HvJ EU, 04-06-2015, nr. C-579/13

Zoals ik reeds heb opgemerkt, staat richtlijn 2003/109 de lidstaten toe om een inburgeringsplicht op te leggen ‘overeenkomstig het nationaal recht’ (artikel 5, lid 2, en artikel 15, lid 3), maar zij omvat geen aanwijzingen met betrekking tot de inhoud van dergelijke maatregelen en evenmin met betrekking tot de voorwaarden voor de toepassing ervan, hiervoor verwijzend naar het nationale recht.

Welke criteria gelden dan voor de toetsing aan het Unierecht van nationale bepalingen die een inburgeringsplicht regelen?

Voor de beantwoording van deze vraag dient te worden onderzocht of die bepalingen vallen binnen de werkingssfeer van het Unierecht. In het geval van een bevestigend antwoord dienen deze bepalingen te worden beoordeeld zowel uit het oogpunt van het verbod van schending van de doelstellingen of de doeltreffendheid van het Unierecht, als uit het oogpunt van de verplichting tot eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel en de grondrechten die worden beschermd door het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: ‘Handvest’).

Ik wil erop wijzen dat richtlijn 2003/109 een nieuwe juridische status invoert jegens onderdanen van derde landen die op het grondgebied van de Unie verblijven, hetgeen vereist dat deze status op alomvattende wijze wordt geregeld.

In deze context rechtvaardigt het betoog dat integratiehandelingen tot de bevoegdheid van de lidstaten behoren, op zich geenszins de conclusie dat de lidstaten volledige vrijheid op dit gebied genieten. De uitoefening door de lidstaten van hun bevoegdheden, voor zover zij de door de rechtsorde van de Unie verleende en beschermde rechten aantast, is vatbaar voor toetsing aan het Unierecht.21.

Met betrekking tot het bedrag van de leges voor de afgifte, op grond van richtlijn 2003/109, van verblijfstitels en -vergunningen, oordeelde het Hof dat, hoewel de lidstaten over een beoordelingsmarge beschikken bij de vaststelling van het bedrag van die leges, zij geen nationale regelingen mogen invoeren die de verwezenlijking van de door de richtlijn nagestreefde doelen in gevaar kunnen brengen en deze haar nuttig effect kunnen ontnemen.22.

Ik twijfel er niet aan dat in een situatie waarin een lidstaat gebruikmaakt van de in richtlijn 2003/109 expliciet vervatte mogelijkheid, de betrokken nationale bepalingen binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen.

Dit is het geval wanneer de nationale bepalingen ‘integratievoorwaarden’ vaststellen voor de verkrijging van de status van langdurig ingezetene op grond van de bevoegdheid die expliciet is toegekend in artikel 5, lid 2, van richtlijn 2003/109. Hierbij dient ook rekening te worden gehouden met het feit dat de verkrijging van de status van langdurig ingezetene is onderworpen aan een door richtlijn 2003/109 geregelde specifieke procedure die op uitputtende wijze de voorwaarden voor de verkrijging van die status vaststelt.23.

Tevens lijdt het geen twijfel dat nationale bepalingen die overeenkomstig artikel 15, lid 3, van richtlijn 2003/109 ‘integratiemaatregelen’ vaststellen jegens een persoon die de status van langdurig ingezetene heeft verkregen in een andere lidstaat, binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen.

Valt een nationale regeling als die in de onderhavige zaak, die een inburgeringsplicht oplegt aan ‘binnenlandse’ langdurig ingezetenen, dit wil zeggen personen die geen recht op verblijf in een andere lidstaat hebben uitgeoefend, tevens binnen de werkingssfeer van het Unierecht?

Naar mijn mening moet deze vraag bevestigend worden beantwoord.

De status van langdurig ingezetene vloeit uitsluitend voort uit het Unierecht. In die context is het onderscheid tussen ‘gemigreerde’ en ‘binnenlandse’ langdurig ingezetenen, dit wil zeggen degenen die het recht op vrij verkeer binnen de Unie hebben uitgeoefend en degenen die dit niet hebben gedaan, niet relevant voor de vaststelling van de werkingssfeer van het Unierecht. Zelfs wanneer een langdurig ingezetene geen gebruik maakt van het recht op verblijf in een andere lidstaat, hebben we niet te maken met een zuiver binnenlandse situatie.

Ik ben derhalve van mening dat nationale bepalingen die een inburgeringsplicht opleggen aan personen die de status van langdurig ingezetene bezitten, binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen, ongeacht of de persoon het recht op verblijf in een andere lidstaat heeft uitgeoefend.

Deze oplossing is tevens van belang voor de vaststelling van de grenzen van de toepassing van het Unierecht in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest.24. Deze bepaling van het Handvest is gebaseerd op de rechtspraak van het Hof, volgens welke de in de rechtsorde van de Unie gewaarborgde grondrechten toepassing kunnen vinden in alle situaties die door het Unierecht worden beheerst.25.

Deze vaststelling omvat ongetwijfeld de situatie waarin een lidstaat verwijst naar een mogelijkheid van implementatie waarin de richtlijn uitdrukkelijk voorziet of die voortvloeit uit het systeem zelf van de richtlijn, zoals het geval is in casu.

Het is hierbij van weinig belang dat de bepalingen van richtlijn 2003/109 met betrekking tot de integratievoorwaarden en -maatregelen verwijzen naar het nationale recht. Het Hof had reeds de gelegenheid om te oordelen dat de lidstaten bij het bepalen van de draagwijdte van het recht van langdurig ingezetenen op maatregelen op gebied van sociale bijstand in de zin van artikel 11, lid 1, onder d), en lid 4, van richtlijn 2003/109 en van de draagwijdte van de belangrijkste prestaties, de door het Handvest beschermde grondrechten dienen te eerbiedigen, ondanks het feit dat bovengenoemde bepaling van de richtlijn een verwijzing naar het nationale recht bevat.26.

Ik herinner eraan dat het Hof reeds een beoordeling heeft verricht van nationale bepalingen die integratiemaatregelen vaststellen in het geval van toegang tot het land op grond van het recht op gezinshereniging. Het Hof heeft onderzocht of deze maatregelen rechtvaardiging vinden in een dwingende reden van algemeen belang en of zij evenredig zijn.27. Het is juist dat deze analyse de vrijheid van vestiging die in het kader van de associatieovereenkomst met Turkije is toegekend, als invalshoek had, maar de toepassing van vergelijkbare criteria bij de beoordeling van integratiemaatregelen dient geen controverse uit te lokken, ook wanneer zij worden vastgesteld op een gebied dat wordt geregeld door richtlijnen van de Unie inzake het immigratiebeleid.

Gelet op het voorgaande ben ik van mening dat nationale bepalingen die integratiemaatregelen opleggen aan een langdurig ingezetene, binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen, ook in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest.

Zoals ik reeds in herinnering heb gebracht, lijkt het gerechtvaardigd te stellen dat het Unierecht de lidstaten handelingsvrijheid toekent, daar artikel 79, lid 4, VWEU de bevoegdheid van de Unie tot harmonisatie van het recht op het gebied van integratie uitsluit.

De lidstaten mogen die handelingsvrijheid evenwel niet zo gebruiken dat afbreuk wordt gedaan aan het doel of het nuttig effect van die richtlijn.28. Nationale bepalingen die binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen, dienen ook in overeenstemming te zijn met het evenredigheidsbeginsel: de inburgeringsplicht dient geschikt te zijn om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen en mag niet verder gaan dan ter bereiking van dat doel noodzakelijk is.29.

Wanneer het gaat om langdurig ingezetenen mag de inburgeringsplicht de uitoefening van de aan die status verbonden rechten niet buitensporig moeilijk maken. Deze verplichting mag geen belemmering vormen voor de uitoefening van het recht op arbeid en ondernemerschap, onderwijs en beroepsopleiding. Een belangrijk punt hierbij is de toegang tot avondcursussen, waarbij ook rekening dient te worden gehouden met de kosten van de opleiding en de toegang tot een regeling inzake materiële steun.30. Ik herinner eraan dat het Hof heeft geoordeeld dat leges die aanzienlijke financiële gevolgen hebben voor de onderdanen van derde landen die voldoen aan de bij richtlijn 2003/109 vastgestelde voorwaarden voor toekenning van verblijfsvergunningen, die onderdanen de mogelijkheid zouden kunnen ontnemen om de hun bij die richtlijn verleende rechten te doen gelden, hetgeen het doel ervan zou ondermijnen.31.

Na de beoordeling of de vereisten die op het gebied van integratie aan langdurig ingezetenen zijn opgelegd op zichzelf onevenredig zijn, dienen deze ook te worden vergeleken met de vereisten die gelden voor de verwerving van het staatsburgerschap door naturalisatie. De vereisten die gelden voor langdurig ingezetenen dienen lager te zijn — en in elk geval mogen zij niet hoger zijn — dan die welke zijn gesteld voor de verwerving van het staatsburgerschap.32.

De toegepaste maatregelen dienen in overeenstemming te zijn met de door het Handvest beschermde grondrechten, en in het bijzonder dient rekening te worden gehouden met het recht op eerbiediging van het privéleven en van het familie- en gezinsleven (artikel 7 van het Handvest), de vrijheid van gedachte, geweten en godsdienst (artikel 10 van het Handvest), het discriminatieverbod (artikel 21 van het Handvest)33., de rechten van het kind (artikel 24 van het Handvest), de rechten van ouderen (artikel 25 van het Handvest) en van personen met een handicap (artikel 26 van het Handvest).

Hoewel het aan de nationale rechter staat om de nationale bepalingen te toetsen aan bovengenoemde beginselen, kan het Hof uitleggingsgegevens verstrekken die noodzakelijk zijn voor het verrichten van die toetsing.

Bij die toetsing dient in de eerste plaats in aanmerking te worden genomen of de nationale bepalingen integratievoorwaarden dan wel integratiemaatregelen in de zin van richtlijn 2003/109 zijn. Hoewel noch richtlijn 2003/86 noch richtlijn 2003/109 duidelijke aanwijzingen op dit punt bevat, is het duidelijk dat ‘integratiemaatregelen’ als minder zwaar moeten worden aangemerkt dan ‘integratievoorwaarden’.34.

Integratiemaatregelen — in tegenstelling tot integratievoorwaarden — beogen uitsluitend de deelname van de betrokken persoon aan het economische en sociale leven van het betreffende land te vergemakkelijken, en mogen onder geen beding een instrument zijn voor de selectie van immigranten of controle van immigratie.35.

Welke functie vervult in deze context de verplichting tot het behalen van het inburgeringsexamen?

Het examen is een manier om het kennisniveau van de betrokken persoon te beoordelen. Het voert een drempel in die het mogelijk maakt de personen te kwalificeren die voldoen aan de gestelde vereisten, in de veronderstelling dat bepaalde personen niet voldoen aan die vereisten. Wanneer het examen wordt georganiseerd door een staat, vormt het ongetwijfeld een instrument voor selectie dat is gebaseerd op door de administratie vastgestelde criteria.

Ik zie evenwel niet in welk opzicht de invoering van een verplicht examen over de taal of de kennis van de samenleving kan bijdragen tot het doel dat wordt nagestreefd door de integratiemaatregelen, te weten de deelname van de betrokken persoon aan de samenleving te vergemakkelijken. Dit geldt vooral voor een persoon die reeds lange tijd legaal in het betrokken land verblijft en op grond daarvan de status van langdurig ingezetene bezit, en die los van zijn talenkennis of van zijn kennis van de betrokken samenleving reeds een stevig sociaal netwerk heeft uitgebouwd.

De invoering jegens een dergelijke persoon van de verplichting tot het behalen van een inburgeringsexamen binnen een bepaalde termijn zou het wezen zelf van de integratiemaatregelen ondermijnen, die handelingen dienen te zijn die de socialisatie in de betrokken samenleving ondersteunen, en geen kwalificatievoorwaarden voor het verblijf in het betrokken land mogen vaststellen.

De verplichting tot het behalen van het examen is te meer een ongeschikt middel jegens personen met de status van langdurig ingezetene, daar — zoals dit het resultaat van het in de verwijzingsbeslissing beschreven Nederlandse systeem lijkt te zijn36. — dit examen het enige criterium vormt om de mate van integratie van de betrokken persoon aan te tonen.

Personen die sinds langere tijd wonen in een bepaalde omgeving, hebben ongetwijfeld een netwerk van integratiebanden — die verband houden met het huwelijk of het gezin, het buurtleven, het uitgeoefende beroep, de hobby's en de activiteiten van niet-gouvernementele organisaties. Een integratiemaatregel die geen individuele beoordeling van dergelijke feitelijke omstandigheden toestaat, door uitsluitend het resultaat van het inburgeringsexamen te erkennen, is onevenredig gelet op het doel, de verdere integratie van de betrokken persoon in de samenleving te vergemakkelijken.

De mogelijkheid om een inburgeringsexamen toe te passen als een maatregel die beoogt de integratie van immigranten te vergemakkelijken, lijkt niet in overeenstemming te zijn met de uitgangspunten van de gemeenschappelijke basisbeginselen voor het beleid inzake de integratie van immigranten, die de Raad in 2004 heeft vastgesteld en die zijn bevestigd door het zogenaamde programma van Stockholm.37.

De gemeenschappelijke beginselen beschrijven integratie als een dynamisch tweerichtingsproces, waarbij interactie, een frequente omgang tussen immigranten en burgers van de betrokken lidstaat en de bevordering van interculturele dialoog centraal staan. In dit document wordt gesteld dat basiskennis van de taal, de geschiedenis en de instellingen van de gastsamenleving onontbeerlijk is voor integratie, en dat het voor een succesvolle integratie essentieel is dat immigranten in staat worden gesteld deze kennis te verwerven. De verschillende maatregelen die hiertoe worden aanbevolen op nationaal niveau en op het niveau van de Unie omvatten evenwel geen inburgeringsexamens of —tests.38.

Dit betekent mijns inziens niet dat integratiemaatregelen geen enkele verplichting jegens langdurig ingezetenen mogen vaststellen. Die verplichtingen mogen evenwel niet impliceren dat een vooraf vastgesteld niveau van kennis van de samenleving of taalkundige vaardigheden via een examen of kwalificatietest moeten worden aangetoond.39.

Ik zou erop willen wijzen dat een soortgelijk standpunt — volgens hetwelk integratiemaatregelen geen resultaatsverbintenissen zoals de verplichting tot het behalen van een examen mogen omvatten — werd ingenomen in de rechtsleer ter zake.40.

Gelet op het voorgaande mogen ‘integratiemaatregelen’ in de zin van richtlijn 2003/109 — anders dan ‘integratievoorwaarden’ — mijns inziens geen verplichting tot het behalen van een inburgeringsexamen omvatten.

De vraag van de verwijzende rechter dient afzonderlijk te worden beoordeeld voor zover deze betrekking heeft op de mogelijkheid om een sanctie op te leggen bij niet-nakoming van de inburgeringsplicht.

Mijns inziens is dit een hypothetische vraag, daar zowel uit de verwijzingsbeslissing als uit de opmerkingen van de deelnemers aan de procedure blijkt dat aan geen enkele van de verzoekende partijen een geldboete is opgelegd.

Aangezien deze kwestie in de loop van de procedure in discussie werd gebracht en de standpunten overigens duidelijk uiteenliepen41., wil ik toch een aantal opmerkingen ter zake formuleren.

Een sanctie benadrukt het dwingende karakter van integratiehandelingen en de rol ervan als controle-instrument van de administratie, waarbij de grens tussen integratievoorwaarde en integratiemaatregel vervaagt. De mogelijkheid van het opleggen van een sanctie impliceert een aanzienlijke inmenging van de staat in de situatie van personen die de door het Unierecht beschermde status van langdurig ingezetene bezitten.

Het opleggen van sancties aan langdurig ingezetenen teneinde hen te dwingen deel te nemen aan integratiehandelingen, lijkt moeilijk te rechtvaardigen in het licht van richtlijn 2003/109.

De enige ontegenzeglijk toelaatbare vorm van financiële druk in bovengenoemde situatie is het bevel tot terugbetaling van de kosten die zijn gemaakt wegens de organisatie van de integratiehandelingen, wanneer de betrokken persoon zonder opgave van reden heeft afgezien van deelname aan integratiehandelingen.

Niettemin sluit ik — anders dan het gevolg lijkt te zijn van het standpunt van de Commissie in de onderhavige zaak — niet tevens de mogelijkheid uit dat een sanctie in de vorm van een geldboete wordt opgelegd aan een persoon die zich halsstarrig onttrekt aan de op hem rustende verplichting in de context van integratiemaatregelen. De straf moet evenwel in verhouding staan tot de inbreuk, waarbij tevens in aanmerking moet worden genomen om welke redenen die handeling als ongewenst wordt beschouwd.42. Bij de bepaling van het bedrag van de geldboete moet ook voor ogen worden gehouden dat de financiële status van immigranten doorgaans lager is dan het gemiddelde in het betrokken land. De toepassing van een sanctie dient in de tijd en in het geval van repetitieve handelingen te worden beperkt. Ook dient te worden nagegaan of de desbetreffende financiële sanctie een repressief karakter heeft, hetgeen zou wijzen op de noodzaak tot inachtneming van artikel 49, lid 3, van het Handvest, dat onevenredig strenge straffen voor strafbare feiten verbiedt.43.

Deze aanwijzingen lijken relevant te zijn in de onderhavige zaak, daar — zoals blijkt uit de opmerkingen van de Nederlandse regering ter terechtzitting — de maximale geldboete wegens niet-nakoming van de inburgeringsplicht in Nederland is vastgesteld op een aanzienlijk bedrag, te weten 1 000 EUR, en in het geval dat het examen niet wordt behaald binnen een nieuwe termijn kan deze boete opnieuw worden opgelegd, zonder enige beperking wat de cumulatie van sancties betreft in het geval van ‘recidive’. Wanneer de geldboete zo hoog is en de toepassing ervan onbeperkt is in het geval van opeenvolgende gevallen van niet-nakoming van de inburgeringsplicht, dient tevens te worden nagegaan of voor bepaalde personen de dreiging van de sanctie geen grond is om het grondgebied van de betrokken lidstaat te verlaten, hetgeen duidelijk de uit richtlijn 2003/109 voortvloeiende status van langdurig ingezetene zou ondermijnen.

Bovengenoemde overwegingen pleiten ervoor te oordelen dat de in het Nederlandse recht vastgestelde sanctie in de vorm van een geldboete in het geval van niet-nakoming van de inburgeringsplicht, onevenredig is, gelet op zowel het bedrag als de toepassingsvoorwaarden ervan.