HvJ EU, 29-03-2011, nr. C-565/08

De Commissie verwijt de Italiaanse Republiek dat zij in strijd met de artikelen 43 EG en 49 EG bepalingen heeft ingevoerd die erin voorzien dat advocaten bij de vaststelling van hun honoraria maximumtarieven in acht moeten nemen.

Volgens de Commissie volgt deze verplichting uit het besluit Bersani, dat de vaste of minimumtarieven voor advocatenhonoraria weliswaar heeft ingetrokken, maar de verplichting om maximumtarieven in acht te nemen, in het belang van de bescherming van de consument uitdrukkelijk heeft gehandhaafd. Deze interpretatie wordt overigens bevestigd in de officiële documenten van de CNF, de raad van de orde van advocaten van Turijn en de Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (nationale mededingings- en marktautoriteit).

Het feit dat datzelfde besluit het verbod heeft opgeheven om bij overeenkomst beloningen vast te stellen die afhangen van de verwezenlijking van de nagestreefde doelstellingen — het zogeheten ‘pactum de quota litis’ —, kan niet afdoen aan de conclusie dat deze maximumtarieven nog altijd in acht moeten worden genomen in alle gevallen waarin geen dergelijke overeenkomst is gesloten. Overigens hebben de Italiaanse autoriteiten in de precontentieuze fase nooit ontkend dat deze maximumtarieven bindend zijn.

Evenzo sluiten de voorziene uitzonderingen op de maximumtarieven voor advocatenhonoraria niet uit dat deze maximumtarieven in de regel van toepassing zijn, maar bevestigen zij dit integendeel.

De betrokken bepalingen ontmoedigen in andere lidstaten gevestigde advocaten om zich in Italië te vestigen of om er tijdelijk hun diensten te verrichten, en vormen bijgevolg beperkingen van de vrijheid van vestiging in de zin van artikel 43 EG alsmede van de vrije dienstverrichting in de zin van artikel 49 EG.

Een bindend maximumtarief dat geldt ongeacht de kwaliteit van de dienst, het voor de verrichting ervan noodzakelijke werk en de daarbij gedragen kosten, kan de Italiaanse markt voor juridische diensten namelijk onaantrekkelijk maken voor in andere lidstaten gevestigde beroepsbeoefenaars.

Ten eerste zijn deze beperkingen het gevolg van de aan de advocaten opgelegde verplichting om hun honoraria te berekenen volgens een uitermate ingewikkelde tariefregeling, die met name voor buiten Italië gevestigde advocaten extra kosten meebrengt. Zo deze advocaten tot dan toe een ander systeem ter berekening van hun honoraria gebruikten, zijn zij genoodzaakt dit te laten vallen en zich aan het Italiaanse systeem aan te passen.

Ten tweede verzet het bestaan van maximumtarieven voor advocatenhonoraria zich ertegen dat de diensten van in andere lidstaten dan de Italiaanse Republiek gevestigde advocaten passend worden vergoed, en belet zij advocaten die hogere honoraria aanrekenen dan die welke bij de betrokken bepalingen zijn vastgesteld, hun diensten tijdelijk in Italië aan te bieden of zich in deze staat te vestigen. De maximumwinstmarge wordt immers vastgesteld los van de kwaliteit van de verrichte dienst, de ervaring van de advocaat, zijn specialisatie, de tijd die hij aan de zaak besteedt, de financiële situatie van de cliënt, en bovendien ongeacht het feit dat de advocaat mogelijkerwijs grote afstanden moet afleggen.

Ten derde tast de Italiaanse tariefregeling de contractvrijheid van de advocaat aan, aangezien zij hem belet, specifiek op bepaalde situaties en/of bijzondere cliënten afgestemde offertes te doen. De betrokken bepalingen kunnen voor in andere lidstaten gevestigde advocaten dus tot competitiviteitsverlies leiden, omdat zij hun doeltreffende technieken ontzeggen om de Italiaanse markt voor juridische diensten te betreden. Derhalve belemmeren deze bepalingen de toegang tot dit segment van de Italiaanse markt voor in andere lidstaten gevestigde advocaten.

De Italiaanse Republiek betwist primair niet het bestaan van voornoemde maximumtarieven in de Italiaanse rechtsorde, maar wel de bindende aard daarvan, en betoogt dat in talrijke uitzonderingen is voorzien op grond waarvan deze maxima kunnen worden overschreden, hetzij door wilsovereenstemming tussen de advocaten en hun cliënten, hetzij door een beslissing van de rechter.

Volgens deze lidstaat is het belangrijkste criterium voor de vaststelling van advocatenhonoraria, conform artikel 2233 van het Italiaanse burgerlijk wetboek, de overeenkomst tussen de advocaat en zijn cliënt, terwijl de tarieven voor advocatenhonoraria slechts een bijkomend criterium vormen, dat kan worden gebruikt wanneer de contractpartijen bij de uitoefening van hun contractvrijheid niet zelf een beloning zijn overeengekomen.

Voorts worden op uurbasis berekende honoraria in hoofdstuk III, punt 10, van het besluit van de CNF uitdrukkelijk beschouwd als een alternatieve methode voor de berekening van honoraria voor buitengerechtelijke activiteiten.

Verder is met de vaststelling van het besluit Bersani het verbod voor cliënt en advocaat om een overeenkomst te sluiten die voorziet in een beloning naargelang van de afloop van het geding, definitief uit de Italiaanse rechtsorde verwijderd.

Aangaande de uitzonderingen op de maximumtarieven voor advocatenhonoraria benadrukt de Italiaanse Republiek dat advocaten en hun cliënten in alle zaken die wegens de behandelde rechtskwesties bijzonder belangrijk, ingewikkeld of moeilijk zijn, mogen overeenkomen dat de honoraria worden verhoogd tot het dubbele van deze maximumtarieven, en in strafzaken zelfs tot het vierdubbele hiervan, zonder dat de raad van de bevoegde orde van advocaten daarover een advies moet uitbrengen.

Het voorafgaande advies van de raad van de bevoegde orde van advocaten is in het kader van zowel burgerlijke zaken als buitengerechtelijke bijstand daarentegen wél vereist wanneer het gaat om zaken met een buitengewoon belang, teneinde de honoraria tot het vierdubbele van de voorziene maximumbedragen te verhogen, en wanneer een kennelijke wanverhouding blijkt te bestaan tussen de door de beroepsbeoefenaar verrichte dienst en de in de tariefregeling voorziene honoraria, teneinde ook deze honoraria boven de voornoemde maximumbedragen te brengen.

Subsidiair stelt de Italiaanse Republiek dat de betrokken bepalingen geen maatregelen omvatten die de vrijheid van vestiging of de vrije dienstverrichting beperken en dat de grieven van de Commissie ongegrond zijn.

Wat de extra kosten betreft, kan op grond van het bestaan van een dubbele regelgeving — die van de lidstaat van herkomst en die van de lidstaat van ontvangst — op zich namelijk niet worden gesteld dat de betrokken bepalingen beperkend zijn, aangezien de in de lidstaat van ontvangst vigerende beroepsvoorschriften op uit andere lidstaten afkomstige advocaten van toepassing zijn krachtens de richtlijnen 77/249 en 98/5/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 1998 ter vergemakkelijking van de permanente uitoefening van het beroep van advocaat in een andere lidstaat dan die waar de beroepskwalificatie is verworven (PB L 77, blz. 36), ongeacht de voorschriften die in de lidstaat van herkomst gelden.

Wat de vermeende verlaging van de winstmarges betreft, regelen de betrokken bepalingen uitvoerig de volledige terugbetaling van alle met bewijsstukken gestaafde reiskosten en voorzien deze bovendien in een vergoeding voor de werkuren die wegens de verplaatsing verloren gaan. Deze uitgaven komen bovenop de rechten, honoraria en algemene kosten van de advocaten en worden overeenkomstig het beginsel van non-discriminatie zowel vergoed aan in Italië gevestigde advocaten die zich binnen het nationale grondgebied moeten verplaatsen als aan in andere lidstaten gevestigde advocaten die naar Italië moeten reizen.

Inleidend zij vastgesteld dat blijkens het geheel van de betrokken bepalingen de maximumtarieven voor advocatenhonoraria dwingend zijn voorgeschreven, aangezien zij bij wettekst zijn bepaald.

Zelfs indien het advocaten en hun cliënten in de praktijk vrijstaat, de beloning van de advocaat bij overeenkomst op uurbasis vast te stellen of van de afloop van het geding te laten afhangen, zoals de Italiaanse Republiek betoogt, dan nog blijven de maximumtarieven verplicht van toepassing in het geval dat geen overeenkomst tussen de advocaat en zijn cliënt wordt gesloten.

Verder heeft de Commissie zich terecht op het standpunt gesteld dat het bestaan van uitzonderingen op grond waarvan de maximumbedragen inzake honoraria onder bepaalde voorwaarden kunnen worden overschreden en tot het dubbele, het vierdubbele of zelfs een nog hoger bedrag kunnen worden opgetrokken, bevestigt dat de maximumtarieven voor honoraria in de regel van toepassing zijn.

Bijgevolg kan het argument van de Italiaanse Republiek dat in haar rechtsorde geen verplichting voor de advocaten bestaat om bij de vaststelling van hun honoraria maximumtarieven in acht te nemen, niet slagen.

Aangaande het bestaan van beperkingen van de respectievelijk in artikel 43 EG en artikel 49 EG neergelegde vrijheid van vestiging en vrije dienstverrichting, blijkt uit vaste rechtspraak dat als dergelijke beperkingen moeten worden beschouwd, maatregelen die het gebruik van die vrijheden verbieden, belemmeren of minder aantrekkelijk maken (zie in die zin arresten van 15 januari 2002, Commissie/Italië, C-439/99, Jurispr. blz. I-305, punt 22; 5 oktober 2004, CaixaBank France, C-442/02, Jurispr. blz. I-8961, punt 11; 30 maart 2006, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, C-451/03, Jurispr. blz. I-2941, punt 31, en 4 december 2008, Jobra, C-330/07, Jurispr. blz. I-9099, punt 19).

In het bijzonder omvat het begrip ‘beperking’ de door een lidstaat genomen maatregelen die, hoewel zij zonder onderscheid toepasselijk zijn, de toegang tot de markt voor ondernemingen van andere lidstaten ongunstig beïnvloeden (zie met name arrest CaixaBank France, reeds aangehaald, punt 12, en arrest van 28 april 2009, Commissie/Italië, C-518/06, Jurispr. blz. I-3491, punt 64).

In het onderhavige geval staat vast dat de betrokken bepalingen zonder onderscheid van toepassing zijn op alle advocaten die op het Italiaanse grondgebied diensten verrichten.

De Commissie meent evenwel dat deze bepalingen een beperking in de zin van voornoemde artikelen vormen, omdat zij voor in een andere lidstaat dan de Italiaanse Republiek gevestigde advocaten die in laatstgenoemde staat diensten verrichten, extra kosten als gevolg van de toepassing van de Italiaanse honorariumregeling en een verlaging van de winstmarges kunnen meebrengen, en dus voor hen tot een verlies aan competitiviteit kunnen leiden.

In dit verband zij er onmiddellijk aan herinnerd dat een regeling van een lidstaat geen beperking in de zin van het EG-Verdrag vormt, enkel omdat andere lidstaten minder rigoureuze of economisch gunstigere regels toepassen op verrichters van soortgelijke diensten die op hun grondgebied zijn gevestigd (zie arrest van 28 april 2009, Commissie/Italië, reeds aangehaald, punt 63 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Het bestaan van een beperking in de zin van het Verdrag kan dus niet worden afgeleid uit het enkele feit dat in een andere lidstaat dan de Italiaanse Republiek gevestigde advocaten zich voor de berekening van hun honoraria voor in Italië verrichte diensten aan de in deze lidstaat geldende regels moeten aanpassen.

Van een dergelijke beperking is daarentegen met name sprake wanneer die advocaten de mogelijkheid wordt ontnomen om de markt van de lidstaat van ontvangst onder normale en doeltreffende mededingingsvoorwaarden te betreden (zie in die zin arrest CaixaBank France, reeds aangehaald, punten 13 en 14; arresten van 5 december 2006, Cipolla e.a., C-94/04 en C-202/04, Jurispr. blz. I-11421, punt 59, en 11 maart 2010, Attanasio Group, C-384/08, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 45).

De Commissie heeft evenwel niet aangetoond dat de betrokken bepalingen zulks tot doel of tot gevolg hebben.

De Commissie is er namelijk niet in geslaagd aan te tonen dat de betrokken regeling aldus is opgezet dat zij de toegang, onder normale en doeltreffende mededingingsvoorwaarden, tot de Italiaanse markt voor de diensten in kwestie ongunstig beïnvloedt. Dienaangaande zij erop gewezen dat de Italiaanse honorariumregeling wordt gekenmerkt door een flexibiliteit die het mogelijk lijkt te maken om alle soorten diensten die door advocaten worden verricht, passend te belonen. Zo kunnen de honoraria worden verhoogd tot het dubbele van de anders geldende maximumtarieven voor bijzonder belangrijke, ingewikkelde of moeilijke zaken, tot het vierdubbele van die tarieven voor buitengewoon belangrijke zaken of zelfs tot een nog hoger bedrag ingeval er, gelet op de omstandigheden van het concrete geval, een kennelijke wanverhouding bestaat tussen de diensten van de advocaat en de vastgestelde maximumtarieven. In verschillende situaties kunnen advocaten dus een bijzondere overeenkomst met hun cliënten sluiten teneinde het bedrag van hun honoraria vast te stellen.

Aangezien de Commissie dus niet heeft aangetoond dat de betrokken bepalingen de toegang van uit andere lidstaten afkomstige advocaten tot de betrokken Italiaanse markt belemmeren, kan haar betoog tot vaststelling dat sprake is van een beperking in de zin van de artikelen 43 EG en 49 EG, niet slagen.

Bijgevolg dient het beroep te worden verworpen.