieve karakter van het besluit. In die zin moet er in elke afzonderlijke zaak (als dat nodig is) sprake zijn van maatwerk wat betreft de hoogte van het boetebedrag, waarbij rekening moet worden gehouden met alle relevante feiten en omstandigheden van het geval.

De rechtbank is met eisers van oordeel dat het boetebedrag van € 20.500,- in deze zaak te hoog is gelet op de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding.

De rechtbank overweegt dat eisers twee van de regels voor legale vakantieverhuur hebben overtreden: zij hebben de verhuur niet voorafgaand aan de verhuurperiode gemeld bij de gemeente en zij hebben hun woning aan zes toeristen verhuurd, in plaats van aan het maximaal toegestane aantal van vier. De eerste regel ziet op de contoleerbaarheid: de gemeente moet kunnen controleren hoe vaak en hoe lang een woning aan toeristen wordt verhuurd, en daarom is het van belang dat iedere verhuurperiode wordt gemeld. De tweede regel ziet op de leefbaarheid: hoe meer toeristen in één woning verblijven, hoe groter de kans is dat er overlast komt. In het geval van eisers heeft deze kans op overlast zich verwezenlijkt: de buren hebben geklaagd over geluidsoverlast door de toeristen. Het overtreden van deze twee regels is aan eisers verwijtbaar. De stelling van eisers dat ze de regels niet kenden komt voor hun eigen rekening en risico. De toeristen hebben € 2.032,99 betaald om zes nachten in de woning van eisers te mogen verblijven. De keuze van eisers om hun woning tegen betaling aan te bieden via [naam] betekent ook een verantwoordelijkheid om de regels goed te kennen. Dat de regels snel wijzigen maakt dit niet anders. De problematiek in Amsterdam in verband met de (onrechtmatige) verhuur aan toeristen brengt met zich dat de gemeente de regelgeving vaker wijzigt om hierop in te spelen. Het is de verantwoordelijkheid van eiseres om zich actief op de hoogte te stellen van de nieuwe regels en zich daaraan te houden.

Anderzijds is niet gebleken dat eisers hun woning langer dan toegestaan aan toeristen hebben verhuurd. Eisers en hun kinderen staan ingeschreven op het adres in de Basisregistratie personen (BRP) en wonen daadwerkelijk in de woning. De gemeente heeft niet betwist dat eisers de woning uitsluitend hebben verhuurd gedurende de periode dat zij zelf op vakantie waren. Er is dus geen sprake van een situatie waarin de woning voor langere duur niet voor bewoning wordt gebruikt. Om deze reden zijn de gevolgen van de overtreding in deze zaak minder verstrekkend voor het beschermen van de woningvoorraad en het leefbaar houden van de stad, dan de gevolgen van bijvoorbeeld een illegaal hotel of een Bed & Breakfast waarbij in het geheel geen sprake meer is van permanente bewoning.

Gelet op de hiervoor genoemde omstandigheden in onderlinge samenhang bezien, vindt de rechtbank een boete van € 10.000,- passend en evenredig. Bij het niet melden van vakantieverhuur legt de gemeente een boete van € 6.000.- op. In dit geval hebben eisers zich ook niet gehouden aan het maximale aantal toegestane toeristen en is er overlast veroorzaakt voor de omwonenden, waardoor de rechtbank een bedrag van € 10.000,- passend vindt. De rechtbank is van oordeel dat dit bedrag voldoende afschrikwekkende werking heeft, vooral als deze boete wordt vergeleken met boetes die in het strafrecht (soms ook voor misdrijven) aan particulieren worden opgelegd. Eisers hebben verder aangevoerd dat het moeilijk voor hen is om de boete te betalen. Eisers hebben echter op geen enkele wijze onderbouwd dat zij vanwege hun financiële draagkracht de boete niet kunnen betalen. De rechtbank ziet daarom geen reden om de boete verder te matigen.

Overwegingen tot slot

Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit wegens strijd met artikel 5:46, derde lid, van de Awb. De rechtbank is op grond van artikel 8:72a van de Awb verplicht zelf de hoogte van de boete vast te stellen. Omdat de gemeente aan eisers ten onrechte een boete van € 20.500,- heeft opgelegd, verklaart de rechtbank het bezwaar tegen het primaire besluit gegrond en herroept de rechtbank het primaire besluit. Dit betekent dat het boetebesluit van € 20.500,- ongedaan wordt gemaakt. De rechtbank bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit. De rechtbank stelt de hoogte van de boete vast op € 10.000,-.

De rechtbank veroordeelt de gemeente in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1). Indien aan eisers een toevoeging is verleend, moet de gemeente de proceskostenvergoeding betalen aan de rechtsbijstandverlener. Daarnaast bepaalt de rechtbank dat de gemeente aan eisers het door hen betaalde griffierecht van € 174,- moet vergoeden.

De rechtbank:

Deze uitspraak is gedaan door mr. L.Z. Achouak el Idrissi, rechter, in aanwezigheid van mr. A. Teggelaar, gerechtsjurist. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op

16 oktober 2019.

Gerechtsjurist

Rechter

(en griffier op zitting)

Afschrift verzonden aan partijen op:

Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.